Гражданский кодекс часть 1

Администрация города Иванова (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании недействительным предписания Службы государственной жилищной инспекции Ивановской области (далее – ответчик, Ивгосжилинспекция, Служба) от 22.01.2016 № 7-г об устранении нарушений жилищного законодательства.

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 28.11.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, Администрация г. Иванова обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

По мнению заявителя жалобы, изложенные в решении суда выводы, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права. В частности, Администрация приводит доводы о том, что в целях определения оценки соответствия помещений и многоквартирных домов требованиям, предъявляемым к жилым помещениям, в муниципальном образовании городской округ Иваново создана межведомственная комиссия. 15.10.2015 заключение Службы от 25.09.2015 было рассмотрено на заседании межведомственной комиссии, которой было принято решение о направлении собственникам жилых помещений жилого дома №28 по улице Рабфаковская города Иваново письма с указанием документов, необходимых для рассмотрения вопроса о признании помещения аварийным. При отсутствии заключения специализированной организации межведомственная комиссия лишена возможности принять на основании одного только заключения Службы какое-либо решение, предусмотренное пунктом 47 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации 28.01.2006 № 47 (далее - Положение № 47). Заявитель также указывает, что при проведении проверки Ивгосжилинспекцией были допущены грубые нарушения процедуры проведения проверки.

Ивгосжилинспекция в отзыве на апелляционную жалобу приводит доводы об отсутствии оснований для удовлетворения жалобы, считает, что доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и оценены судом первой инстанции при рассмотрении дела.

Служба указывает, что выданное ею с целью исполнения требований Положения о государственном жилищном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.2013 № 493 и Положения № 47 заключение от 25.09.2015 № 7 было рассмотрено межведомственной комиссией формально. В нарушение пункта 46 Положения № 47 Администрацией не проведено инструментальное обследование строительных конструкций спорного МКД, следовательно, итоговое решение в виде заключения о пригодности (непригодности) МКД для постоянного проживания граждан как это установлено в пункте 47 Положения № 47, не принято. По мнению ответчика, проведение обследования специализированной организацией необходимо только в случае, если имеются основания для признания дома аварийным и подлежащим сносу, в иных случаях выводы комиссии должны быть сделаны на основе полученных в ходе оценки данных. Направление в адрес Администрации приказа о проведении проверки вместе с запросом о предоставлении информации соответствует пунктам 38-40 Административного регламента исполнения государственной функции, утвержденного приказом Ивгосжилинспекции от 27.08.2012 № 34-б.

Подробно доводы сторон изложены в апелляционной жалобе и отзыве на нее.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон, извещенных о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Как следует из материалов дела, Ивгосжилинспекцией в соответствии с приказом от 16.12.2015 №1790 в период с 18.12.2015 по 22.01.2016 в отношении Администрации г. Иванова проведена внеплановая документарная проверка, на предмет рассмотрения информации Администрации, изложенной в письме от 25.11.2015 о результатах рассмотрения заключения ГЖИ от 25.09.2015 №7.

Проведение проверки согласовано с прокуратурой Ивановской области 15.12.2015.

В ходе проверки установлено, что заключение Ивгосжилинспекции от 25.09.2015 № 7 об оценке соответствия помещений многоквартирного дома по адресу: <...>, межведомственной комиссией в установленном законом порядке не рассмотрено, в связи с чем административным органом сделан вывод о том, что оценка соответствия многоквартирного дома установленным требованиям не проводилась, одно из решений (в виде заключения), указанных в пункте 47 Положения 47, либо решение о проведении дополнительного обследования оцениваемых помещений не принималось. Данные обстоятельства признаны нарушающими требования части 4 статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ), пунктов 7, 42, 44, 46, 47, 49, 51 Положения № 47.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 22.01.2016.

22.01.2016 Ивгосжилинспекция выдала Администрации предписание № 7-г, в соответствии с которым необходимо выполнить следующие мероприятия:

1. Обеспечить рассмотрение межведомственной комиссией заключения Службы от 25.09.2015 № 7 на предмет соответствия многоквартирного дома по адресу: <...> установленным в Положении № 47 требованиям и принятия решения в порядке, предусмотренном названным Положением;

2. Рассмотреть материалы и документы, составленные по результатам работы межведомственной комиссии с целью принятия решения и издания распоряжения, в соответствии с пунктом 49 Положения № 47.

Не согласившись с данным предписанием, Администрация обратилась в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

Арбитражный суд Ивановской области, руководствуясь положениями статей 198, 200, 201 АПК РФ, статей 14, 15, 20 ЖК РФ, статей 17, 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ), пунктами 42, 45 (1), 46, 47 Положения № 47, пришел к выводу об отсутствии совокупности условий, необходимых для признания оспариваемого ненормативного правового акта ответчика недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Закона № 294-ФЗ.

По смыслу статьи 17 Закона № 294-ФЗ предписание выдается в случае установления при проведении контрольно-надзорным органом соответствующей проверки нарушений обязательных требований действующего законодательства в целях их устранения. Предписание об устранении нарушений обязательных требований представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного (муниципального) надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. Предписание должно содержать только законные требования, то есть на лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона. Возложение на лицо обязанности, не являющейся для него обязательной, влечет нарушение прав такого лица.

Оценивая законность оспариваемого Администрацией г. Иванова предписания Ивгосжилинспекции от 22.01.2016 № 7-г, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 14 ЖК РФ к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относится признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания.

Частью 4 статьи 15 ЖК РФ установлено, что жилое помещение может быть признано непригодным для проживания по основаниям и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации.

Положением № 47 устанавливаются требования к жилому помещению, порядок признания жилого помещения пригодным для проживания и основания, по которым жилое помещение признается непригодным для проживания.

Согласно пунктам 7, 8 Положения № 47 (в редакции, действовавшей в спорный период) признание помещения жилым помещением, пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции осуществляется межведомственной комиссией, создаваемой в этих целях, на основании оценки соответствия указанных помещения и дома установленным в Положении требованиям.

Орган местного самоуправления создает в установленном им порядке комиссию для оценки жилых помещений муниципального жилищного фонда. В состав комиссии включаются представители этого органа местного самоуправления. Председателем комиссии назначается должностное лицо указанного органа местного самоуправления.

К работе в комиссии привлекается с правом совещательного голоса собственник жилого помещения (уполномоченное им лицо), а в необходимых случаях - квалифицированные эксперты проектно-изыскательских организаций с правом решающего голоса.

Орган местного самоуправления вправе принимать решения о признании частных жилых помещений, находящихся на соответствующей территории, пригодными (непригодными) для проживания граждан и делегировать комиссии полномочия по оценке соответствия этих помещений установленным в настоящем Положении требованиям и по принятию решений о признании этих помещений пригодными (непригодными) для проживания граждан.

Таким образом, в силу прямого указания законодательных актов вопросы признания непригодными жилых помещений для проживания граждан как муниципального, так и частного жилищного фонда отнесены к компетенции органов местного самоуправления, которые создают в этих целях межведомственную комиссию для оценки жилых помещений.

Пунктом 42 Положения № 47 определено, что межведомственная комиссия на основании заявления собственника помещения или заявления гражданина (нанимателя) либо на основании заключения органов, уполномоченных на проведение государственного контроля и надзора, по вопросам, отнесенным к их компетенции, проводит оценку соответствия помещения установленным в настоящем Положении требованиям и признает жилое помещение пригодным (непригодным) для проживания, а также признает многоквартирный дом аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Для рассмотрения вопроса о пригодности (непригодности) помещения для проживания и признания многоквартирного дома аварийным заявитель представляет в комиссию заявление и документы согласно пункту 45 Положения № 47.

Как следует из материалов настоящего дела, Ивгосжилинспекция, выявив в ходе проведенного обследования многоквартирного дома №28 по ул. Рабфаковской г. Иваново обстоятельства, которые могут свидетельствовать о наличии оснований для признания указанного жилого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, направила в адрес Администрации соответствующее заключение от 25.09.2015 № 7 для рассмотрения на межведомственной комиссии и принятия решения в установленном Положением № 47 порядке по вопросу пригодности (непригодности) жилых помещений дома для проживания.

Пунктом 45 (1) Положения № 47 установлено, что в случае если заявителем выступает орган государственного надзора (контроля), указанный орган представляет в комиссию свое заключение, после рассмотрения которого комиссия предлагает собственнику помещения представить документы, указанные в пункте 45 названного Положения, в том числе заключение специализированной организации, проводившей обследование многоквартирного дома в случае постановки вопроса о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Комиссия рассматривает поступившее заявление или заключение органа, уполномоченного на проведение государственного контроля и надзора, в течение 30 дней с даты регистрации и принимает решение (в виде заключения), указанное в пункте 47 Положения № 47, либо решение о проведении дополнительного обследования оцениваемого помещения (пункт 46).

Согласно пункту 47 Положения № 47 по результатам работы комиссия принимает одно из следующих решений: о соответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, и его пригодности для проживания; о необходимости и возможности проведения капитального ремонта, реконструкции или перепланировки (при необходимости с технико-экономическим обоснованием) с целью приведения утраченных в процессе эксплуатации характеристик жилого помещения в соответствие с установленными в настоящем Положении требованиями и после их завершения - о продолжении процедуры оценки; о несоответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, с указанием оснований, по которым помещение признается непригодным для проживания; о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу; о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим реконструкции.

Решение принимается большинством голосов членов комиссии и оформляется в виде заключения.

На территории городского округа Иваново в соответствии с постановлением Администрации г. Иванова от 06.10.2015 № 1976 создана межведомственная комиссия, а также утверждено Положение о межведомственной комиссии по оценке жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации, многоквартирных домов, находящихся в федеральной собственности, муниципального жилищного фонда в целях признания помещения жилым помещением, жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания граждан и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Поскольку в силу прямого указания вышеназванных законодательных актов вопросы признания непригодными жилых помещений для проживания граждан как муниципального, так и частного жилищного фонда отнесены к компетенции органов местного самоуправления, межведомственная комиссия при Администрации г. Иванова полномочна производить оценку жилых помещений и принимать соответствующие заключения.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения о межведомственной комиссии названная комиссия является постоянно действующим органом, создаваемым и ликвидируемым постановлением Администрации г. Иванова, в чью компетенцию входит, в том числе, подготовка заключений о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу (пункты 4.1.7, 4.1.8). Согласно протоколу заседания межведомственной комиссии от 15.10.2015 № 92 в ее состав входят должностные лица Администрации г. Иванова.

В этой связи суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что, в оспариваемом предписании Администрация г. Иванова обоснованно указана в качестве органа муниципальной власти, на который возложена обязанность по обеспечению рассмотрения межведомственной комиссией заключения Службы от 25.09.2015 № 7.

Доводы ответчика о том, что предписанные Службой требования не могут быть исполнены в отсутствие у Администрации таких полномочий, отклоняются.

В данном случае названное заключение не было рассмотрено межведомственной комиссией в пределах предоставленных комиссии полномочий в установленный 30-дневный срок (пункт 46 Положения № 47) с принятием решения по существу. Вместо рассмотрения вопроса о проведении оценки соответствия помещений МКД требованиям, установленным Положением № 47, комиссия приняла решение предложить собственникам жилых помещений предоставить пакет документов, предусмотренных названным Положением.

Таким образом, оспариваемое предписание Ивгосжилинспекции от 22.01.2016 № 7-г соответствует действующему законодательству, не нарушает права и законные интересы Администрации и не возлагает на нее незаконно какие-либо обязанности в сфере экономической деятельности, в связи с чем суд апелляционной инстанции на основании части 3 статьи 201 АПК РФ не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении ответчиком порядка проведения внеплановой проверки, выразившегося в неизвещении Администрации не менее чем за двадцать четыре часа до ее проведения, подлежат отклонению на основании следующего.

Согласно части 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных вышеназванным Законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Пунктом 1 части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ установлено, что нарушение требований в части срока уведомления о проведении проверки относится к грубым нарушениям.

В силу части 4 статьи 10 Закона № 294-ФЗ внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 данного Закона.

Частью 16 статьи 10 Закона № 294-ФЗ установлено, что о проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пунктом 2 части 2 указанной статьи, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом.

В данном случае приказ Ивгосжилинспекции от 16.12.2015 №1790 о проведении в отношении Администрации г. Иванова в период с 18.12.2015 по 22.01.2016 внеплановой документарной проверки был направлен в Администрацию 25.12.2015 вместе с запросом о предоставлении документов, необходимых для проведения проверки, в срок до 30.12.2015.

Таким образом ссылки заявителя на нарушение требований части 16 статьи 10 Закона № 294-ФЗ несостоятельны, поскольку указанные положения устанавливают обязанность контролирующих органов уведомлять проверяемое лицо не менее чем за двадцать четыре часа о проведении внеплановой выездной проверки, в то время как в данном случае Службой проводилась внеплановая документарная проверка.

Направление в адрес Администрации приказа о проведении внеплановой документарной проверки вместе с мотивированным запросом о предоставлении документов не свидетельствует о проведении проверки административным органом с грубыми нарушениями установленных законом требований к организации и проведению проверок. Установленный статьями 11, 14 Закона № 294-ФЗ порядок проведения документарной проверки инспекцией не нарушен.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта. Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ивановской области от 28.11.2016 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 28.11.2016 по делу № А17-2689/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации города Иванова – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ивановской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Судьи

П.И. Кононов

Г.Г. Ившина

Е.В. Минаева