Гражданский кодекс часть 1

к Территориальному отделению надзорной деятельности и профилактической работы Макарьевского и Кадыйского районов Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Костромской области

о признании незаконным предписания,

установил:

Администрация Макарьевского муниципального района Костромской области (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании незаконным предписания Территориального отделения надзорной деятельности и профилактической работы Макарьевского и Кадыйского районов Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Костромской области (далее – ответчик, Территориальное отделение НД и ПР Макарьевского и Кадыйского районов, Отделение, надзорный орган) от 06.04.2021 №3-ГО.

Решением Арбитражного суда Костромской области от 04.10.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе (с учетом дополнения к ней) заявитель настаивает на незаконностипредписания от 06.04.2021 №3-ГО по приведенным в жалобе и дополнении к ней основаниям. Как указывает Администрация, часть запасов материально-технических и иных средств, хранение которых не требует особых условий (дизель-генератор, вещевое имущество, предметы первой необходимости (посуда)) созданы фактически, то есть имеются в наличии. Запасы продовольственных, медицинских средств, требующие особых условий хранения, созданы посредством заключения договоров экстренной поставки материальных ресурсов с организациями, принявшими на себя согласно договорным условиям обязательства поставить необходимые материальные ресурсы в адрес заказчика по его заявке при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, военных конфликтов. Кроме того, заявитель ссылается на неисполнимость предписания ввиду отсутствия указания на конкретные меры, которые должна принять Администрация в целях устранения выявленного нарушения.

Ответчик представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором отразил, что не усматривает правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта, просит в удовлетворении жалобы отказать.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено30.11.2021 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»01.12.2021 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ). На основании указанной нормы участвующие в деле лица надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, заявитель просит рассмотреть дело в отсутствие своих представителей. В соответствии со статьей 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей указанных лиц.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов настоящего дела и установлено судом первой инстанции, в период с 10.03.2021 по 06.04.2021 на основании распоряжения от 24.02.2021 №3-ГО Территориальным отделением НД и ПР Макарьевского и Кадыйского районов в отношении Администрации проведена плановая выездная проверка в рамках осуществления государственного надзора за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований в области гражданской обороны. В распоряжении от 24.02.2021 №3-ГО в качестве документов, представление которых юридическим лицом необходимо для достижения целей и задач проведения проверки, Отделение указало, в том числе на документы, подтверждающие наличие запасов продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств в целях гражданской обороны.

В ходе проведенной проверки надзорный орган установил, что в нарушение требований пункта 2 статьи 8 Федерального закона от 12.02.1998 №28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее – Закон №28-ФЗ), пункта 13 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 №804 (далее – Положение о гражданской обороне) Администрацией не в полной мере выполнены мероприятия по созданию и содержанию в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств для первоочередного жизнеобеспечения населения Макарьевского района, а именно не накоплены в целях гражданской обороны запасы продовольственных, медицинских и иных средств.

Результаты проверки оформлены актом проверки от 06.04.2021 №3-ГО.

По итогам проверки Отделение выдало обязательное для исполнения предписание от 06.04.2021 №3-ГО, которым обязало Администрацию в срок до 01.06.2022 устранить выявленные в ходе проверки нарушения требований в области гражданской обороны.

Не согласившись с предписаниемот 06.04.2021 №3-ГО,Администрация обратилась в Арбитражный суд Костромской области с рассматриваемыми в рамках настоящего дела требованиями.

Арбитражный суд Костромской области, придя к выводу о законности и исполнимости предписания от 06.04.2021 №3-ГО, отказал в удовлетворении требований заявителя.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, представленного отзыва на апелляционную жалобу, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Проанализировав нормативно-правовое регулирование отношений в рассматриваемой сфере в совокупности с установленными по делу обстоятельствами, апелляционный суд поддерживает вывод арбитражного суда первой инстанции о законности и обоснованности требований надзорного органа на основании следующего.

Согласно пункту 21 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района относятся организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В соответствии со статьей 1 Закона №28-ФЗ гражданская оборона представляет собой систему мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Организация и ведение гражданской обороны являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения безопасности государства. Подготовка государства к ведению гражданской обороны осуществляется заблаговременно в мирное время с учетом развития вооружения, военной техники и средств защиты населения от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера (пункты 1 и 2 статьи 4 Закона №28-ФЗ).

Статьей 8 Закона №28-ФЗ определены полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны. Так, согласно пункту 2 статьи 8 Закона №28-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований, в том числе создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств.

В соответствии с Законом №28-ФЗ разработано Положение о гражданской обороне, определяющее порядок подготовки к ведению и ведения гражданской обороны в Российской Федерации, а также основные мероприятия по гражданской обороне.

Согласно пункту 2 Положения о гражданской обороне подготовка к ведению гражданской обороны заключается в заблаговременном выполнении мероприятий по подготовке к защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и организации в целях решения задач в области гражданской обороны в соответствии с установленными полномочиями создают и содержат запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств (пункт 3 Положения о гражданской обороне).

Основными мероприятиями по гражданской обороне, осуществляемыми в целях решения задачи, связанной с первоочередным жизнеобеспечением населения, пострадавшего при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, являются, в числе прочего, создание и поддержание в постоянной готовности к использованию по предназначению запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств (пункт 13 Положения о гражданской обороне).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.04.2000 №379 утверждено Положение о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств (далее – Положение №379), разработанное в соответствии с Законом №28-ФЗ и определяющее порядок накопления, хранения и использования в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств .

В пунктах 2-3 Положения №379 определено предназначение запасов, их конкретное содержание (запасы материально-технических средств, запасы продовольственных средств, запасы медицинских средств и запасы иных средств).

Запасы предназначены, в том числе для первоочередного жизнеобеспечения населения, пострадавшего при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера (пункт 2 Положения №379).

Как следует из содержания пункта 4 Положения №379, номенклатура и объемы запасов определяются создающими их органами и организациями с учетом методических рекомендаций, разрабатываемых Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исходя из возможного характера военных конфликтов на территории Российской Федерации, величины возможного ущерба объектам экономики и инфраструктуры, природных, экономических, физико-географических и иных особенностей территорий, а также норм минимально необходимой достаточности запасов при возникновении военных конфликтов или вследствие этих конфликтов. При определении номенклатуры и объемов запасов должны учитываться имеющиеся материальные ресурсы, накопленные для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Запасы накапливаются заблаговременно в мирное время в объемах, определяемых создающими их федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями, и хранятся в условиях, отвечающих установленным требованиям по обеспечению их сохранности (пункт 5 Положения №379).

Создание запасов и определение их номенклатуры и объемов исходя из потребности осуществляются органами местного самоуправления для первоочередного жизнеобеспечения населения, пострадавшего при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, и оснащения аварийно-спасательных формирований, спасательных служб при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ в случае возникновения опасностей при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера (подпункт «б» пункта 6 Положения №379).

В силу пункта 6.1 Положения №379 органы местного самоуправления осуществляют контроль за созданием, хранением и использованием запасов.

Информация о накопленных запасах представляется органами местного самоуправления в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (подпункт «б» пункта 7 Положения №379).

Организация и основные направления подготовки к ведению и ведения гражданской обороны, а также основные мероприятия по гражданской обороне в муниципальных образованиях и организациях определены Положением об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденным Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 14.11.2008 №687 (далее – Положение об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях).

В соответствии с пунктом 7 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях органы местного самоуправления и организации в целях решения задач в области гражданской обороны в соответствии с полномочиями в области гражданской обороны создают и содержат силы, средства, объекты гражданской обороны, запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Органы местного самоуправления в целях решения задач в области гражданской обороны планируют и осуществляют основные мероприятия по первоочередному жизнеобеспечению населения, пострадавшего при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, в том числе создание и поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию по предназначению запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств (пункт 15.7 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях).

Таким образом, по смыслу вышеприведенных нормативных положений орган местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований заблаговременно в мирное время создает и содержит в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств. При этом, как верно указано судом первой инстанции, создание и поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию по предназначению запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств подразумевает накопление и фактическое наличие названных запасов, а не заключение договоров на экстренную поставку материальных ресурсов, поставленную под условие выставления заказчиком заявки на соответствующую поставку при угрозе возникновения или возникновении ситуаций природного и техногенного характера, военных конфликтов.

Органы местного самоуправления не могут действовать произвольно, без учета существующего нормативно-правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере.

Указывая на соблюдение посредством заключения договоров экстренной поставки материальных ресурсов требований в области гражданской обороны, заявитель не приводит ссылок на нормативные положения, свидетельствующие о том, что заключение соответствующих договоров может считаться обстоятельством, подтверждающим надлежащее исполнение органом местного самоуправления полномочий по созданию и содержанию в целях гражданской обороны запасов продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств; приводя соответствующий довод, Администрация также не учитывает, что согласно пункту 7 Положения №379 информация о накопленных органами местного самоуправления запасах подлежит учету в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, представленные заявителем в материалы настоящего дела договоры экстренной поставки материальных ресурсов для нужд гражданской обороны от 15.03.2021 содержат положение о том, что поставка материальных ресурсов в недостаточном объеме фиксируется в акте приема-передачи и является основанием для уменьшения суммы оплаты поставленных материальных ресурсов (пункт 3.2), что не позволяет гарантировать наличия запасов в объемах, определенных органом местного самоуправления и необходимых для первоочередного жизнеобеспечения населения, пострадавшего при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, и оснащения аварийно-спасательных формирований. Также необходимо отметить, что представленные заявителем договоры экстренной поставки с организациями, принявшими на себя обязательства поставить необходимые материальные ресурсы в адрес заказчика по его заявке при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, военных конфликтов, не могут быть приняты во внимание также и с учетом того, что их заключение не свидетельствует о соблюдении условия о заблаговременности накопления запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств (пункт 5 Положения №379).

С учетом совокупности изложенных обстоятельств, суд апелляционной инстанции отклоняет доводы заявителя апелляционной жалобы о заключении договоров экстренной поставки материальных ресурсов как обстоятельстве, свидетельствующем об исполнении Администрацией нормативно возложенной на нее обязанности по созданию и содержанию в целях гражданской обороны запасов продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств.

Аргументы заявителя апелляционной жалобы о неисполнимости оспариваемого представления ввиду отсутствия указания на конкретные меры, которые должна принять Администрация в целях устранения выявленного нарушения, отклоняются как несостоятельные.

Оспариваемое предписание направлено на устранение выявленного нарушения, является исполнимым, Администрации предоставлено право выбора способа устранения выявленного нарушения.

Судом установлено, что Постановлением Администрации от 15.03.2021 №121 утверждены номенклатура и объем запасов материально-технических, продовольственных и иных средств в целях гражданской обороны на территории Макарьевского муниципального района, что позволяет определить наименование, единицы измерения и количество материальных ресурсов, запасы которых подлежат созданию и содержанию органом местного самоуправления.

С учетом того, что в силу требований закона запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств накапливаются в объемах, определяемых создающими их органами местного самоуправления, порядок исполнения выданного в адрес Администрации предписания является ясным и доступным для понимания.

В ходе проверочных мероприятий Территориальным отделением НД и ПР Макарьевского и Кадыйского районов установлено, что Администрацией не в полной мере выполнены мероприятия по созданию и содержанию в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств для первоочередного жизнеобеспечения населения Макарьевского района, номенклатура и объем которых определены Постановлением Администрации от 15.03.2021 №121. Названное обстоятельство не оспорено заявителем, указывающим на то, что часть запасов материально-технических и иных средств, хранение которых не требует особых условий (дизель-генератор, вещевое имущество, предметы первой необходимости (посуда)) созданы фактически, тогда как иные запасы продовольственных, медицинских средств, требующие особых условий хранения, по утверждению Администрации созданы посредством заключения договоров экстренной поставки материальных ресурсов (то есть, с учетом вышеназванных выводов со ссылками на нормативные положения, фактически не накоплены и не содержатся в целях гражданской обороны).

На основании изложенного у ответчика имелись основания для выдачи оспариваемого предписания. Предписание от 06.04.2021 №3-ГО выдано надлежащему лицу, основано на выявленном в ходе проверки нарушении, направлено на его устранение, является исполнимым и не возлагает на Администрацию обязанностей, не предусмотренных действующим законодательством.

Администрация, выступающая органом местного самоуправления, обязана устранить выявленное нарушение в целях соблюдения установленных требований в области гражданской обороны.

Доводы заявителя об обратном подлежат отклонению как основанные на ошибочном толковании норм права применительно к фактическим обстоятельствам дела.

Суд первой инстанции, руководствуясь положениями статей 198, 201 АПК РФ, правомерно отказал Администрации в удовлетворении требования о признании предписания от 06.04.2021 №3-ГО незаконным.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены принятого по делу судебного акта.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Костромской области от 04.10.2021 по делу №А31-9216/2021 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации – без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации оснований для взыскания с заявителя государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Костромской области от 04.10.2021 по делу №А31-9216/2021 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации Макарьевского муниципального района Костромской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Ившина

Е.В. Минаева