Постановление № 03АП-1905/2015 от 08.05.2015 Третьего арбитражного апелляционного суда

ТРЕТИЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Красноярск

Резолютивная часть постановления объявлена «08» мая 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен          «18» мая 2015 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего - Севастьяновой Е.В.,

судей: Борисова Г.Н., Иванцовой О.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания               Астаховой А.И.,

при участии:

от заявителя (департамента градостроительства администрации города Красноярска): Мирзоевой А.Р., представителя на основании доверенности от 21.01.2015 № 14/206-дг, служебного удостоверения;

от ответчика (Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю): Дударевой М.А., представителя  на основании доверенности от 12.01.2015 № 21, служебного удостоверения,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы департамента градостроительства администрации города Красноярска, Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от «12» марта 2015 года по делу №  А33-25211/2014, принятое судьей Раздобреевой И.А.,

установил:

Департамент градостроительства администрации города Красноярска                             (ИНН 2466216619, ОГРН 1082468060476, г.Красноярск; далее – заявитель, департамент) обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ИНН 2466009115,   ОГРН 1022402675965, г.Красноярск; далее - ответчик, антимонопольный орган, управление) о признании незаконными решения и предписания от 12.09.2014 по делу №171-15-14.

Решением Арбитражного суда Красноярского края  от «12» марта 2015 года заявленные требования удовлетворены частично, признано незаконным предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 12.09.2014 по делу № 171-15-14. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Не согласившись с данным судебным актом в части, заявитель обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении заявленных требований отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В обоснование апелляционной жалобы департамент ссылается на следующие основания:

- наличие на земельном участке объекта недвижимости является препятствием для предоставления земельного участка для строительства по правилам статей 30-31 Земельного кодекса Российской Федерации лицу, не являющемуся собственником этого объекта;

- в соответствии с пунктом 20 Административного регламента, утвержденного распоряжением Администрации г. Красноярска от 23.11.2012 № 234-р наличие на земельном участке объектов недвижимого имущества, принадлежащих па правах, предусмотренных действующим законодательством, третьим лицам, за исключением наличия объектов недвижимого имущества на земельном участке, в отношении которого принято решение о строительстве объектов, признанных муниципальной нуждой, является основанием для отказа в предоставлении земельного участка.

- сведения о сетях инженерного обеспечения, права на которые возникли до вступления в силу Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним», отсутствуют в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним               (далее - ЕГРП); документами, подтверждающими указанные права может располагать только заявитель, претендующий на земельный участок;

- ОАО «МРСК Сибири» и ООО «Краском» не являются организациями, входящими в состав органа местного самоуправления, в связи с чем, запросы в вышеуказанные организации не могут являться межведомственными;

- основаниями для отказа ОАО «Алмаззолотоавтоматика», Сарапулову К.В.,                     ООО «Макдональдс», Лычковскому Д.А., Симашкевич С.В., ОАО МРСК «Сибири», Яковлеву В.И., ООО «СибЭлектроСнаб», ООО «Гарант», ООО «Инком-сосны»,                    ОАО «ТрЭК», ООО «Апрель», ООО «ПКФ «Техномаш», Колчиной М.В. явилось не непредставление документов, а наличие на испрашиваемых земельных участках объектов недвижимости, сетей инженерного обеспечения, принадлежащих третьим лицам (либо то обстоятельство, что часть территории является  территорией общего пользования).

Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю письменный мотивированный отзыв по доводам апелляционной жалобы заявителя в материалы дела не представило.

Не согласившись с решением суда первой инстанции в части, антимонопольный орган обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение в части удовлетворения заявленных требований отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Управление считает оспариваемое предписание законным и обоснованным, направленным на устранение системного нарушения, на пресечение противоправного поведения департамента, том числе и на предотвращение нарушений действующего законодательства. По мнению ответчика, оспариваемое предписание является обоснованным, соразмерным, эффективным и своевременным средством предупреждения нарушений, влияющих на конкуренцию.

Департамент градостроительства администрации города Красноярска письменный мотивированный отзыв по доводам апелляционной жалобы антимонопольного органа в материалы дела не представил.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в своей апелляционной жалобе, просил решение Арбитражного суда Красноярского края от               «12» марта 2015 года по делу  № А33-25211/2014 отменить в части отказа в удовлетворении требования о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 15.10.2014 по делу №171-15-14 и принять по делу новый судебный акт; выразил несогласие с доводами апелляционной жалобы ответчика.

Представитель ответчика поддержал доводы, изложенные в своей апелляционной жалобе, просил решение Арбитражного суда Красноярского края от «12» марта 2015 года по делу № А33-25211/2014 отменить в части признания незаконным предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 12.09.2014 по делу № 171-15-14 и принять по делу новый судебный акт; возражал по доводам апелляционной жалобы заявителя.          

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

На основании приказа руководителя антимонопольного органа от 01.11.2013 № 868 в 2013 году проведена плановая выездная проверка на предмет соблюдения Департаментом антимонопольно­го законодательства.

В результате проверки в действиях Департамента выявлены признаки нарушения пунктов 2 и 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) в части совершения дейст­вий, ограничивающих (могущих ограничить) конкуренцию, выразившихся в дискриминационном подходе при предоставлении земельных участков для целей, связанных со строительством, а именно: при наличии аналогичных обстоятельств (при обращении с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства без приложения документов на объекты недвижимого иму­щества) орган местного самоуправления применяет различные подходы (в одних случаях Департамент самостоятельно запрашивает сведения на объекты недвижимого имущества в рамках межведомственного информационного взаимодействия, в других случаях отказывает в предостав­лении муниципальной услуги по причине непредставления документов на объекты недвижимого имущества, находящихся на испрашиваемых земельных участках), а также  возлагает на лиц, обращающихся с заявлением об оказании муниципальной услуги, обязанность по соверше­нию действий и представлению документов, не предусмотренных действующим законодательст­вом, что создает хозяйствующим субъектам необоснованные препятствия для осуществления экономической деятельности с использованием земельного участка, а также устанавливает не преду­смотренные законом основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги, что противо­речит пунктам 7, 8 статьи 14 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (пункт 1 акта проверки).

По данному факту антимонопольным органом на основании приказа № 312 от 26.06.2014 было возбуждено дело № 171 -15-14.

При проведении проверки установлено, что имеют место случаи отказа в предоставлении му­ниципальной услуги по предоставлению земельных участков для целей, связанных со строитель­ством по причине непредставления документов на объекты недвижимого имущества, находящиеся на испрашиваемых земельных участках, в частности:

Решением от 12.09.2014 № 171-15-14 антимонопольный орган признал департамент нарушив­шим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части возложения на лиц, обращающихся с заявлением об оказании муниципальной услуги, обязанности по совершению дей­ствий и представлению документов, не предусмотренных действующим законодательством, что создает хозяйствующим субъектам необоснованные препятствия для осуществления экономической деятельно­сти с использованием земельного участка, а также устанавливает не предусмотренные законом осно­вания для отказа в предоставлении муниципальной услуги, что противоречит подпунктам 7, 8 статьи 14 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (пункт 1).

На основании пункта 2 данного решения, в целях защиты публичного порядка, обеспечивающего конкуренцию, обеспечения равного доступа хозяйствующих субъектов к получению в аренду земельных участков для строительства, заявителю было выдано предписание по делу № 171-15-14 от 12.09.2014, в соответствии с которым последнему предписано: не допускать фактов возложения на лиц, обра­щающихся с заявлением об оказании муниципальной услуги, обязанности по совершению действий и представлению документов, не предусмотренных действующим законодательством (документы на объекты недвижимого имущества); не допускать фактов отказа в предоставлении муниципальной услуги по причине непредставления документов на объекты недвижимого имущества, находящиеся на ис­прашиваемых земельных участках.

Заявитель, полагая, что указанными решением и предписанием нарушены его права и закон­ные интересы, обратился в Арбитражный суд Красноярского края с соответствующим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции установил основания для отмены судебного акта в части.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

Из содержания статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Для признания оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа недействительными согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации необходимо установить, что данные решение и предписание не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений пункта 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, статьи 22, пункта 3 части 1 статьи 23, пункта 1 статьи 39, пунктам 2, 4 статьи 41 Закона о защите конкуренции, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что оспариваемые решение и предписание вынесены уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции.

Как следует из материалов дела, заявитель просит, в том числе, признать незаконным решение антимонопольного органа от 12.09.2014 по делу №171-15-14, которым управление признало департамент нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части возложения на лиц, обращающихся с заявлениями об оказании муниципальной услуги, обязанности по совершению действий и представлению документов, не предусмотренных действующим законодательством, что создает хозяйствующим субъектам необоснованные препятствия для осуществления экономической деятельности с использованием земельного участка, а также устанавливает не предусмотренные законом основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги

Отказывая в удовлетворении заявленного требования в указанной части Арбитражный суд Красноярского края пришел к выводу о наличии в действиях департамента нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и, следовательно, законности и обоснованности решения антимонопольного органа от 12.09.2014 по делу № 171-15-14.

Суд апелляционной инстанции соглашается с указанным выводом суда первой инстанции исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Для признания действий (бездействия) органов местного самоуправления нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо доказать, что данные действия (бездействие) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, и они не основаны на конкретной норме федерального закона, разрешившей данному органу осуществить действия (бездействие).

В соответствии со статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9,10 и 11 Земельного кодекса Российской Федерации.

Суд первой инстанции со ссылкой на Положение о департаменте градостроительства администрации города, утвержденное распоряжением администрации г.Красноярска от 17.08.2010 № 114-р, верно указал, что Департамент градостроительства администрации города Красноярска является органом администрации города, созданным в целях реализации полномочий администрации города в области градостроительной политики на территории города.

Пунктом 1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:

1)  без предварительного согласования мест размещения объектов;

2)  с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Согласно пункту 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

Административным регламентом, утвержденным распоряжением администрации г.Красноярска от 23.11.2012 № 234-р (далее – Административный регламент), установлен порядок и стандарт предоставления муниципальной услуги по предоставлению земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

В соответствии с пунктом 18 Административного регламента документами, представление которых необходимо при обращении с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства, являются:

1) в случае обращения с заявлением физического лица:

копия документа, удостоверяющего личность заявителя;

копия документа, удостоверяющего права (полномочия) представителя, если с заявлением обращается представитель заявителя;

2) в случае обращения с заявлением юридического лица:

копии учредительных документов;

копия документа, удостоверяющего права (полномочия) представителя, если с заявлением обращается представитель заявителя;

3) копия кадастрового паспорта земельного участка (сведений, содержащихся в нем);

копия свидетельства о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя (для индивидуальных предпринимателей);

копия свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица (для юридических лиц);

копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе (для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц);

сведения из Единого государственного реестра юридических лиц, полученные не ранее чем за 1 месяц до даты подачи заявления (для юридических лиц);

сведения из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, полученные не ранее чем за 1 месяц до даты подачи заявления (для индивидуальных предпринимателей).

Документы, перечисленные в подпункте 3 настоящего пункта Регламента, запрашиваются Департаментом самостоятельно в рамках межведомственного информационного взаимодействия (в редакции, действовавшей в спорный период).

Согласно статье 3 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ) нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Пунктами 7, 8 статьи 14 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ установлено, что стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги; исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги.

В соответствии с положениями пунктов 1-3 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя:

1)  представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг;

2)  представления документов и информации, в том числе подтверждающих внесение заявителем платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением документов, включенных в определенный частью 6 настоящей статьи перечень документов. Заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по собственной инициативе;

3) осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации, за исключением получения услуг и получения документов и информации, предоставляемых в результате предоставления таких услуг, включенных в перечни, указанные в части 1 статьи 9 настоящего Федерального закона.

Пунктом 20 Административного регламента определены основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги по предоставлению земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта (отказа в размещении объекта, отказа в предоставлении земельного участка для строительства):

несоответствие предполагаемого размещения объекта требованиям действующего законодательства, градостроительным нормам и правилам;

несоответствие предполагаемого размещения объекта требованиям документации по планировке территории;

несоответствие функционального назначения объекта градостроительному регламенту территориальной зоны;

проведение работ по формированию земельного участка в целях проведения торгов (конкурсов, аукционов);

наличие на земельном участке объектов недвижимого имущества, принадлежащих на правах, предусмотренных действующим законодательством, третьим лицам, за исключением наличия объектов недвижимого имущества на земельном участке, в отношении которого принято решение о строительстве объектов, признанных муниципальной нуждой;

наличие отрицательных согласований (заключений) государственных органов, органов местного самоуправления, служб и организаций, необходимых для предоставления муниципальной услуги.

Антимонопольным органом в ходе проведения проверки установлено, что                        ОАО «Алмаззолотоавтоматика», Сарапулову К.В., ООО «Макдоналдс», Яковлеву В.И., Лычковскому Д.А., Симашкевич С.В., ОАО МРСК «Сибири», ООО «СибЭлектроСнаб», ООО «Гарант», ООО «Инком-сосны», ОАО «ТрЭК», ООО «Апрель», ООО ПКФ «Техномаш», Колчиной М.В., обратившимся в департамент с заявлениями об оказании муниципальной услуги по предоставлению земельных участков под строительство (с предварительным согласованием), департаментом было отказано в предоставлении участков в связи с непредставлением указанными заявителями документов на объекты недвижимого имущества, находящиеся на испрашиваемых земельных участках.

Апелляционная коллегия полагает, что отказ по причине непредставления документов на объекты недвижимого имущества, находящиеся на испрашиваемых заявителями земельных участках, не обоснован,  возлагает на лиц, обращающихся с заявлением об оказании муниципальной услуги, обязанность по совершению действий  и  представлению документов,  не  предусмотренных действующим законодательством, что  противоречит пунктам 1-3 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ, создает хозяйствующим субъектам необоснованные препятствия для осуществления их деятельности, а также устанавливают не предусмотренные законом основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги, что противоречит пунктам 7, 8 статьи 14 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ.

Согласно Постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 №  14686/10 по делу № А13-10558/2008, в тех случаях, когда на соответствующем товарном рынке должна иметь место состязательность хозяйствующих субъектов, создание ограничений, возложение необоснованных требований не может не оказывать влияние на состояние конкуренции.

При этом, как обоснованно указал антимонопольный орган, ограничение конкуренции в данном случае происходит не в отношении рынков соответствующих услуг, указанные действия ограничивают конкуренцию за обладание нравами на землю, то есть конкуренцию за доступ на соответствующий товарный рынок.

Довод апелляционной жалобы о том, что основаниями для отказа указанным выше лицам явилось не непредставление документов, а наличие на испрашиваемых земельных участках объектов недвижимости, сетей инженерного обеспечения, принадлежащих третьим лицам (либо то обстоятельство, что часть территории является  территорией общего пользования), отклоняется судом апелляционной инстанции, как противоречащий материалам дела. Согласно представленным в материалы дела копиям решений заявителя об отказе указанным лицам в выборе земельных участков департаментом в качестве оснований отказа указано, что на испрашиваемых земельных участках установлены объекты недвижимого имущества, при этом документы, содержащие сведения о принадлежности объектов недвижимого имущества заявителями не представлены; таким образом, при выборе земельных участком могут быть нарушены права третьих лиц; учитывая изложенное, согласование вопроса о выборе земельных участков и предварительном согласовании места размещения объекта (проезда) не представляется возможным.  

На основании изложенного, апелляционная коллегия поддерживает позицию суда первой инстанции и антимонопольного органа о том, что отказы департамента в удовлетворении заявлений о представлении земельных участков в связи с отсутствием документов на объекты недвижимого имущества, которые по его информации расположены на испрашиваемых земельных участках, являются в силу вышеизложенных норм неправомерными.

Арбитражный суд Красноярского края верно указал, что данные отказы побуждают обратившихся в департамент заявителей к представлению документов, не предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации и Административным регламентом, что является нарушением прав данных субъектов и влияет на их конкурентоспособность, может привести к ограничению конкуренции, в том числе, не предоставление земельного участка под строительство в установленном порядке при отсутствии формальных оснований, препятствующих такому предоставлению повлечет (может повлечь) несение необоснованных убытков и расходов, а также уход хозяйствующих субъектов с соответствующих товарных рынков, на которых последние осуществляют предпринимательскую деятельность.

Департамент в апелляционной жалобе, со ссылкой на статьи 30-31 Земельного кодекса Российской Федерации, пункт 20 Административного регламента, Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.05.2012 № 604/12, от 06.09.2011 № 4275/11, Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 11, указывает, что наличие на земельном участке объекта недвижимости является препятствием для предоставления земельного участка для строительства по правилам статей 30-31 Земельного кодекса Российской Федерации лицу, не являющемуся собственником этого объекта; наличие на земельном участке объектов недвижимого имущества, принадлежащих па правах, предусмотренных действующим законодательством, третьим лицам, за исключением наличия объектов недвижимого имущества на земельном участке, в отношении которого принято решение о строительстве объектов, признанных муниципальной нуждой, является основанием для отказа в предоставлении земельного участка.

Апелляционная коллегия соглашается с указанными доводами заявителя. Вместе с тем, из представленных в материалы дела доказательств судом апелляционной инстанции установлено, что департамент в спорных отказах указал лицам, обратившимся за муниципальной услугой, на непредставление ими документов, содержащих сведения о принадлежности объектов недвижимого имущества, находящихся на испрашиваемых земельных участках. При этом антимонопольный орган вменяет в вину департаменту возложение на лиц, обращающихся с заявлениями об оказании муниципальной услуги, обязанности по совершению действий и представлению документов, не предусмотренных действующим законодательством, что создает хозяйствующим субъектам необоснованные препятствия для осуществления экономической деятельности с использованием испрашиваемых земельных участков, а также устанавливает не предусмотренные законом основания (по причине непредставления сведений   об объектах недвижимого имущества) для отказа в предоставлении муниципальной услуги.

Доводы заявителя об отсутствии в ЕГРП сведений о сетях инженерного обеспечения, права на которые возникли до вступления в силу Федерального закона от 21.07.1997 №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним»; о том, что ОАО «МРСК Сибири» и ООО «Краском» не являются организациями, входящими в состав органа местного самоуправления, в связи с чем, запросы в вышеуказанные организации не могут являться межведомственными; отклоняются апелляционным судом, как не имеющие правового значения при установленном факте возложения на лиц, обращающихся с заявлениями об оказании муниципальной услуги, обязанности по совершению действий и представлению документов, не предусмотренных действующим законодательством.

На основании вышеизложенного, апелляционная коллегия поддерживает выводы суда первой инстанции о наличии в действиях департамента нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, и, соответственно, о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа от 12.09.2014 по делу № 171-15-14 является законным и обоснованным, в связи с чем, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленного требования в данной части.

Заявитель также оспаривает выданное на основании указанного решения антимонопольного органа предписание от 12.09.2014 по делу №171-15-14, которым управление обязало департамент:

- не допускать фактов возложения на лиц, обращающихся с заявлением об оказании муници­пальной услуги, обязанности по совершению действий и представлению документов, не предусмотренных действующим законодательством (документы на объекты недвижимого имущества);

- не допускать фактов отказа в предоставлении муниципальной услуги по причине непредставле­ния документов на объекты недвижимого имущества, находящиеся на испрашиваемых земельных участках.

Арбитражный суд Красноярского края, удовлетворяя заявленные требования в указанной части и признавая оспариваемое предписание незаконным и нарушающим права и интересы заявителя, пришел к выводам о том, что указанное предписание:

- возлагает на лицо, которому оно выдано, обязанность надлежащим образом исполнять нормы права (Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Федерального закона «О защите конкуренции»); при этом обязанность соблюдать законодательство Российской Федерации является кон­ституционной обязанностью всякого лица (часть 2 статьи 15Конституции Российской Федера­ции), и исполнение данной обязанности не требует дополнительного подкрепления со стороны ан­тимонопольного органа;

- придавая обязательность исполнения (соблюдения и применения) норм законодательства своим предписанием, антимонопольный орган нарушает принцип разделения властей и принцип осуществления деятельности каждого органа в пределах своей компетенции;

- не позволяет определить критерии, по которым надлежит оценивать его надлежащее исполнение, и период, в течение которого оно должно быть исполнено, в связи с чем,  лица, которым выдано такое предписание, не могут сообщить органу об исполнении такого предписания и не смогут определить меры, которые бы входили в круг обязанно­стей, которые надо исполнить.

Суд апелляционной инстанции не соглашается с указанными выводами суда первой инстанции, оценивая соответствие содержания предписания требованиям законодательства, апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Предписание об устранении нарушений представляет собой акт уполномоченного  должностного лица, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных юридических лиц (организаций).

Предписание должно содержать указание на конкретные обязанности (действия), которые должно совершить лицо, которому выдано такое предписание в целях устранения выявленного нарушения. Предписание об устранении нарушений не может носить абстрактный характер, предписание должно быть исполнимым и содержать четкие и конкретные требования. Выполнение тех или иных действий не должно оставляться на усмотрение лица, получившего предписание, поскольку предписание является властно-распорядительным документом государственного органа, неисполнение которого влечет негативные юридические последствия в виде привлечения к административной ответственности.

Невыполнение в срок законного предписания уполномоченного органа (должностного лица) является основанием для привлечения юридических лиц к административной ответственности.

Следовательно, предписание уполномоченного должностного лица должно содержать только законные требования, то есть на лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

В соответствии с подпунктом «г» пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в рамках предоставленных ему полномочий выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод о том, что вынесенные в пределах предоставленных антимонопольному органу полномочий решения и выданные на их основании предписания в отношении соответствующих органов должны быть направлены не просто на обеспечение конкуренции и на создание равных условий хозяйствующим субъектам, но и на восстановление прав и законных интересов, нарушенных неправомерными действиями этого органа. При этом порядок восстановления прав и законных интересов лица, нарушение которых выявлено в рамках антимонопольного дела, должен, прежде всего, соответствовать нормам законодательства, регулирующего спорные правоотношения. Избирая конкретный способ восстановления нарушенного права, и обязывая соответствующий орган совершить определенные действия по его восстановлению, антимонопольный орган не вправе ограничиться лишь анализом обстоятельств нарушения, а обязан обеспечить именно законность таких действий этого органа, которые последний должен осуществить в соответствии с вынесенными ненормативными актами в целях восстановления нарушенных прав. Кроме того, предписания антимонопольного органа на момент их выдачи должны обладать характером исполнимости.

Как обоснованно указал антимонопольный орган в апелляционной жалобе реализация органами местного самоуправления полномочий, предоставленных частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и муниципального образования не может ставиться в зависимость исключительно от их усмотрения.

Учитывая, что антимонопольным органом установлено, что орган местного самоуправления предъявляет дополнительные требования к субъектам предпринимательской деятельности, не предусмотренные законом, и оспариваемое предписание указывает на обязанность департамента не допускать фактов возложения на лиц, обращающихся с заявлением об оказании муниципальной услуги, обязанности по совершению действий и представлению документов, не предусмотренных действующим законодательством (документы на объекты недвижимого имущества); не допускать фактов отказа в предоставлении муниципальной услуги по причине непредставления документов на объекты недвижимого имущества, находящиеся на испрашиваемых земельных участках, апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что выданное управлением предписание содержит конкретные требования, адресованные департаменту, предусматривающие обязанность департамента воздержаться от совершения определенных действий, противоречащих действующему законодательству, и предпринять комплекс административно-организационных мер, направленных на обеспечение исключения возложения на заявителей обязанностей, не предусмотренных действующим законодательством, и, следовательно, на исключение по этой причине незаконных отказов.

При этом предписание не налагает на заявителя не предусмотренных действующим законодательством обязанностей, не нарушает права и законные интересы департамента и не влечет для заявителя негативных последствий.

При вынесении предписания антимонопольный орган не вышел за рамки установленных в своем решении нарушений, поскольку данное нарушение носило системный характер. Данное предписание направлено на устранение системного нарушения, пресечение противоправного поведения департамента.

Таким образом, поскольку исходя конкретных обстоятельств дела, антимонопольный орган выдал предписание о недопущении департаментов вышеуказанных фактов, апелляционная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание возлагает на департамент обязанности по соблюдению законодательства.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции также не может согласиться с выводом суда первой инстанции о нарушении антимонопольным органом принципа разделения властей и принципа осуществления деятельности каждого органа в пределах своей компетенции.

Апелляционная коллегия соглашается с доводом антимонопольного органа о том, что предписание направлено на защиту конкурентной среды, гражданских прав хозяйствующих субъектов, позволяет оперативно добиваться устранения нарушений антимонопольного законодательства, отвечает критерию определенности правовых норм и не умаляет самостоятельности органов местного самоуправления.

Учитывая обстоятельства рассмотренного дела, предписание является соразмерным,  эффективным, обоснованным и своевременным средством предупреждения нарушений, влияющих на конкуренцию, является.

Апелляционная коллегия считает ошибочным вывод Арбитражного суда Красноярского края о том, что предписание от 12.09.2014 по делу № 171-15-14 не позволяет определить критерии, по которым надлежит оценивать его надлежащее исполнение, и период, в течение которого оно должно быть исполнено.

Пунктом 1 предписания заявителю указано на необходимость не допускать фактов возложения на лиц, обращающихся с заявлением об оказании муниципальной услуги, обязанности по совершению действий и представлению документов, не предусмотренных действующим законодательством (документы на объекты недвижимого имущества). Согласно пункту 2 предписания  департаменту необходимо не допускать фактов отказа в предоставлении муниципальной услуги по причине непредставления документов на объекты недвижимого имущества, находящиеся на испрашиваемых земельных участках.

Суд апелляционной инстанции полагает, что предписание содержит указания на конкретные действия, которые надлежит совершить Департаменту градостроительства администрации города Красноярска для устранения выявленного нарушения антимонопольного законодательства.

Таким образом, заявителю надлежит предпринять комплекс административно-организационных мер, направленных на обеспечение исключения возложения на заявителей обязанностей, не предусмотренных действующим законодательством, и, следовательно, на исключение по этой причине незаконных отказов, а не на необходимость соблюдения действующего законодательства. 

Апелляционный суд считает, что предписание антимонопольного органа непосредственно не влечет за собой нарушения прав и законных интересов заявителя, так как для органов местного самоуправления действующим законодательством установлен запрет возложения на заявителей обязанностей, не предусмотренных законом.

Кроме того, заявитель не указал, каким образом, требования оспариваемого предписания нарушают права и законные интересы департамента.

Как пояснило управление, предписание от 12.09.2014 преследует цель предотвращения негативного влияния органов местного самоуправления на конкурентную среду с помощью административных, властных методов воздействия, пресекает произвольные действия администрации, предписания является исполнимым, поскольку у Департамента градостроительства имеется реальная возможность, устранить незамедлительно выявленное нарушение.

На основании изложенного выше суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что управление действовало в рамках своих полномочий, обязывая департамент в целях защиты публичного порядка, обеспечивающего конкуренцию, обеспечения равного доступа хозяйствующих субъектов к получению в аренду земельных участков для строительства, не допускать фактов возложения на лиц, обращающихся с заявлением об оказании муниципальной услуги, обязанности по совершению действий и представлению документов, не предусмотренных действующим законодательством (документы на объекты недвижимого имущества); не допускать фактов отказа в предоставлении муниципальной услуги по причине непредставления документов на объекты недвижимого имущества, находящиеся на испрашиваемых земельных участках.

В связи с изложенным, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для признания незаконным предписания  Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 12.09.2014 по делу  №171-15-14.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Красноярского края от                      12 марта 2015 года в части удовлетворения заявленных требований подлежит отмене на основании пункта 3 части 1 стать 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании недействительным предписания  Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 12.09.2014 №171-15-14.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Департамент градостроительства администрации города Красноярска, Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю освобождены от уплаты государственной пошлины, в том числе, за рассмотрение апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от «12» марта 2015 года по делу №А33-25211/2014 отменить в части удовлетворения заявленных требований, в указанной части принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении требования о признании недействительным предписания  Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 12.09.2014 №171-15-14 отказать.

В остальной части решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу департамента градостроительства администрации города Красноярска – без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.