Гражданский кодекс часть 1

от ответчика (Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края) - Шегина М.А., представителя по доверенности от 24.02.2015 № 9; Кюрехян Т.А., представителя по доверенности от 12.01.2015 № 5;

от третьего лица (Департамента градостроительства администрации г. Красноярска) - Поповой Г.В., представителя по доверенности от 20.04.2015 № 04/1904-дг;

от третьего лица (ООО ПСК «Ваш дом») - Кускашева Р.А., представителя по доверенности от 06.10.2014;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от «11» марта 2015 года по делу № А33-20771/2014,

принятое судьей Ивановой Е.А.,

установил:

администрация города Красноярска ИНН 2451000840, ОГРН 1022402655758 (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Службе по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края (далее – служба) о признании недействительным предписания от 22.07.2014 №41 об устранении выявленных нарушений.

Определением суда от 16 октября 2014 года заявление принято к производству, возбуждено дело №А33-20771/2014.

Также администрация обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о признании недействительным предписания службы от 21.07.2014 №40 об устранении выявленных нарушений.

Определением суда от 16 октября 2014 года заявление принято к производству суда, возбуждено дело №А33-20772/2014.

Определением арбитражного суда от 27 ноября 2014 года дела №А33-20771/2014 и №А33-20772/2014 объединены в одно производство, объединенному делу присвоен №А33-20771/2014.

Определением арбитражного суда от 28 ноября 2014 года к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент градостроительства администрации г. Красноярска (далее – департамент), общество с ограниченной ответственностью (ООО) ПСК «Ваш дом».

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 11 марта 2015 года заявленные администрацией требования удовлетворены, признаны недействительными предписания службы от 21.07.2014 № 40, от 22.07.2014 № 41.

Служба обратилась в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт.

Из апелляционной жалобы следует, что проект планировки и межевания территории, ограниченной улицами Е. Стасовой, Лесопарковой, Забобонова, Крупской, Высотной, Гусарова не разрабатывался, поэтому выделение данного элемента планировочной структуры является необоснованным и не соответствует действующему законодательству.

Служба считает, что из положений части 1 статьи 41, части 1, пункта 1 части 5 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что элемент планировочной структуры (квартал, микрорайон, иной элемент) выделяется только при подготовке проекта планировки, следовательно, при его отсутствии невозможно выделить элемент планировочной структуры и рассчитать среднюю этажность зоны.

Служба не согласна с выводом суда о том, что не основан на нормах градостроительного законодательства расчет средней этажности зоны только в отношении жилых домов, и для выяснения средней этажности зоны Ж.4 необходимо учитывать этажность нежилых объектов.

По мнению службы, необоснованной является ссылка суда на положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации по многоквартирным домам, так как в предмет экспертизы не включались вопросы соответствия проектной документации градостроительному регламенту в части этажности территориальной зоны.

Служба считает ошибочным вывод суда о том, что орган местного самоуправления вправе принять решение о прекращении действия (аннулировании, отмене) разрешения на строительство только при наличии оснований, установленных частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, указанную норму следует толковать более широко.

В дополнительных пояснениях служба указала, что действующее законодательство не содержит механизма расчета средней этажности застройки элемента планировочной структуры, поэтому по аналогии в соответствии со статьей 6 Гражданского кодекса Российской Федерации применению подлежит СНиП 1.04.03-85*, которым предусмотрен расчет средней этажности здания исходя из площади застройки участка, площади застройки всего здания и количества этажей. Расчет средней этажности зоны Ж.4, представленный администрацией, сделан после выдачи разрешения на строительство, так как на момент выдачи разрешения на строительство 21.01.2013 № RU-24308000-49-ек информация о других пяти многоквартирных жилых домах в администрации отсутствовала; в материалах дела отсутствует информация о существовании на момент выдачи спорных разрешений на строительство других объектов капитального строительства, расположенных в территориальной зоне Ж.4 (ТП №3057 по ул. Е. Стасовой, ТП по ул. Вильского, 34д, ТП по ул. Вильского, 32г, кафе по ул. Сады, 1г).

Администрация представила отзыв на апелляционную жалобу и пояснения по делу, департамент и ООО ПСК «Ваш дом» представили отзывы на апелляционную жалобу, в которых они не согласились с изложенными в апелляционной жалобе доводами, просят оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь статьей 159, частью 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и учитывая, что представителями службы в суде первой инстанции заявлялось ходатайство об отложении судебного заседания в целях представления дополнительных документов, в удовлетворении которого судом первой инстанции было отказано без указания мотивов, удовлетворил ходатайство службы и приобщил к материалам дела копии письма Красноярского городского Совета депутата от 02.04.2015 № 01-171-в, письма Управления архитектуры Администрации города Красноярска «О предоставлении информации» от 13.04.2015 № 1441.

Апелляционным судом в соответствии со статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отклонено ходатайство службы о приобщении к материалам дела копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела от 03.04.2015, так как данное доказательство является новым, появившимся после принятия решения судом первой инстанции.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении дела судом апелляционной инстанции установлены следующие, имеющие значение для рассмотрения спора обстоятельства.

Администрацией выданы ООО ПСК «Ваш дом» разрешения на строительство №RU 24308000-01/6116-дг, RU 24308000-49-ек, RU 24308000-01/8363-дг, RU 24308000-01/11066-дг, RU 24308000-01/11067-дг, RU 24308000-01/11064-дг на строительство в городе Красноярске, Октябрьском районе, микрорайоне «Серебряный», жилых многоэтажных домов №1 (18 этажей), №2 (16 этажей), №3 (18 этажей), №4 (18 этажей), №5 (18 этажей), №8 (17 этажей).

На основании приказа от 09.06.2014 №3-01/059-КВ службой проведена внеплановая документарная проверка соблюдения органами местного самоуправления г. Красноярска законодательства о градостроительной деятельности.

По результатам проверки установлено и в акте проверки от 18.07.2014 зафиксировано, что разрешения на строительство №RU 24308000-01/6116-дг (дата выдачи 12.07.2013), №RU 24308000-49-ек (дата выдачи 21.01.2013), №RU 24308000-01/8363-дг (дата выдачи 27.09.2013), №RU 24308000-01/11066-дг (дата выдачи 26.12.2013), №RU 24308000-01/11067-дг (дата выдачи 26.12.2013), №RU 24308000-01/11064-дг (дата выдачи 26.12.2013) не соответствуют пункту 2 части 11, части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку основным видом разрешенного использования в зоне жилой многоэтажной застройки (Ж. 4) является размещение пяти-десятиэтажных многоквартирных жилых домов, допускается повышение этажности (не более 25 этажей) и понижение этажности многоквартирных жилых домов при сохранении средней этажности зоны (пять - десять этажей) в пределах квартала, микрорайона иного элемента планировочной структуры зоны жилой многоэтажной застройки.

Считая, что строительство таких домов с количеством этажей 17-18 недопустимо, служба выдала предписания от 21.07.2014 №40, от 22.07.2014 №41, которыми в срок до 26.08.2014 обязала администрацию отменить разрешения на строительство №№RU 24308000-01/6116-дг, RU 24308000-49-ек, RU 24308000-01/8363-дг, RU 24308000-01/11066-дг, RU 24308000-01/11067-дг, RU 24308000-01/11064-дг.

Администрация оспорила предписания от 21.07.2014 №40, от 22.07.2014 №41 в судебном порядке, указывая, что согласно расчету проектировщика при выдаче разрешений на строительство соблюдена средняя этажность жилой зоны Ж.4, заключением негосударственной строительной экспертизы подтверждено соответствие проектной документации требованиям технических регламентов.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц недействительными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие таких актов закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд первой инстанции в соответствии с положениями части 1.1 статьи 6.1, статьи 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктов 1.1, 2.1, подпункта 1 пункта 3.1, пункта 3.20 Положения о службе по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 29.08.2008 № 64-п, сделал правильный вывод о том, что оспариваемые предписания выданы уполномоченным должностным лицом - руководителем Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края в пределах компетенции.

Выдавая оспариваемые предписания об отмене разрешений на строительство шести многоэтажных жилых домов в микрораоне «Серебрянный» Октябрьского района г. Красноярска, служба исходила из того, что представленная застройщиком проектная документация не соответствуют требованиям градостроительного плана земельного участка, поскольку строительство указанных многоэтажных домов повлечет превышение средней этажности, допустимой для жилой зоны Ж.4. Основанием для такого вывода послужил расчет, выполненный 17.07.2014 ОАО «ТГИ Красноярскгражданпроект», согласно которому средняя этажность зоны Ж.4 в пределах 5-го микрорайона жилого района «Озерный» составляет 14,4 этажей.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Из градостроительных планов земельных участков, представленных ООО ПСК «Ваш дом» в департамент, следует, что строительство должно осуществляться в территориальной зоне жилой многоэтажной застройки (Ж.4), которая в качестве основного вида разрешенного использования предусматривает размещение пяти-десятиэтажных многоквартирных жилых домов. При этом допускается повышение этажности (не более 25 этажей) и понижение этажности многоквартирных жилых домов при сохранении средней этажности зоны (пять - десять этажей) в пределах квартала, микрорайона, иного элемента планировочной структуры зоны жилой многоэтажной застройки.

Такие же требования к этажности территориальной зоне жилой многоэтажной застройки (Ж.4) установлены частью2 статьи 26 Правил землепользования и застройки города Красноярска, утвержденных решением Красноярского городского Совета депутатов от 29.05.2007 № В-306 (далее – Правила застройки).

Следовательно, администрация при решении вопроса о выдаче ООО ПСК «Ваш дом» вышеуказанных разрешений на строительство должна был проверить соответствие проектной документации градостроительным планам земельных участков в части соблюдения в связи со строительством жилых многоэтажных домов средней этажности, установленной для данной территориальной зоны градостроительными планами земельных участков в соответствии со статьей 26 Правил застройки.

Службой при проведении проверки средняя этажность (14,4 этажа) определена на основании расчета, составленного ОАО ТГИ «Красноярскгражданпроект» только по объектам жилищного фонда в пределах 5-го микрорайона жилого района «Озерный».

Суд первой инстанции установил, что проект планировки и межевания территории 5-го микрорайона жилого района «Озерный» не утвержден главой города. В связи с этим суд признал, что отсутствуют основания утверждать, что границы 5-го микрорайона жилого района «Озерный», содержащиеся в этом проекте планировки и межевания территории, являются границами единственно возможного элемента планировочной структуры, в пределах которого следует обеспечивать сохранение средней этажности зоны жилой многоэтажной застройки.

Однако из объяснений администрации следует, что при выдаче спорных разрешений на строительство расчет средней этажности определялся в пределах жилой зоны Ж.4, ограниченной улицами Елены Стасовой, Вильского и Лесопарковая, с учетом расположенных в пределах этой зоны жилых и нежилых объектов капитального строительства.

Оценивая данные пояснения, суд апелляционной инстанции считает, что средняя этажность администрацией определялась в пределах того же элемента планировочной структуры, что и службой на основании расчета ОАО ТГИ «Красноярскгражданпроект».

При этом суд апелляционной инстанции учитывает, что фрагмент карты градостроительного зонирования г.Красноярска (т.2, л.д.147,148), достоверность которого лицами, участвующими в деле не оспаривается, содержит ограниченную улицами Елены Стасовой, Вильского и Лесопарковая территориальную жилую зону Ж.4, которая выделена на указанной карте, имеет границы и в качестве элемента планировочной структуры может учитываться при определении средней этажности данной территориальной зоны.

В связи с этим суд апелляционной инстанции считает, что отсутствует спор между администрацией и службой в отношении элемента планировочной структуры, в пределах которого устанавливалась при выдаче разрешений на строительство и при проведении проверки средняя этажность существующей и планируемой застройки.

Между тем, администрация и служба среднюю этажность в пределах указанной жилой зоны определяли по разному, администрация с учетом этажности жилых и нежилых объектов капитального строительства, служба в соответствии с расчетом ОАО ТГИ «Красноярскгражданпроект» от 17.07.2014 только по объектам жилищного фонда.

Суд апелляционной инстанции считает, что Правила застройки не содержат положений, определяющих порядок расчета средней этажности зон жилой многоэтажной застройки, порождая правовую неопределенность в данном вопросе. Из буквального толкования статьи 26 Правил застройки невозможно однозначно определить, что средняя этажность жилой зоны Ж.4 должна рассчитываться исходя только из объектов жилищного фонда либо должна учитываться этажность других объектов, размещенных или планируемых к строительству в пределах данной зоны. Правила застройки не содержат и требований к показателям существующей и планируемой застройки, которые должны учитываться при расчете средней этажности территориальной зоны Ж.4.

Согласно части 1 статьи 26 Правил застройки зоны жилой многоэтажной застройки Ж.4 включают в себя участки территории города, предназначенные для размещения многоэтажных многоквартирных жилых домов, а также объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду.

В зонах жилой многоэтажной застройки допускается размещение объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду, а также стоянок, гаражей, площадок для временной парковки автотранспорта, объектов социального, коммунально-бытового назначения, линейных и иных объектов в случаях, предусмотренных настоящей статьей.

Градостроительные планы земельных участков, которые были представлены ООО ПСК «Ваш дом» для получения разрешения на строительство, содержат соответственно, 19 вспомогательных и 7 условно-разрешенных видов разрешенного использования, каждый из которых содержит указание на возможность строительства целого ряда объектов, связанных с проживанием граждан в зоне жилой многоэтажной застройки. Количество этажей таких объектов влияет на среднюю этажность жилой территориальной зоны Ж.4.

ОАО «ТГИ Красноярскгражданпроект» в своем письме от 17.07.2014 (исх. №2403-41/5), адресованном руководителю Службы на запрос о выполнении и предоставлении расчета средней этажности зоны Ж.4. в пределах 5-го микрорайона жилого района «Озерный», сообщило, что расчет средней этажности произведен в разработанном Институтом Проекте планировки и межевания территории 5-го микрорайона жилого района «Озерный» (шифр: 820-12) и с учетом существующей и проектируемой застройки составил – 14.4 этажа.

В материалы дела представлен повторный расчет средней этажности объектов в расположении этой же территориальной зоны Ж.4, результаты которого изложены в письме ОАО «ТГИ Красноярскгражданпроект» от 07.11.2014 № 3808-41/14, средняя этажность объектов зоны Ж.4. в пределах обозначенных выше границ указанного жилого района с учетом существующих и возводимых нежилых объектов составляет 8,8 этажа, то есть находится в пределах допустимых значений (5-10 этажей).

Таким образом, в материалы дела представлены различные расчеты средней этажности объектов в расположении территориальной зоны Ж.4. по жилому району города Красноярска, ограниченному улицами: Елены Стасовой, Вильского и Лесопарковая, результаты которых зависели от того, включена ли при осуществлении расчетов этажность нежилых объектов, или использовалась только этажность жилых многоквартирных домов.

Вместе с тем, учитывая правовую неопределенность порядка расчета средней этажности зон жилой многоэтажной застройки Ж.4, суд апелляционной инстанции считает, что осуществление расчетов любым из возможных способов является допустимым и не нарушает положения градостроительного законодательства.

Служба указывает, что расчет средней этажности зоны Ж.4, представленный администрацией, сделан после выдачи разрешения на строительство, так как на момент выдачи разрешения на строительство 21.01.2013 № RU-24308000-49-ек информация о других пяти многоквартирных жилых домах в администрации отсутствовала; в материалах дела отсутствует информация о существовании на момент выдачи спорных разрешений на строительство других объектов капитального строительства, расположенных в территориальной зоне Ж.4 (ТП №3057 по ул. Е. Стасовой, ТП по ул. Вильского, 34д, ТП по ул. Вильского, 32г, кафе по ул. Сады, 1г).

Данные доводы не могут быть приняты во внимание, так как средняя этажность объектов зоны Ж.4. в пределах обозначенных выше границ указанного жилого района согласно повторному расчету ОАО «ТГИ Красноярскгражданпроект», изложенному в письме от 07.11.2014 № 3808-41/14, составляет 8,8 этажа, то есть находится в пределах допустимых значений (5-10 этажей) и свидетельствует о соответствии проектной документации градостроительным планам земельных участков и статье 26 Правил застройки.

Суд апелляционной инстанции считает ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что разрешение на строительство может быть отменено только путем прекращения его действия по основаниям, предусмотренным частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 48 указанного Федерального закона муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Таким образом, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт.

При этом названное полномочие органа местного самоуправления не может быть реализовано произвольно. В этом случае полномочный орган обязан обосновать необходимость отмены правового акта, указать на несоответствие его содержания нормам права, нарушение публичных интересов.

Вместе с тем, данный вывод суда не привел к принятию неправильного решения, поскольку с учетом установленных по делу обстоятельств и отсутствия законодательно урегулированного порядка расчета средней этажности зон жилой многоэтажной застройки Ж.4 в городе Красноярске, у администрации отсутствовали основания как для отказа в выдаче, так и для отмены разрешений на строительство №RU 24308000-01/6116-дг (дата выдачи 12.07.2013), №RU 24308000-49-ек (дата выдачи 21.01.2013), №RU 24308000-01/8363-дг (дата выдачи 27.09.2013), №RU 24308000-01/11066-дг (дата выдачи 26.12.2013), №RU 24308000-01/11067-дг (дата выдачи 26.12.2013), №RU 24308000-01/11064-дг (дата выдачи 26.12.2013).

Довод ответчика о применении при расчетах средней этажности застройки СНиП 1.04.03-85*, не принимается во внимание, так как в нем содержатся нормы определения средней этажности жилого дома в целях определения продолжительности строительства и данные положения не могут применяться при определении средней этажности объектов капитального строительства в пределах микрорайонов, кварталов и других элементов планировочной структуры поселений.

Суд апелляционной инстанции соглашается с доводом службы о необоснованности ссылки суда первой инстанции на положительные заключения негосударственной экспертизы проектной документации и инженерных изысканий требованиям технических регламентов, так как при проведении данных экспертиз не исследовались вопросы соответствия проектной документации требованиям градостроительных регламентов, в том числе соблюдения средней этажности территориальной зоны жилой застройки Ж.4

При таких обстоятельствах, администрация правомерно выдала ООО ПСК «Ваш дом» разрешения на строительство объектов «Жилые дома и инженерное обеспечение в квартале В по ул. Вильского микрорайона «Серебряный» г. Красноярска. Жилые дома №1, №2, №3, №4, №5, №8» по строительному адресу: г.Красноярск, Октябрьский район, микрорайон «Серебряный», ул. Вильского.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, суд апелляционной инстанции не усматривает предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для его отмены или изменения и удовлетворения апелляционной жалобы.

В соответствии подпунктом 1.1 пункта 1 статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации стороны освобождены от уплаты государственной пошлины за рассмотрение дела в арбитражном суде.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от «11» марта 2015 года по делу № А33-20771/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий		Г.Н. Борисов
Судьи:		Н.А. Морозова
		Д.В. Юдин