Гражданский кодекс часть 1

от заявителя (общества с ограниченной ответственностью «База Крастехснаб»): Петушкова А.А., директора (на основании протокола внеочередного общего собрания участников общества с ограниченной ответственностью «База Крастехснаб» от 12.01.2011 № 01/11); Тарасовой Т.А., представителя по доверенности от 10.08.2015; Сметанина Э.А., представителя по доверенности от 22.12.2015; от ответчика (Министерства культуры Красноярского края): Сак И.С., представителя по доверенности от 18.12.2014 № 165юр;

от третьего лица (службы по государственной охране объектов культурного наследия Красноярского края): Тимошенковой Е.В., представителя по доверенности от 20.06.2015,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «База Крастехснаб»

на решение Арбитражного суда Красноярского края
от «22» октября 2015 года по делу № А33-11839/2015, принятое судьёй Чурилиной Е.М.,

установил:

общество с ограниченной ответственностью «База Крастехснаб» (далее по тексту - ООО «База Крастехснаб», Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Министерству культуры Красноярского края (далее – ответчик, Министерство) об оспаривании предписания об устранении выявленных нарушений от 20.02.2015 № 05/15, действий должностных лиц по принятию решения о проведении внеплановой выездной и документарной проверки и проведению проверки и акта проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица от 20.02.2015 № 05-вп.

Определением от 13.08.2015 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Служба по государственной охране объектов культурного наследия Красноярского края (далее – Служба) и Прокуратура Центрального района города Красноярска (далее – Прокуратура).

Решением от 22.10.2015 в удовлетворении требований отказано. Кроме того, прекращено производство по заявлению общества с ограниченной ответственностью

«База Крастехснаб» о признании незаконным акта проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля (надзора) юридического лица от 20.02.2015 № 05-вп, составленного должностными лицами Министерства культуры Красноярского края. Суд возвратил обществу с ограниченной ответственностью «База Крастехснаб» 3000 рублей государственной пошлины, уплаченной по платежному поручению № 405 от 03.06.2015.

Не согласившись с вынесенным решением, Общество обратилось с апелляционной жалобой, просит отменить решение в связи со следующими обстоятельствами.

- Суд не дал оценку представленным заявителем документам (разрешениям на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия регионального значения от 23.08.2012 года № 15-и, от 24.01.2013 года № 01-и, от 02.02.2015 года № 09-и и ГОСТ 55567-2013 «Порядок организации и ведения инженерно-технических исследований на объектах культурного наследия. Памятники истории и культуры. Общие требования»), в то время как они свидетельствовали об отсутствии нарушения. На основе разрешений ООО «Титан» во исполнение пункта 5.3 ГОСТ 55567-2013 проводились и проводятся сплошные детальные инженерно-технические обследования.

- В материалы дела ответчиком не представлены доказательства наделения главного специалиста сектора охраны объектов культурного наследия отдела охраны и использования объектов культурного наследия Яковлева И.О. соответствующими полномочиями по вынесению и подписанию предписания. Согласно пункту 3.10 Административного регламента от 25.10.2013 № 506 «Осуществление мероприятий по проведению внеплановой проверки соблюдения собственником (пользователем) объекта (выявленного объекта) культурного наследия требований в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объекта (выявленного объекта) культурного наследия, принятие решения по итогам ее проведения», проект предписания подлежит согласованию с руководителем сектора, начальником отдела охраны и использования объектов культурного наследия министерства культуры.

Судом первой инстанции соблюдение этих требований не проверено.

- Суд не принял во внимание нарушение Министерством культуры регламента в части порядка административной процедуры по подготовке приказа о проведении внеплановой проверки - письмо Службы строительного надзора, которое Министерство культуры считает основанием для проведения проверки, датировано 25.11.2014, однако приказ Министерства культуры был вынесен только 20.01.2015.

- Основанием проверки, как следует из приказа о проведении проверки № 44 от 21 января 2015 года, является информация, полученная от руководителя службы строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края А.Е. Пряничникова 25.11.2014 о возникновении угрозы причинения вреда объекту культурного наследия регионального значения «Речной вокзал, 1950-е г.г.», расположенному по адресу; г. Красноярск, ул. Дубровинского, 1. Однако в указанном письме службы строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края № 03-13771 от 25.11.14 в адрес Министерства культуры Красноярского края приведена не информация и факты, свидетельствующие об угрозе причинения вреда объекту, а направлен запрос об информировании Министерством культуры Красноярского края Службы о наличии у заявителя разрешений на работы на объекте. Указанный запрос не свидетельствует о наличии конкретных фактов об угрозе либо возникновении угрозы причинения вреда объекту культурного наследия. То есть данный запрос не мог являться основанием для проведения проверки.

- Факт угрозы причинения вреда объекту культурного наследия должен содержать указание на реальное событие, которое причиняет вред объекту культурного наследия или должно быть указано конкретное нарушение. Однако, в указанном письме Службы не содержалось факта возможности угрозы причинения вреда объекту, тем более не содержалось факта нарушения обязательных требований.

- В акте проверки службы, составленном 21.11.2014 № 3150-ОЖС, указаны нарушения в части не обеспечения предоставления заявителем в адрес Службы общего журнала производства работ, заполненного в полном объеме, документов о качестве, актов освидетельствования скрытых работ на устройство железобетонных перекрытий объекта. 25.12.2014 заявителем были устранены указанные нарушения, что подтверждается актом проверки от 25.12.2014 № 3466-ОЖС. Таким образом, фактов причинения вреда объекту, либо возможности причинения, службой строительного надзора и жилищного контроля в результате проведенных ими проверок установлено не было, предписаний в этой части не выносилось.

Данные факты свидетельствуют о том, что оснований для проведения внеплановой проверки по факту угрозы причинения вреда объекту культурного наследия не существовало.

- Судом необоснованно был сделан вывод о том, внеплановая выездная проверка в отношении заявителя была проведена обоснованно и что отсутствовали основания для проведения документарной проверки. Однако, судя по запросу службы от 25.11.2014, на основании которого было принято решение о проведении проверки, вопрос состоял в том, какие именно разрешения на проведение работ имеются у заявителя, в связи с чем, целесообразность и необходимость проведения выездной проверки, также отсутствовала. Соответствующие документы могли быть запрошены у заявителя и получены без проведения выездной проверки. Кроме того, указанные документы вообще не было необходимости истребовать у заявителя, поскольку запрашиваемые службой у министерства культуры документы (разрешения на строительство) имеются в распоряжении Министерства.

- Суд не принял во внимание и не рассмотрел представленные заявителем в суд разрешения на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия регионального значения от 23.08.2012 № 15-и, от 24.01.2013 № 01-и. Не оценил представленные разрешения с точки зрения установления либо не установления факта нарушения заявителем обязательных требований законодательства об охране объектов культурного наследия.

- При проведении проверки участвовали: главный специалист сектора охраны объектов культурного наследия Н.О. Яковлев, главный специалист сектора охраны объектов культурного наследия А.С. Иванова, а также старший помощник прокурора Центрального района г. Красноярска О.Г. Рабыченко. Эти лица указаны в акте. Однако присутствие старшего помощника прокурора Центрального района Рабыченко О.Г. не было отражено в части указания оснований его участия (например, распоряжения). В решении о согласовании проведения внеплановой выездной проверки прокуратурой Центрального района от 23.01.2015 не указано на участие сотрудника прокуратуры в проверке. Также в акте проверки отсутствует подпись лица, осуществлявшего проверку - сотрудника прокуратуры.

Согласно сведениям, содержащимся на странице 2 акта осмотр производился Яковлевым Н.О. и Рабыченко О.Г. Иванова А.С. в осмотре объекта не участвовала, тогда как осмотр должны были производить Н.О. Яковлев и А.С. Иванова. Однако подписали акт именно Н.О. Яковлев и А.С. Иванова, что противоречит содержанию акта проверки. Таким образом, А.С. Иванова не вправе была подписывать акт проверки, поскольку не осуществляла осмотр объекта, т.е. не проводила проверку.

- Приказом министерства культуры от 17.02.2015 № 120 главный специалист отдела охраны и использования объектов культурного наследия министерства культуры Яковлев Н.О. уполномочен на участие в проверке, проводимой прокуратурой Центрального района г. Красноярска, а не на участие в проверке Министерства культуры.

- В тексте акта проверки отсутствует информация о проведении осмотра с применением фотосъемки. Также, в графе акта «прилагаемые документы» отсутствует

указание на прилагаемые фотографии. Поэтому фотографии являются недопустимыми доказательствами.

- Ссылка ответчика на фотографии, изготовленные в ходе исполнения государственного контракта № 296 от 27.09.2011 несостоятельна, так как они не соответствуют условиям контракта, нет доказательств их передачи заказчику, существование фотографий 2012 года не доказано.

- Проводить сравнительный анализ фотографий невозможно, поскольку они имеют визуальные различия по количественному значению элементов лепного декора, а также в связи с отсутствием фотопривязки, позволяющей достоверно определить тот или иной элемент объекта.

- Проверяющие не являлись специалистами в области строительства или реконструкции, поэтому их выводы о видах работ не могут считаться достоверными. Проверяющими не установлено, на какие именно работы, и в каких именно помещениях не были выданы разрешения, проверяющими не указано, что не позволяет сделать вывод о том, какие именно работы и в каких помещениях были произведены, кем, когда и нанесен ли этим вред предмету охраны.

- На странице 3 акта проверяющими сделан вывод о том, что «есть основания полагать, что собственником выполнены ремонтные работы по очистке потолка и элементов лепного декора от известкового и окрасочного слоя, а также оштукатуривание стен, элементов оконных и дверных проемов строительным раствором в помещения западного крыла и восточного крыла первого этажа. На указанные работы министерство культуры разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия не выдавало». Вместе с тем, на стр. 1 акта проверяющими установлено, что «удаление известкового и окрасочного слоя выполняется с сохранением элементов лепного декора и потолочного покрытия, являющимися предметом охраны объекта, утвержденным приказом министерства культуры Красноярского края от 30.01.2013 № 63».

В данном случае, проверяющие установили факт не причинения вреда элементам, являющимся предметом охраны (стр. 1 акта), однако, своим выводом о нарушении законодательства в части охраны объектов культурного наследия (стр. 2 акта), противоречат сами себе.

- В нарушение требований законодательства Обществу не был дан ответ на его возражения.

- Центральным районным судом г. Красноярска 15.06.2015 было вынесено Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении о привлечении должностного лица - директора ООО «База Крастехснаб» Петушкова А.А. к административной ответственности по статье 7.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в связи с отсутствием состава административного правонарушения. Постановление вступило в законную силу 27.06.2015.

Ответчик и третье лицо в отзывах возражают против доводов апелляционной жалобы, просят оставить решение без изменения.

В судебное заседание не явился представитель Прокуратуры, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. На основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие представителей третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

В судебное заседании на основании статьи 136 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв. Сведения о перерыве размещены на сайте в сети Интернет http://kad.arbitr.ru/, после перерыва заседание продолжено с участием тех же лиц.

Общество поддержало требования и доводы апелляционной жалобы, Министерство и Служба просят отказать в удовлетворении жалобы, стороны настаивают на своих позициях.

В ходе судебного заседания представителями заявителя заявлены ходатайство о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств:

копии лицензии Министерства культуры Российской Федерации от 01.12.2014,
копии письма от 29.04.2015 № 304,
копии письма от 04.06.2015 № 2366-12-06,

и заявлено ходатайство о вызове в судебное заседание свидетеля представителя ООО «Титан» - Кауракова Павла Ивановича.

Представитель третьего лица и представитель ответчика не возразили против удовлетворения заявленных ходатайств о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств, но возражали против вызова в качестве свидетеля представителя ООО «Титан».

Согласно частям 1 и 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело. Дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, в том числе в случае, если судом первой инстанции было отклонено ходатайство об истребовании доказательств, и суд признает эти причины уважительными.

Поскольку представители Общества не обосновали невозможность представления данных доказательств в суде первой инстанции, суд апелляционной инстанции не вправе приобщать дополнительные документы, в том числе указанные в ходатайствах и приложенные к жалобе, и собирать иные доказательства, к которым относятся показания свидетеля. Суд вправе выслушать пояснения любого лица, допущенного в качестве представителя, однако не может вызывать такое лицо в судебное заседание, в том числе и по ходатайству стороны, от чьего имени оно должно давать пояснения.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении апелляционной жалобы судом установлены следующие обстоятельства.

ООО «База Крастехснаб» зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным номером 1052461049431.

Министерством культуры Красноярского края на основании приказа от 21.01.2015 № 44 в период с 02.02.2015 по 20.02.2015 в отношении заявителя проведена внеплановая выездная и документарная проверка, по результатам которой составлен акт проверки от 20.02.2015 № 05-вп; обществу выдано предписание об устранении выявленных нарушений от 20.02.2015 № 05/15.

Полагая, что предписание от 20.02.2015 № 05/15, акт проверки от 20.02.2015 № 05-вп, а также действия должностных лиц ответчика по принятию решения о проведении внеплановой выездной и документарной проверки и проведению проверки противоречат Федеральному закону от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее по тексту - Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ) и Федеральному закону от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ), нарушают права и интересы в части ограничения его деятельности, незаконно возлагают обязанности по приостановлению деятельности, что создало препятствия для осуществления заявителем

предпринимательской деятельности, общество обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Из положений части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном кодексом.

Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц регулируется главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Заявитель обратился к Министерству культуры Красноярского края с требованиями об оспаривании предписания об устранении выявленных нарушений от 20.02.2015 № 05/15, об оспаривании действий должностных лиц по принятию решения о проведении внеплановой выездной и документарной проверки и проведению проверки, об оспаривании акта проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица от 20.02.2015 № 05-вп.

В соответствии со статьей 9.1 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление ряда полномочий в отношении объектов культурного наследия, в том числе федеральный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия.

В статье 9.2 названного закона указано, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относится, кроме прочего, осуществление регионального государственного надзора за состоянием,

содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия (далее - региональный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия).

Статья 10 закрепляет, что органами, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия являются федеральный орган исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

В статье 11 определено, что под государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (далее - государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия) понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и физическими лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в том числе выдача обязательных для исполнения предписаний об отмене решений органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятых с нарушением настоящего Федерального закона, или о внесении в них изменений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности.

Часть 2 названной статьи устанавливает, что федеральный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия осуществляется федеральным органом охраны объектов культурного наследия и региональными органами охраны объектов культурного наследия, которым переданы полномочия Российской Федерации по осуществлению федерального государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия, согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно подпункту 2 пункта 1 Положения о Министерстве культуры Красноярского края, утвержденного Постановлением Правительства Красноярского края от 07.08.2008 № 32-п, Министерство культуры Красноярского края является органом исполнительной власти Красноярского края, который осуществляет оказание государственных услуг.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 2 Положения от 31.12.2009 № 1204 Министерство культуры Российской Федерации и его территориальные органы осуществляют государственный контроль за сохранением, использованием,

популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный осуществлять государственный контроль осуществляет государственный контроль за сохранением, использованием и популяризацией объектов культурного совместно с Министерством и его территориальными органами за состоянием объектов культурного наследия (подпункты «а» и «б» пункта 3 Положения от 31.12.2009 № 1204).

В соответствии с пунктом 5.6.7. указанного положения Министерство культуры Российской Федерации выдает в порядке и на основаниях, которые установлены законодательством Российской Федерации обязательные для исполнения предписания.

Исходя из пунктов 1.1 и 1.2 Административного регламента исполнения министерством культуры Красноярского края государственной функции «Осуществление государственного контроля в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», утвержденного Приказом министерства культуры Красноярского края от 25.10.2013 № 506 (далее по тексту - Административный регламент от 25.10.2013 № 506), осуществление государственного контроля в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации осуществляется министерством культуры Красноярского края.

В соответствии с пунктом 1.7. Административного регламента от 25.10.2013 № 506 результатом исполнения государственной функции является составление акта проверки юридического лица/индивидуального предпринимателя/физического лица и в случае выявления нарушений обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, принятие решений о выдаче предписания собственнику объекта (выявленного объекта) культурного наследия и (или) пользователю объектом (выявленным объектом) культурного наследия об устранении выявленных нарушений.

Таким образом, контроль проведен, акт составлен и предписание выдано уполномоченным органом в пределах его компетенции.

При этом акт проверки не обладает признаками ненормативного акта, что позволяло бы оценивать его законность в рамках главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 1 Постановления от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» разъяснил, что к ненормативным правовым актам относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально,

содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

Таким образом, ненормативный правовой акт – односторонний акт индивидуального характера, изданный соответствующим органом власти, содержащий властные предписания, обязательные для исполнения.

Властное предписание, содержащееся в ненормативном правовом акте, направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц. Обязательность исполнения властного предписания – один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий. Они не могут затронуть прав и законных интересов лиц.

Ненормативные правовые акты принимаются государственными органами в инициативном порядке, поэтому носят односторонний характер. Форма ненормативного правового акта, как правило, определяется соответствующим нормативным актом.

Под ненормативным правовым актом, который в соответствии со статьёй 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

К признакам ненормативного правого акта, который может быть оспорен в арбитражном суде относятся: документальная форма акта; властный характер, выражающийся в возложении на конкретное лицо каких-либо обязанностей, создании каких-либо препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности; обеспеченность мерами государственного принуждения (вытекающая из обязательности его исполнения); издание (в том числе подписание) уполномоченным должностным лицом.

Согласно пункту 3.10. Административного регламента от 25.10.2013 № 506, определяющего административную процедуру «Осуществление мероприятий по проведению внеплановой проверки соблюдения собственником (пользователем) объекта (выявленного объекта) культурного наследия требований в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объекта (выявленного объекта) культурного наследия, принятие решения по итогам ее проведении», при наличии оснований специалисты, ответственные за исполнение государственной функции, принимают следующие решения: о выдаче предписания собственнику (пользователю) объекта (выявленного объекта) культурного наследия об устранении выявленных нарушений.

Основанием для принятия решения о выдаче предписания собственнику (пользователю) объекта (выявленного объекта) культурного наследия об устранении выявленных нарушений является выявление в ходе проверки нарушения им обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

В случае принятия решения о выдаче предписания специалист сектора охраны в течение 2 дней с момента выявления в ходе проверки нарушения собственником (пользователем) объекта обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, готовит проект предписания в 2 экземплярах по форме согласно приложению № 5 к Административному регламенту и передает проект на согласование руководителю сектора, начальнику отдела охраны и использования объектов культурного наследия министерства культуры. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, требования которого

нарушены, нарушение собственником объекта культурного наследия или пользователем этим объектом условий охранных обязательств или обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации, и срок устранения выявленных нарушений. После подписания специалистом сектора охраны один экземпляр предписания вручается специалистом сектора охраны под роспись собственнику (пользователю) объекта либо направляется специалистом, ответственным за документооборот, заказным письмом с уведомлением о вручении.

Таким образом, результатом административного действия является выдача предписания собственнику (пользователю) объекта культурного наследия.

Способ фиксации результата выполнения административной процедуры - предписание министерства культуры.

Именно предписание обладает юридической силой, его исполнение обязательно и обеспечивается средствами государственного принуждения. Акт проверки такими свойствами не обладает. В силу этого акт проверки не может нарушать права и законные интересы проверенного субъекта и потому не может быть обжалован как самостоятельный ненормативный акт. Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Суд первой инстанции правомерно прекратил производство по делу в данной части.

При этом все возражения проверенного лица относительно акта подлежат учету и оценке – как замечания к процедуре проверки и обоснованности и доказанности выявленных нарушений, поскольку именно на основании акта выносится предписание, что и было сделано судом первой инстанции.

В соответствии с частью 4 статьи 11 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия в части организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Согласно части 2 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ организация документарной проверки (как плановой, так и внеплановой) осуществляется в порядке, установленном статьей 14 настоящего Федерального закона.

В соответствии с частью 1 статьи 14 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения руководителя органа государственного контроля (надзора).

Порядок осуществления государственного контроля в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в целях предупреждения, выявления, пресечения и устранения последствий нарушений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия устанавливает Положение о государственном контроле в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 № 1204 (далее по тексту - Положение от 31.12.2009 № 1204).

Пунктами 4, 5, 6, 7 Положения от 31.12.2009 № 1204 предусмотрено, что мероприятия по государственному контролю осуществляются Министерством, его территориальными органами и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации посредством организации и проведения плановых проверок, а также внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов

юридических лиц и граждан. Проверки проводятся на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя контрольного органа. Плановые и внеплановые проверки проводятся в форме документарной и (или) выездной проверки.

В настоящем случае предписание является результатом внеплановой проверки.

По пункту 3.1.2. Административного регламента от 25.10.2013 № 506 осуществление государственного контроля путем проведения внеплановой проверки включает в себя выполнение следующих административных процедур: подготовка приказа о проведении внеплановой проверки; согласование проведения внеплановой проверки с органом прокуратуры (в случаях, установленных действующим законодательством); уведомление собственника (пользователя) объекта (выявленного объекта) культурного наследия о проведении внеплановой проверки (в случаях, установленных действующим законодательством); осуществление мероприятий по проведению внеплановой проверки объекта культурного наследия и принятие решения по итогам ее проведения.

Статья 10 данного закона регулирует организацию и проведение внеплановой проверки. Часть 2 этой статьи говорит, что основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Согласно пункту 3.7. Административного регламента от 25.10.2013 № 506 основанием для выполнения административной процедуры является поступление в министерство культуры обращений граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления и средств массовой информации о фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

По подпункту «б» пункта 8 Положения от 31.12.2009 № 1204 основанием для проведения внеплановой проверки являются поступление в контрольные органы обращений и заявлений граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления и из средств массовой информации о нарушении обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Таким образом, для проведения внеплановой проверки основанием является как причинение вреда объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, так и угроза причинения такого вреда, в силу этого для начала проверки не требуется установление и доказывание факта того, что вред причинен. «Угроза причинения вреда» означает, что возможность причинения вреда носит предположительный характер, в силу этого орган, начиная проверку, не должен располагать неопровержимыми доказательствами того, что вред непременно будет причинен в обозримом будущем. Для начала проверки достаточно такого предположения.

Исходя из обстоятельств конкретного спора, орган располагал сведениями о том, что на объекте культурного наследия, возможно, проводятся работы, разрешения на проведение которых не давалось – данные обстоятельства, по мнению апелляционного суда, являются достаточными данными для предположения о возможности причинения вреда такому объекту и для начала процедуры проверки.

Информация поступила от Службы строительного надзора и жилищного контроля (письмо от 25.11.2014 № 03-13771 (т.1, л.д. 151)).

В данном письме перечислено, кому, на какие работы, когда и какие разрешения были выданы, а далее дословно указано, что «в ходе проведения очередной проверки 19.11.2014 по утвержденной программе на объекте установлено, что работы по реконструкции производятся не только по кровле, но и внутри всего помещения. Выполнены работы по установке блочных внутренних перегородок. Ведутся работы в основном зале по внутренней отделке».

То есть из данного письма Министерство имело возможность сделать однозначный вывод о том, что на объекте культурного наследия ведутся работы, разрешения на проведение которых, предположительно, не давалось. Значит, у него был повод для проведения проверки. В силу этого апелляционный суд не соглашается с заявителем апелляционной жалобы, что поскольку Служба в письме просит сообщить ей о наличии иных разрешений, то данное письмо нельзя расценивать как сообщение о возникновении угрозы причинения вреда объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации. Данный довод Общество приводит без учета всего остального содержания письма, на основании заключительной фразы, вырванной из контекста сообщения.

Апелляционный суд соглашается с Обществом о том, что письмо № 03-13771 поступило 25.11.2014, а проверка начата на основании приказа № 44 от 21.01.2015, то есть между сообщением и началом проверки прошло около двух месяцев; но вместе с тем полагает что данный факт не может влечь недействительность проверки. Нормами Федерального закона № 294-ФЗ не регламентирован промежуток времени от сообщения до начала проверки; статья 20 данного закона, содержащая перечень оснований – указаний на процессуальные нарушения, которые влекут недействительность проверки, подходящего основания не содержит. В силу этого апелляционный суд не может классифицировать данный факт как существенное процедурное нарушение со стороны Министерства.

Довод же о том, что в таком случае письмо нельзя считать причиной проверки и проверка проведена без законных к тому оснований прямо опровергается содержанием приказа № 44 от 21.01.2015 (т. 1, л.д. 150), где указано, что «настоящая проверка проводится с целью установления достоверности информации, полученной от руководителя службы строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края А.Е.Пряничникова 25.11.2014 о возникновении угрозы причинения вреда объекту культурного наследия регионального значения «Речной вокзал, 1950-е гг», расположенному по адресу: г. Красноярск, ул. Дубровинского, 1».

В этом случае оснований сомневаться в том, что именно письмо от 25.11.2014 № 03-13771 (т.1, л.д. 151) явилось основанием для проведения проверки у апелляционного суда нет.

Из изложенного следует, что у Министерства имелись основания для проведения проверки, нарушений закона нет.

Апелляционный суд не соглашается доводом о том, что не следовало проводить выездную проверку, достаточно было ограничиться документарной.

Часть 4 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ указывает, что внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона.

Статья 11 закона говорит, что предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

В статье 12 указано, что предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Исходя из пункта 3.10 Административного регламента от 25.10.2013 № 506 выездная внеплановая проверка проводится по месту нахождения объекта культурного наследия. В целях проведения проверки специалисты, ответственные за исполнение административной процедуры посещают объект культурного наследия, производят его осмотр, изучение, обмеры, фото- и видеофиксацию, а также совершают иные действия, необходимые для осуществления государственного контроля; знакомятся в установленном порядке с документами и иными необходимыми для осуществления государственного контроля материалами, запрашивают и бесплатно получают их копии; получают от должностных, юридических и физических лиц объяснения по факту нарушения законодательства Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Исходя из содержания письма от 25.11.2014 № 03-13771, Министерству следовало соотнести те работы, на выполнение которых указала Служба, с перечисленными ею разрешениями, имеющимися у Общества, и на основании этого сделать вывод о соблюдении закона; кроме того следовало проверить предположение о возможности причинения вреда объекту; - эти действия возможны только в рамках выездной проверки, поскольку предполагают выяснение фактического положения дел на объекте.

Согласно пунктам 1 и 4 части 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются наименование органа государственного контроля (надзора); цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения.

Приказ № 44 от 21.01.2015 соответствует этим требованиям, выполнен в соответствии с типовой формой, утвержденной Приказом Минэкономразвития России от 30.04.2009 № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Как правильно написал суд первой инстанции, указание в приказе в каком объеме необходимо провести осмотр помещений статьей 14 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ не предусмотрено. Приказ № 44 от 21.01.2015 содержит указание на цели и задачи проверки, перечисляет, что входит в ее предмет и какие мероприятия надо провести. Все эти данные позволяют точно определить перечень действий, которые следует выполнить.

Лицами, уполномоченными на проведение проверки, явились главный специалист сектора охраны объектов культурного наследия отдела охраны и использования объектов культурного наследия Яковлев Н.О. и главный специалист сектора охраны объектов

культурного наследия отдела охраны и использования объектов культурного наследия Иванова А.С.

Законом не предусмотрено приложение к приказу о проведении проверки или указание в нем на должностные инструкции, приказы о приеме на работу и другие документы, которые опосредуют трудовые взаимоотношения лица, проводящего проверку, с органом, в котором он работает. Эти вопросы не имеют отношения к процедуре проверки. У должностного лица органа полномочия на проведение проверки возникают в силу указания его в приказе (распоряжении) о проведении проверки; и данного основания достаточно, что бы считать его компетенцию сформированной.

Федеральный закон № 294-ФЗ различает две формы участия прокурора в проведении проверки: проведение проверки прокуратурой с привлечением должностного лица органа в качестве специалиста; и проведение проверки органом на основании поручения прокуратуры.

При этом данный закон не регулирует порядок проведения проверки прокуратурой. В частности, он не содержит запрета на проведение прокуратурой самостоятельной проверки одновременно с иными органами.

Статьи 21 и 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливают правовые основы проведения прокуратурой проверок, при этом прокурор вправе требовать привлечения специалистов от органов.

Приказом Министерства № 120 от 17.02.2015 (т.1, л.д. 154) главный специалист сектора охраны объектов культурного наследия отдела охраны и использования объектов культурного наследия Яковлев Н.О. уполномочен в период с 18.02.2015 по 20.02.2015 принять участие в проведении проверки, осуществляемой прокуратурой.

Таким образом, главный специалист сектора охраны объектов культурного наследия отдела охраны и использования объектов культурного наследия Яковлев Н.О. одновременно выступил и лицом, которое проводит проверку на основании приказа № 44 от 21.01.2015, и лицом, участвующим в проведении прокурорской проверки; одновременно велось две проверки – Министерством и прокуратурой.

Части 5, 6, 7 стать 10 Федерального закона № 294-ФЗ предусматривают обязательность согласования проверки с прокуратурой.

Порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей утвержден Приказом Генпрокуратуры России от 27.03.2009 № 93.

Пунктом 3.8. Административного регламента от 25.10.2013 № 506 предусмотрено согласование органом прокуратуры проведения внеплановой проверки или отказ в согласовании ее проведения по основаниям, предусмотренным действующим законодательством.

В настоящем случае проверка согласована Прокуратурой Красноярского края 23.01.2015 (т. 1, л.д. 149), вынесено решение о согласовании проверки в отношении общества по адресу: ул. Норильская, 16, г. Красноярск, 660115, фактически осуществляющего деятельность по адресу: ул. Дубровинского, 1, г. Красноярск, с 02.02.2015 по 20.02.2015.

Факт уведомления ООО «База Крастехснаб», являющегося собственником рассматриваемого объекта, о проведении внеплановой проверки заявителем не оспаривается.

Временной промежуток проверки определен с 02.02.2015 по 20.02.2015. Из акта проверки № 05-вп от 20.02.2015 следует, что проверка проведена в этом временном отрезке; доказательств того, что Министерство вышло за время, отведенное для проверки, нет; само время определено в соответствии с требованиями Федерального закона № 294-ФЗ.

Согласно пункту 10 Положения от 31.12.2009 № 1204 в целях проведения проверок должностные лица контрольных органов:

а) посещают объекты культурного наследия, в том числе объекты, расположенные на территориях, подлежащих государственной охране, производят их осмотр, изучение, обмеры, фото- и видеофиксацию, а также совершают иные действия, необходимые для осуществления государственного контроля;

б) знакомятся в установленном порядке с документами и иными необходимыми для осуществления государственного контроля материалами, запрашивают и бесплатно получают их копии;

в) получают от должностных, юридических и физических лиц объяснения по факту нарушения законодательства Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Пунктом 9 приказа от 21.01.2015 № 44 установлен перечень мероприятий по контролю, необходимый для достижения целей и задач проведения проверки: проведение осмотра, рассмотрение документов, по итогам составление акта проверки.

Министерство при проведении проверки не вышло за пределы своих полномочий.

В силу вышеизложенного апелляционный суд соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что Министерством не допущено существенных нарушений при процедуре проверки, оснований для признания незаконными действий должностных лиц по принятию решения о проведении внеплановой выездной и документарной проверки и проведению проверки нет, отказ суда первой инстанции в данной части требований был правомерен.

В ходе проверки составлен акт № 05-вп от 20.02.2015 (т. 1, л.д. 17).

В соответствии с частью 1 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), проводящими проверку, составляется акт по установленной форме. Типовая форма акта проверки устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

По пункту 13 Положения от 31.12.2009 № 1204 по результатам проверки должностными лицами контрольных органов, проводящими проверку, составляется акт установленной формы в течение 3 рабочих дней в 2 экземплярах, один из которых вручается физическому лицу, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю или его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо отказе в ознакомлении с актом проверки.

По части 2 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ в акте проверки указываются:

8) сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала;

Представленный в материалы дела акт № 05-вп от 20.02.2015 соответствует всем указанным требованиям (т. 1, л.д. 17).

Апелляционный суд обращает внимание, что поскольку проверка проводилась на основании приказа № 44 от 21.01.2015, то в соответствии с ним лицами, проводившими проверку, указаны Яковлев Н.О. и Иванова А.С. Эти лица подписали акт. Данные действия полностью соответствуют закону.

Указание в акте на то, что осмотр проводился Яковлевым Н.О., без указания Ивановой А.С. не означает, что она не участвовала в проведении проверки, а означает, что она не принимала участия в отдельном процессуальном действии, которое не равнозначно всей проверке.

Указание же на то, что в осмотре принимал участие представитель прокуратуры Рыбченко О.Г. свидетельствует о том, что в соответствии с требованиями закона лицо, составлявшее акт, указало в нем всех лиц, присутствовавших при проведении процессуального действия, чье присутствие является юридически значимым для процедуры и результатов проверки. Как было ранее выяснено, прокуратурой одновременно проводилась своя проверка, поэтому указание в акте представителя прокуратуры, который как раз и выполнял действия по проверке, не может означать привлечение к процедуре проверки неуполномоченного лица.

В случае если для проведения проверки требуется согласование ее проведения с органом прокуратуры, копия акта проверки направляется в орган прокуратуры, которым принято решение о согласовании проведения проверки, в течение 5 рабочих дней со дня составления акта проверки.

Таким образом, акт проверки подписывается всеми должностными лицами органа Минкультуры России, осуществлявшими проверку на основании соответствующего приказа; лицами, участвующими при проведении проверки акт проверки не подписывается, но направляется в орган прокуратуры, которым принято решение о согласовании проведения проверки, в течение 5 рабочих дней со дня составления акта проверки.

Приведенное требование ответчиком соблюдено.

Исходя из пункта 3.10 Административного регламента от 25.10.2013 № 506 по результатам проверки специалистами, ответственными за исполнение государственной функции, непосредственно после завершения проверки составляется акт проверки установленной формы в 2 экземплярах (приложение № 3 к Административному регламенту), один из которых вручается физическому лицу, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю или его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо отказе в ознакомлении с актом проверки.

Акт содержит отметку об отказе в ознакомлении с актом, фиксация данного обстоятельства допускается законом и не может свидетельствовать о каких либо нарушениях со стороны Министерства.

Таким образом, акт соответствует всем формальным требованиям.

Общество указывает, что им были направлены возражения, ответа на которые оно не получило. Возражения касаются проверки и существа выявленного нарушения (т. 1, л.д. 32).

Согласно части 12 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

Закон не содержит указания на обязательность дачи ответа на возражения. Они учитываются при подведении итогов проверки. Поэтому отсутствие письменного ответа на возражения общества не может свидетельствовать о нарушении Министерством требований закона.

Ссылка Общества на нарушение нормативных актов о порядке рассмотрении обращений и работы с обращениями в данном случае является не верной. Общий порядок работы с обращениями граждан и организаций применяется в том случае, если нет специального порядка рассмотрения таких обращений – в настоящем случае он есть, это вышеназванная часть 12 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ. В случае же, если Общество полагает, что ответ ему должен был быть дан в общем порядке и этот порядок нарушен, то данный вопрос не может быть рассмотрен в настоящем деле, где оцениваются только правоотношения, возникшие в связи с проведением проверки.

Из акта проверки от 20.02.2015 № 05-вп следует, что в ходе проведения проверки 03.02.2015 специалистами министерства культуры осуществлен выход на объект культурного наследия регионального значения «Речной вокзал. 1950-е гг.» с целью осмотра всех его помещений. Собственником объекта на основании договора купли- продажи является общество с ограниченной ответственностью «База Крастехснаб».

В процессе данного мероприятия законным представителем - директором ООО «База Крастехснаб» Петушковым А.А. к осмотру была предоставлена часть помещений объекта, а именно: второй этаж восточного крыла здания и крыша (мансардный этаж) восточного крыла здания. В остальные помещения объекта (центральная часть второго и третьего этажей, первый этаж здания, западное крыло второго этажа, крыша (мансардный этаж) западного крыла, цокольный этаж) доступ специалистам, участвующим в проверке обеспечен не был.

крыла первого этажа объекта зафиксирована очистка потолка и элементов лепного декора от известкового и окрасочного слоя, оштукатуривание стен, элементов оконных и дверных проемов строительным раствором а также установка элементов системы вентиляционной вытяжки. Центральная часть второго этажа объекта используется под складирование строительного материала. Западное крыло и восточное крыло второго этажа, а также крыша (мансардный этаж) восточного крыла объекта находятся в состоянии незавершенных ремонтно-строительных работ.

Разрешений на проведение работ в помещениях первого этажа, в помещениях центральной части и западного крыла второго этажа объекта культурного наследия министерство культуры Красноярского края ООО «База Крастехснаб» не выдавало; охранное обязательство на указанный объект обществом с министерством не заключено. Доказательства обратного заявителем суду не представлены.

Таким образом, лицами, осуществляющими проверку, в результате визуального осмотра выявлены нарушения обязательных требований, а именно статьи 45 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ.

Общество указывает, что вменяемые ему нарушения было невозможно выявить визуально.

Апелляционный суд с этим доводом не соглашается.

Основным доказательством является фототаблица, приложенная к акту, где сопоставляются фотографии 2012 года и 2015 года. Вопреки доводам апелляционной жалобы о том, что фотографии к акту не прилагались, фотографии 2015 года называются в качестве доказательств и приложений прямо в тексте акта, а фотографии 2012 года указаны как приложение к акту. При этом в Приложении № 1 фотографии подписаны и пронумерованы, а в тесте акта они указываются попарно – 2012 и 2015 годы и сопоставляются между собой, и так же, попарно, размещены на листах Приложения № 1. Такое изложение материала в тексте акта и в Приложении № 1 исключает неопределенность в сопоставляемых фрагментах. Отличия в угле фотографирования или в масштабе не влияют на возможность воспринять и сравнить изображения.

Фотографии 2012 года получены в результате исполнения государственного контракта № 296 (т 1, л.д. 132). Данный контракт заключен с ФГУП «Ростехинвентаризация – Федеральное БТИ» на работы по учету и инвентаризации объектов культурного наследия согласно техническому заданию. Техническое задание указывает, что работы выполняются поэтапно (1. сбор сведений, 2. определение предметов охраны, 3. составление учетных карт, 4. составление паспортов) и в первый этап входит и фотографическое изображение объекта(снимки общего плана, фасадов, основынх особенностей (главных элементов, деталей и фрагментов), эти сведения потом входят в учетные карты. В перечень объектов входит и Речной вокзал (т.1, л.д. 148).

Работы по договору выполнены, о чем свидетельствует акт сдачи-приемки выполненных работ (т.2, л.д. 171).

Доводы Общества о том, что фотографии не выполнялись, выполнялись не тем лицом, выполнялись иные фотографии не могут опровергать обстоятельства, подтвержденные этими фотографиями.

Общество ссылается на пояснения Разваляева Е.О. от 06.04.2015 (т. 1, л.д. 30), в которых он указывает, что им выполнялся договор № 296 от 27.09.2011, однако объект Речной вокзал в техническом задании не значился, а фотографии, приложенные к акту осмотра выполнены им по личной инициативе в январе 2012 года и переданы в Министерство культуры в рабочем порядке.

Апелляционный суд критически относится к данным пояснениям. Из имеющихся в материалах дела копии договора и технического задания следует что Речной вокзал в задании указан. Разваляев Е.О., как он указывает в пояснениях, копию договора утратил. В этой ситуации апелляционный суд исходит из письменных документов и считает доказанными те обстоятельства, которые ими подтверждаются. Апелляционный суд так

же полагает, что выполнение договора в соответствии с техническим заданием в те временные рамки, которые охватываются этим договором, с последующей передачей их заказчику по договору и в соответствии с его целями исключают оценку фотографий как выполненных «по личной инициативе». Кроме того, суд учитывает, что подлинность фотографий Разваляев Е.О. подтверждает.

Апелляционный суд учитывает ссылку Общества на Постановление Центрального районного суда г. Красноярска от 15.06.2015 о прекращении производства по делу об административном правонарушении о привлечении должностного лица - директора ООО «База Крастехснаб» Петушкова А.А. к административной ответственности по статье 7.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Вместе с тем, оценка доказательств, представленных в разные дела, не может быть предрешена актом, вынесенным в отношении иных лиц, в рамках другой процедуры (предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях). В предмет исследования по делу об административном правонарушении входят иные обстоятельства, которые исследуются и оцениваются в ином порядке. Указанное Обществом постановление не имеет преюдициального значения для настоящего дела.

В отношении Речного вокзала составлена учетная карта (т. 1, л.д. 46-73).

В отношении здания Речного вокзала приказом Министерства культуры Красноярского края № 63 от 30.01.2013 (т. 2, л.д. 100) утвержден предмет охраны (т 2, л.д. 87-91 и 101-128). Внутренние интерьеры, отделка, элементы декора (лепные тяги с декоративными элементами, розетки) в него включены.

Данные документы подтверждают, что Речной вокзал является объектом культурного наследия.

Довод Общества о том, что предмет охраны объекта культурного наследия не является точно определенным и может быть уточнен, со ссылкой на письмо министерства культуры Красноярского края № 166 от 01.11.2013 (т.1, л.д. 44) апелляционным судом не принимается. Из этого письма следует, что предмет охраны объекта культурного наследия может быть уточнен только на основании комплексных научных исследований в процессе подготовки научно-проектной документации. Доказательств проведения таких работ и внесения таких изменений, осуществления каких либо уточнений в материалы дела не представлено.

Сравнение фотографий позволяет увидеть произошедшие изменения. По мнению апелляционного суда, что бы заметить разницу между двумя изображениями, не требуется специальных познаний. Из фотографий следует, что во внешнем виде объекта (его отдельных элементов, изображенных на фотографиях), произошли изменения.

В силу этого апелляционный суд считает факт выполнения работ доказанным.

Общество указывает на наличие разрешений на выполнение отдельных видов работ на объекте культурного наследия и на недоказанность того факта, что выполненные работы относились к каким либо иным видам, не охватываемых имеющимися разрешениями.

Апелляционный суд с данным доводом не соглашается.

Согласно статье 45 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ, определяющей порядок проведения работ по сохранению объекта культурного наследия, соответствующие работы проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, а также при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением.

Форма выдачи задания, разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, порядок выдачи указанных документов, подготовки и согласования проектной документации, необходимой для проведения работ по сохранению данного объекта, устанавливаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Порядок подготовки и согласования проектной документации на работы по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, при которых затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта культурного наследия, порядок утверждения формы разрешения и выдачи разрешения на проведение работ, при которых затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта культурного наследия, определяются Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Согласно письму службы от 25.11.2014 № 03-13771 здание Речного вокзала является объектом культурного наследия регионального значения. Разрешение на реконструкцию объекта № 24-18 от 29.07.2014 на данном объекте выдано ООО «База Крастехснаб» министерством культуры Красноярского края; подрядчиком на объекте является ООО «Стальмонтаж».

Реконструкция объекта производится по проектной документации (шифр 01-12/1, разработчик ООО «ТИТАН»), в которой предусмотрены предварительные (противоаварийные) работы по кровле, имеющей положительное заключение государственной экспертизы № 24-1-2-0083-14 от 05.05.2014, выданное КГАУ «Красноярская краевая государственная экспертиза».

Имеется разрешение № 19-п от 29.07.2014 на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия регионального значения, которое включает следующие виды работ: демонтаж парапета ограждения кровли, кровельного покрытия, стропил кровли, чердачного перекрытии; усиление колонн; монтаж металлоконструкций чердачного перекрытия, металлических стропил кровли, кровельного покрытия и парапета ограждения.

Вместе с тем, как видно из представленных фотографий, работы, с ведением которых связано нарушение, ведутся внутри помещения, и они не имеют отношения к кровле или чердаку. Соответственно, данным разрешением ведение спорных работ не охватывается.

Точно так же внутрение работы (внутри помещания) не охватываются заданием № 19 от 28.02.2012 (т. 1, л.д. 69), № 54/12 от 27.07.2012 (т. 1, л.д. 76), разрешением № 11-п от 26.03.2012 (т. 1, л.д. 82), № 03-п от 24.01.2013 (т. 1, л.д. 84), № 37-п от 18.11.2012 (т. 1, л.д. 94), 02-п от 24.01.2013 (т. 1, л.д. 95), 19-п от 29.07.2014 (т. 1, л.д. 97).

В материалы дела представлены разрешения на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия регионального значения от 23.08.2012 № 15-и (т .1, л.д. 102), от 24.01.2013 № 01-и (т.1, л.д. 103).

Разрешение № 15-и и № 01-и выдано в соответствии с заданием на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия от 26.07.2012 № 54/12, договором от 22.03.2012 № 10/03-Пр на разработку проектной документации.

Данные работы должны были выполняться в соответствии с частью 6 «Рекомендации по комплексным инженерно-техническим исследованиям объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). Здания и сооружения» Свода реставрационных правил. Рекомендации по проведению научно-исследовательских, изыскательских, проектных и производственных работ, направленных на сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (4-я редакция) (СРП-2007 (СРП-2007.1; СРП-2007.1.1; СРП-2007.2; СРП-2007.3; СРП-2007.4.1; СРП-2007.5; СРП-2007.6)), который рассмотрен и

рекомендован к применению циркулярным письмом Минкультуры России от 11.01.2012

№ 3-01-39/10-КЧ.

Раздел 4 рекомендаций указывает состав и этапы проведения инженерно-

технических изысканий.
В содержание работ входят:

Комплексные инженерно-технические исследования Памятника, которые включают: - обследование элементов или всего комплекса оснований и фундаментов с

определением их состояния и несущей способности;

- обследование несущих и ограждающих конструкций, включая определение

конструктивного выполнения, характеристик материалов и несущей способности;
- обмерные работы;

- материаловедческие исследования, включая определение физических, физико-

химических, физико-механических характеристик материалов и их повреждений,

вызванных различными факторами;

- изучение температурно-влажностного режима объекта; - инженерно-экологические изыскания;

- мониторинг различных параметров объекта в период проведения

исследовательских, проектных и реставрационных работ.

Этапы инженерного обследования увязываются с разделами состава научно-

проектной документации согласно Приложению 2 СРП 2007.1 следующим образом:

- подготовка к проведению обследования и предварительное (визуальное)

обследование проводятся в процессе предварительных работ;

- детальное обследование проводится в процессе комплексных научных

исследований.

На различных этапах исследований Памятников разрабатываются, виды

исследовательской документации, отражающей техническое состояние объекта.

Проводятся предварительные работы, которые включают в себя следующие

подэтапы обследования:
- подготовка к проведению обследования;
- предварительное обследование.
Предварительные работы предусматривают:
- ознакомление с объектом и разработка состава планируемых работ;

- ознакомление с ранее выпущенной исследовательской, проектной и

исполнительной документацией по объекту обследования;

- определение категории сложности объекта обследования и составление

соответствующего акта;
- сбор необходимой исходно-разрешительной документации;
- выполнение предварительного (визуального) обследования памятника;

- составление акта технического состояния объекта культурного наследия

(рекомендуемая форма акта приведена в Приложении 2) и (или) технического отчета о

предварительном инженерном обследовании;

- составление программы обследования на основе проведенных предварительных

работ и технического задания Заказчика.

Детальное обследование производится на основании программы работ, составляемой

по результатам предварительных исследований, и может быть сплошным (полным) или

выборочным.
Сплошное обследование проводят, когда:
- имеются деформации здания, превышающие допустимые нормативные величины;

- обнаружены многочисленные дефекты основных конструкций, снижающие их

несущую способность;

- планируется или ведется производство работ по реставрации и приспособлению

здания;

- возобновляются работы по реставрации и приспособлению здания, прерванные на

срок более трех лет без мероприятий по консервации;
- в однотипных конструкциях обнаружены неодинаковые свойства материалов;

- выявлены изменения условий эксплуатации под воздействием обстоятельств типа

техногенных процессов и пр.
Выборочное обследование проводят:

- при достаточности обследования отдельных конструкций или участков здания;

- при обследовании однотипных конструкций (объем выборочно обследуемых

конструкций должен определяться программой работ, но во всех случаях не менее 10%

однотипных конструкций и не менее трех).
Детальное обследование конструкций включает:

- выполнение инструментальных обмеров отдельных конструкций, их элементов,

узлов сопряжений и конструктивных деталей, в том числе в шурфах и зондажах;

- выявление мест ранее производившихся ремонтов, перестроек, пристроек,

усилений или замены конструкций;

- инструментальное определение параметров дефектов и повреждений (ширины

раскрытия трещин, смещений, прогибов и т.п.);

- графическую и/или фотофиксацию мест расположения и характера дефектов и

повреждений (в случае выполнения фотофиксации обязательно составляется схема

фотофиксации с указанием точек и направления фотосъемки);

- проведение натурных испытаний конструкций (в случае необходимости);

- определение фактических прочностных и деформационных характеристик

материалов, из которых выполнены основные строительные конструкции и их элементы;

- определение реальных эксплуатационных нагрузок и воздействий,

воспринимаемых конструкциями на момент обследования, при необходимости, с учетом

возможного влияния деформаций грунтов основания;

- определение реальной расчетной схемы здания или сооружения и его отдельных

конструктивных элементов;

- определение расчетных усилий в конструкциях, воспринимающих существующие

и, в случае приспособления здания, проектируемые эксплуатационные нагрузки;

- расчет несущей способности конструкций и частей здания с учетом результатов

обследования;

- камеральную обработку и анализ результатов обследования и поверочных расчетов; - определение причин появления дефектов и повреждений в конструкциях;

- составление технического заключения с выводами о техническом состоянии

конструкций по результатам обследования;
- диагностику состояния материалов конструкций;
- результаты инженерно-экологических изысканий;

- разработку рекомендаций по обеспечению требуемых величин прочности и

деформационной стойкости конструкций или по ограничению нагрузок, допускаемых на

существующие конструкции, а также рекомендаций по защите конструкций от коррозии.

Так же проводятся обмерные работы при инженерно-технических исследованиях.

Похожий перечень содержится в ГОСТ Р 55567-2013. Национальный стандарт

Российской Федерации. Порядок организации и ведения инженерно-технических

исследований на объектах культурного наследия. Памятники истории и культуры. Общие

требования (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 28.08.2013 № 665-ст).

Указанные Обществом в соответствии с данным перечнем работы по расчистке,

замеры в шурфах и зондажах не объясняют видных на фотографиях выравнивания

поверхностей стен и элементов декора, изменения их цвета (цветные фотографии

обозревались в ходе судебного заседания в суде апелляционной инстанции), исчезновения

отслоившихся элементов отделки.

По мнению апелляционного суда, заметные на фотографиях результаты работ не могут охватываться разрешением на выполнение действий по измерениям, обмерам, обследованиям, изучениям, мониторингу, инженерно-экологическим изысканиям и др. Соответственно, зафиксированные в акте проверки работы не охватываются разрешениями от 23.08.2012 № 15-и, от 24.01.2013 № 01-и. Для данного вывода не требуется специальных познаний.

Таким образом, Министерством доказан факт нарушения со стороны Общества – в нарушение статьи 45 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ Общество нарушило порядок проведения работ по сохранению объекта культурного наследия (не получило в министерстве культуры Красноярского края согласования и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия).

Согласно пункту 14 Положения от 31.12.2009 № 1204 в случае выявления при проведении проверки нарушений обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, должностные лица контрольных органов, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание собственнику объекта культурного наследия или пользователю объектом культурного наследия об устранении выявленных нарушений с указанием вида нарушения, ссылки на нормативный правовой акт, а также с указанием нарушения требований охранных обязательств собственников объектов культурного наследия или пользователей этими объектами и срока устранения выявленных нарушений.

Предписание об устранении выявленных нарушений от 20.02.2015 № 05/15 выдано и подписано главным специалистом сектора охраны объектов культурного наследия отдела охраны и использования объектов культурного наследия Яковлевым Н.О.

Довод Общество о том, что следует выяснять содержание должностной инструкции Яковлева Н.О. и иные вопросы его трудовых взаимоотношений, апелляционный суд не принимает. Как было ране указано, Яковлев Н.О. действовал в пределах своей компетенции, в соответствии с обязанностями, возложенными на него Приказом № 44 от 21.01.2015.

Изложенное свидетельствует о вынесении оспариваемого предписании и его подписании уполномоченным лицом компетентного органа, в связи с чем довод заявителя со ссылкой на пункт 3.10 Административного регламента министерства по исполнению государственной функции «Осуществление государственного контроля в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объекта (выявленного объекта) культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» о вынесении предписании и его подписании неуполномоченным лицом отклоняется судом.

Апелляционный суд соглашается с судом первой инстанции, который указал, что представленный в дело обществом указанный регламент, согласно которому проект предписания в 2 экземплярах по форме согласно приложению № 5 к административному регламенту специалист передает на согласование руководителю сектора, начальнику отдела охраны и использования объектов культурного наследия министерства культуры, затем передает на подпись заместителю министра культуры; после подписания заместителем министра культуры один экземпляр предписания вручается специалистом сектора охраны под роспись собственнику (пользователю) объектом либо направляется специалистом, ответственным за документооборот, заказным письмом с уведомлением о вручении, надлежащим образом не утвержден, в связи с чем применению не подлежит.

Предписанием об устранении выявленных нарушений от 20.02.2015 № 05/15 на заявителя возложена обязанность:

- в связи с нарушением статьи 45 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ немедленно с момента получения предписания приостановить все строительные работы

во всех помещениях первого этажа и второго этажа западного крыла объекта культурного наследия регионального значения «Речной вокзал, 1950-е г.г.», г. Красноярск, ул. Дубровинского, 1 (до 27.03.2015);

- в соответствии со статьей 45 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ разработать проектную документацию на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, обратиться в орган охраны объектов культурного наследия (министерство культуры Красноярского края) для согласования данной проектной документации и получения письменного разрешения на проведение работ по сохранению всех помещений первого этажа объекта культурного наследия регионального значения «Речной вокзал, , 1950-е г.г.», г. Красноярск, ул. Дубровинского, 1 (до 01.12.2015).

Как следует из вышесказанного, на Общество соответствующая обязанность, указанная в оспариваемом предписании, возложена правомерно.

В связи с чем оспариваемое предписание соответствует Федеральному закону от 26.12.2008 № 294-ФЗ, Федеральному закону от 25.06.2002 № 73-ФЗ, права и законные интересы заявителя не нарушает.

На основании изложенного, апелляционный суд приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является верным, отмене не подлежит.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в сумме 3000 рублей подлежат отнесению на Общество.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от «22» октября 2015 года по делу № А33-11839/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно- Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий Н.А. Морозова

Судьи: Е.В. Севастьянова Д.В. Юдин