Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской областина решение Арбитражного суда Иркутской областиот 13 ноября 2007 года (судья Титов В.М.),

по делу №А19–23069/05-42-27-39 по заявлению Администрации города Усть-Илимска, МУП «Пассажирское автотранспортное предприятие» к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области о признании недействительными решения №51 от 08.07.2005г., предписания №17 от 08.07.2005г., определения №185 от 08.07.2005г.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя Администрации города Усть-Илимска: Савицкая И.И. - представитель по доверенности № 64-д от 03.12.2007 г.,

от заявителя МУП «Пассажирское автотранспортное предприятие»: Беззубенко Е.А. - представитель по доверенности № 579 от 24.09.2007 г.,

от ответчика: не явился, извещен,

установил:

Администрация города Усть-Илимска, МУП «Пассажирское автотранспортное предприятие» обратились в Арбитражный суд Иркутской области с уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее – ответчик, Управление) о признании недействительными пунктов 1, 3 решения УФАС по Иркутской области № 51 от 08.07.2007 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 74 от 15.04.2005 в части признания Администрации города Усть-Илимска и МУП «Пассажирское автотранспортное предприятие» нарушившими статью 8 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», предписания УФАС по Иркутской области № 17 от 08.07.2005 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.

Решением суда первой инстанции от 05 декабря 2005 года заявленные требования удовлетворены частично. Решение от 08.07.2005 и предписание №17 от 08.07.2005 признаны недействительными. В части признания недействительным определения от 08.07.2005 № 185 производство по делу прекращено.

Постановлением апелляционной инстанции от 06.03.2006 решение суда от 05.12.2005 оставлено без изменения.

Постановлением кассационной инстанции от 23.05.2006 решение суда первой инстанции от 05.12.2005, постановление апелляционной инстанции от 06.03.2006 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в первую инстанцию Арбитражного суда Иркутской области.

Решением суда первой инстанции от 14 декабря 2006 года в удовлетворении заявленных требований отказано полностью.

Постановлением кассационной инстанции от 03.05.2007 решение суда по данному делу отменено, дело направлено на новое рассмотрение в первую инстанцию.

По результатам нового рассмотрения дела решением Арбитражного суда Иркутской областиот 13 ноября 2007 года уточненные требования заявителей удовлетворены – признаны недействительными пункты 1, 3 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области № 51 от 08.07.2005 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 74 от 15.04.2005 в части признания Администрации города Усть-Илимска и МУП «ПАТП» нарушившими статью 8 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и предписание № 17 от 08.07.2005 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства как несоответствующие Закону РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», ГК РФ. В части признания недействительным определения от 08.07.2005 № 185 производство по делу прекращено.

Управление не согласилось с принятым судебным актом, обратилось с апелляционной жалобой.

В обосновании жалобы заявитель указал на незаконность и необоснованность принятого судом первой инстанции решения.

Полагает, что судом сделан не соответствующий материалам дела вывод о неисполнении муниципального контракта № 16 от 24.03.2004 года, прекращении его действия 31.12.2004 г. и заключении МУП «ПАТП» договоров с индивидуальными предпринимателями в период действия постановления от 27.06.2003 г. № 917.

Считает, что антимонопольный орган представил все необходимые доказательства для подтверждения своего довода о пролонгации договоров с индивидуальными предпринимателями на 2005 год.

Указывает, что из материалов дела возможно установить какие договоры необходимо расторгнуть, поэтому вывод суда первой инстанции о невозможности индивидуализации договоров, указанных в решении и предписании, необоснован.

Податель апелляционной жалобы полагает, что изданное администрацией города Усть-Илимска постановление № 917 от 27.06.2003 года подтверждает наличие согласованных действий администрации и МУП «ПАТП»; индивидуальные предприниматели, заключившие договоры с МУП «ПАТП» не имели иной возможности реализовать свое право на предпринимательскую деятельность в области перевозок, только как путем заключения договоров с МУП «ПАТП».

Управление ссылается на закон о конкуренции, в соответствии с которым запрещается передача властных полномочий хозяйствующему субъекту, поскольку наделение хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления ставит последнего в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам.

Администрация и МУП «ПАТП» представили совместный письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором указали на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

В судебном заседании представители заявителей поддержали возражения, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Ответчик в судебное заседание своего представителя не направил, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом, сообщил суду о возможности рассмотрения дела в его отсутствие.

Руководствуясь частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции рассматривает дело в отсутствие надлежащим образом извещенного ответчика.

Выслушав представителей заявителей, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность соблюдения норм материального права и норм процессуального права, апелляционная инстанция не находит оснований для отмены или изменения решения суда.

Как следует из материалов дела, с целью осуществления функций органа местного самоуправления постановлением главы администрации города Усть-Илимска от 27.06.2003 № 917 (с изменениями от 15.06.2005 № 720) с 01.07.2003 создано МУП «Пассажирское автотранспортное предприятие». Согласно Уставу основными задачами МУП «ПАТП» являлись:

- организация и осуществление пассажирских перевозок по ранее существовавшим маршрутам г.Усть-Илимска и Усть-Илимского района;

- организация и осуществление пассажирских и автотранспортных перевозок по договорам с предприятиями, учреждениями и организациями любых форм собственности.

24.03.2004 г. между администрацией города Усть-Илимска и МУП «Пассажирское автотранспортное предприятие» был заключен контракт № 16 со сроком действия до 31.12.2004 г. Предметом указанного контракта являлась организация и осуществление пассажирских автотранспортных перевозок по маршрутам города посредством исполнения муниципального заказа лично и путем привлечения для исполнения заказа в части физических и юридических лиц.

МУП «ПАТП» в 2004 году для выполнения контракта № 16 от 24.03.2004 привлекло на уже существующие маршруты других перевозчиков - индивидуальных предпринимателей и заключило с ними гражданско-правовые договоры об организации городских пассажирских перевозок в г.Усть-Илимске с соответствующими правами и обязанностями.

Решением антимонопольного органа от 08.07.2005 № 51 действия Администрации города Усть-Илимска по созданию МУП «ПАТП» для осуществления перевозки пассажиров, наделению МУП «ПАТП» полномочиями по организации транспортного обслуживания населения с передачей ему прав согласования маршрутов, расписаний, графиков другим перевозчикам - индивидуальным предпринимателям, имеющим лицензии на оказание услуг по перевозке пассажиров, а также осуществление согласованных действий - нерассмотрение администрацией заявлений перевозчиков на открытие новых маршрутов, создание барьера для входа на рынок перевозок пассажиров индивидуальным предпринимателям и благоприятствующих условий деятельности МУП «ПАТП» - признаны нарушающими пункт 3 статьи 7, статью 8 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (далее – Закон о конкуренции).

МУП «ПАТП» признано нарушающим статью 8 Закона о конкуренции в связи с совершением согласованных действий - заключение муниципального контракта с администрацией города Усть-Илимска о передаче полномочий по организации пассажирских перевозок, заключение МУП «ПАТП» договоров с индивидуальными предпринимателями об организации городских пассажирских перевозок на условиях, ущемляющих их интересы.

Антимонопольным органом 08.07.2005 выдано предписание № 17 о прекращении МУП «ПАТП» нарушения антимонопольного законодательства - статьи 8 Закона о конкуренции путем расторжения договоров, заключенных с 41 предпринимателем, осуществляющими пассажирские перевозки в г.Усть-Илимске; о прекращении Администрацией города Усть-Илимска нарушения статьи 8 Закона о конкуренции путем утверждения маршрутов и согласования расписаний 41 предпринимателю, рассмотрения заявления некоммерческого партнерства «Сибиряк» и предпринимателя Горланова А.Б.

Администрация города Усть-Илимска и МУП «ПАТП», полагая, что указанные выше акты нарушают права и законные интересы последних обратились в Арбитражный суд Иркутской области с требованием о признании недействительными решения № 51, предписания № 17.

Арбитражный суд Иркутской области, удовлетворяя уточненные требования заявителей, исходил из наличия в действиях администрации нарушений статьи 7 Закона о конкуренции, недоказанности довода антимонопольного органа о согласованных действиях Администрации и МУП «ПАТП».

Апелляционная инстанция полагает данные выводы суда правильными.

Статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными необходимо наличие двух обязательных условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как указывалось выше, оспариваемым решением Управления ФАС по Иркутской области № 51 от 08 июля 2005 года Администрация г. Усть-Илимска признана нарушившей пункт 3 статьи 7 и статьи 8 Закона о конкуренции, МУП «ПАТП» - статью 8 названного Закона.

Из указанного решения следует, что нарушения администрации выразились в наделении хозяйствующего субъекта МУП «ПАТП» своими полномочиями путем издания постановления №917 от 27.06.2003г., заключения муниципального контракта №16 от 24.03.2004г. с МУП «ПАТП» (пункт 3 статьи 7 закона о конкуренции) и совершении согласованных действий в виде издания администрацией постановления №917 от 27.06.2003г., заключения муниципального контракта №16 от 24.03.2004г. с МУП «ПАТП», нерассмотрения администрацией заявлений индивидуальных предпринимателей по существу и заключения МУП «ПАТП» договоров с индивидуальными предпринимателями об организации городских пассажирских перевозок на условиях, ущемляющих их интересы (статья 8 Закона о конкуренции).

Согласно оспариваемому решению №51 от 08.07.2005г. МУП «ПАТП» также вменяется совершение согласованных действий в виде издания администрацией г.Усть-Илимска постановления №917 от 27.06.2003г., заключения муниципального контракта №16 от 24.03.2004г. с администрацией, нерассмотрения администрацией заявлений индивидуальных предпринимателей по существу и заключения МУП «ПАТП» договоров с индивидуальными предпринимателями об организации городских пассажирских перевозок на условиях, ущемляющих их интересы (статья 8 Закона о конкуренции).

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Закона о конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

Запрещается наделение полномочиями, осуществление которых имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций.

Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации (пункт 3 статьи 7 закона).

Судом первой инстанции обоснованно сделан вывод о нарушении администрацией пункта 3 статьи 7 Закона о конкуренции, поскольку администрация постановлением от 27.06.2003 г. № 917, создав с 01 июля 2003 года МУП «ПАТП», наделила указанное предприятие полномочиями, которые согласно подпункта 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принадлежат органам местного самоуправления и в силу части 3 статьи 7 Закона о конкуренции не могут быть переданы хозяйствующему субъекту.

Вместе с тем, как установлено судом, постановлением главы администрации города Усть-Илимска от 15.06.2005 № 720 «О внесении изменений в постановление администрации города Усть-Илимска от 27.06.2003 № 917 «О создании муниципального унитарного предприятия «Пассажирское автотранспортное предприятие» из подпункта 2.1 пункта 2 постановления от 27.06.2003 № 917 исключены слова «организация и» и внесены изменения в Устав МУП «ПАТП».

Муниципальный контракт на осуществление пассажирских перевозок в городе Усть-Илимске №16 от 24.03.2004, заключенный сроком до 31.12.2004г., утратил силу.

Следовательно, на момент принятия антимонопольным органом оспариваемого решения от 08.07.2005г. администрацией г.Усть-Илимска добровольно устранены нарушения статьи 7 Закона о конкуренции, заключающиеся в наделении МУП «ПАТП» своими полномочиями путем издания постановления от 27.06.2003 №917 и заключения контракта №16 от 24.03.2004.

Согласно статьи 8 Закона о конкуренции запрещается заключение в любой форме соглашений или осуществление согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций между собой либо между ними и хозяйствующим субъектом, в результате которых имеются или могут иметь место недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе соглашения или согласованные действия, которые приводят или могут привести, в том числе к ограничению доступа на рынок или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Исходя из содержания данной статьи для признания нарушившими данную норму закона необходимо наличие согласованных действий органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций между собой либо между ними и хозяйствующим субъектом, а также наступление или угроза наступления неблагоприятных последствий таких как недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

Материалами дела не подтверждается вывод антимонопольного органа, изложенный в пункте 1 решения от 08.07.2005г. №51, о наличии согласованных действий между администрацией г.Усть-Илимска и МУП «ПАТП», выразившиеся в издании администрацией постановления №917 от 27.06.2003г., заключении муниципального контракта №16 от 24.03.2004г. с МУП «ПАТП», нерассмотрении администрацией заявлений индивидуальных предпринимателей по существу и заключении МУП «ПАТП» договоров с индивидуальными предпринимателями об организации городских пассажирских перевозок, которые привели к ограничению конкуренции и интересов хозяйствующих субъектов – индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозку пассажиров в г.Усть-Илимске, или могут привести к ограничению доступа на рынок или устранению с него хозяйствующих субъектов (нарушение статьи 8 Закон о конкуренции).

Как указывалось выше, на момент принятия оспариваемого решения от 08.07.2005г. №51 в постановление №917 от 27.06.2003г. внесены изменения, исключающие наделение МУП «ПАТП» полномочиями по организации транспортного обслуживания населения, муниципальный контракт №16 от 24.03.2004г. с 01.01.2005г. утратил силу.

Имеющимися материалами дела опровергается довод антимонопольного органа о нерассмотрении администрацией г.Усть-Илимска заявлений индивидуальных предпринимателей.

В оспариваемом решении отражен факт нерассмотрения администрацией заявления индивидуального предпринимателя Горланова и некоммерческого партнерства «Сибиряк». Однако, ответы на заявления указанных лиц отражены в письмах администрации от 16.03.2005г. №01-15/508 и от 02.06.2005г. №01-33/1161, заявителям разъяснено действующее законодательство в области пассажирских перевозок автомобильным транспортом.

Как установлено судом первой инстанции с 01.07.2003г. в администрацию г.Усть-Илимска с заявлением об открытии маршрута с приложением всех необходимых для рассмотрения документов обратился лишь предприниматель Дубровин О.Ю., на которое после соответствующих проверок и заседания городской комиссии по безопасности дорожного движения принято решение об утверждении маршрута №7.

Доказательств наличия иных обращений индивидуальных предпринимателей с приложением всех необходимых для рассмотрения документов ответчиком в материалы дела не представлено.

Не подтверждается имеющимися в деле доказательствами довод антимонопольного органа о согласованности действий администрации г.Усть-Илимска и МУП «ПАТП» в виде заключения МУП «ПАТП» договоров об организации городских пассажирских перевозок с индивидуальными предпринимателями.

Указанные договоры заключены между самостоятельными хозяйствующими субъектами – МУП «ПАТП» и индивидуальными предпринимателями. Администрация г.Усть-Илимска стороной в указанных договорах не является. Договоры не содержат ссылок на то, что они заключены при каком-либо участии администрации.

Указанные договоры носят гражданско-правовой характер.

Исходя из правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.07.2006 №1812/06, антимонопольный орган не вправе вмешиваться в отношения сторон, если они носят гражданско-правовой характер и могут быть разрешены по требованию одной из сторон в судебном порядке.

Кроме этого, ответчиком не представлено доказательств, свидетельствующих о том, что в результате согласованных действий наступили или могли наступить такие неблагоприятные последствия, как недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов каких-либо хозяйствующих субъектов.

При указанных обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствиях в действиях администрации г.Усть-Илимска и МУП «ПАТП» нарушений статьи 8 Закона о конкуренции, в связи с чем пункты 1, 3 решения от 08.07.2005г. №51 в указанной части являются недействительными.

Учитывая, что материалами дела не подтверждается факт нарушения администрацией г.Усть-Илимска и МУП «ПАТП» нарушений статьи 8 Закона о конкуренции, у антимонопольного органа отсутствовали законные основания для выдачи заявителем предписания №17 от 08.07.2005г.

Судом первой инстанции правомерно сделан вывод о том, что пункт 1 оспариваемого предписания не содержит данных, позволяющих индивидуализировать договоры, которые МУП ПАТП необходимо расторгнуть. В предписании не указаны дата заключения договора, срок их действия, свидетельствующие о возможности исполнения выданного предписания.

Апелляционной инстанцией отклоняется довод подателя апелляционной жалобы о том, что вся информация о заключенных договорах изложена в письмах МУП «ПАТП» от 11.04.2005 №126 и от 28.06.2005 №267, поэтому из материалов дела и из предписания возможно установить о расторжении каких договоров идет речь.

Все необходимые данные, позволяющие определить какие конкретно действия (по расторжению каких конкретно договоров) необходимо совершить лицу, нарушившему антимонопольное законодательство, должны содержать в выданном предписании, в связи с чем ссылка антимонопольного органа на отражение указанных данных в письмах хозяйствующего субъекта является неправомерной.

Кроме этого, в соответствии с пунктом 1 статьи 450 Гражданского кодекса Российской Федерации изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими законами или договором.

Учитывая, что ни одной из сторон не договоров об организации городских пассажирских перевозок не выражено волеизъявление на расторжение договора, у антимонопольного органа отсутствовали основания для выдачи предписания по расторжению договоров.

В связи с тем, индивидуальные предприниматели, указанные в пункте 2 оспариваемого предписания, не обращались в администрацию г.Усть-Илимска за утверждением им маршрутов и согласованием расписаний маршрутов, а также в связи с тем, что данные действия носят заявительный характер, возложение на администрацию обязанности по утверждению маршрутов и согласование расписаний является незаконным.

Пункт 3 оспариваемого предписания не содержит данных позволяющих определить кому из лиц, нарушивших, по мнению антимонопольного органа, Закон о конкуренции, следует его исполнить. Кроме того, имеющиеся в материалах дела заявления ИП Горланова и некоммерческого партнерства «Сибиряк» рассмотрены администрацией г.Усть-Илимска и им даны письменные ответы.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на письмо финансового управления администрации г.Усть-Илимска от 17.06.2005г. №05-26/561 о финансировании из бюджета города МУП «ПАТП» не может быть принята во внимание, поскольку данное обстоятельство не отражено в оспариваемых решении и предписании и не являлось основанием для признания заявителей, нарушившими антимонопольное законодательство.

Суд первой инстанции на основании исследования и оценки всех доказательств по делу полно и всесторонне рассмотрел заявленные требования, пришел к правильному выводу о несоответствии оспариваемых пунктов решения №51 от 08.07.2005, предписания №17 от 08.07.2005 положениям Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», Гражданскому кодексу Российской Федерации, правомерно признал недействительным оспариваемые акты.

Апелляционной инстанцией в полном объеме проверены доводы апелляционной жалобы, которые были предметом оценки суда первой инстанции, и признаны необоснованными, как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта.

При указанных условиях оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четвертый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л :

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 13 ноября 2007 года по делу № А19-23069/05-42-27-39 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение двух месяцев с даты принятия.

Председательствующий И.Ю. Григорьева

Судьи Т.О. Лешукова

Е.В. Желтоухов