Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Зайцевой А.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Товарищества собственников жилья «Солидарность» на определение Арбитражного суда Республики Бурятия от 7 ноября 2016 года по делу № А10-3830/2016 о прекращении производства по делу по заявлению Товарищества собственников жилья «Солидарность» (ОГРН <***>, ИНН <***>; место нахождения: <...>) к Муниципальному казенному учреждению «Управление муниципальной жилищной инспекции г. Улан-Удэ» (ОГРН <***>, ИНН <***>; место нахождения: <...>) о признании незаконными акта проверки от 24 марта 2016 года № 68-А, предписания от 24 марта 2016 года № 68-ПР и действий по проведению проверки,

третье лицо, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора: Общество с ограниченной ответственностью «Жилищный участок-1» (ОГРН <***>, ИНН <***>; место нахождения: <...>),

(суд первой инстанции: Логинова Н.А.)

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

и установил:

Товарищество собственников жилья «Солидарность» (далее – ТСЖ «Солидарность», Товарищество) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Муниципальному казенному учреждению «Управление муниципальной жилищной инспекции г. Улан-Удэ» (далее – жилищная инспекция, инспекция) о признании незаконными акта проверки от 24 марта 2016 года № 68-А, предписания от 24 марта 2016 года № 68-ПР и действий по проведению проверки.

Определением Арбитражного суда Республики Бурятия от 2 сентября 2016 года (т. 1, л.д. 138-140) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Общество с ограниченной ответственностью «Жилищный участок-1» (далее – ООО «Жилищный участок-1»).

Определением Арбитражного суда Республики Бурятия от 7 ноября 2016 года производство по делу прекращено на основании пунктов 1 и 4 части 1 статьи 150 АПК Российской Федерации. Судом принят отказ Товарищества от требований в части признания незаконным предписания жилищной инспекции от 24 марта 2016 года № 68-ПР. Кроме того, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что действия по проведению проверки и ее результаты отражены в акте проверки, который, в свою очередь, не является ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК Российской Федерации, в связи с чем прекратил производство по делу в этой части на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК Российской Федерации.

Не согласившись с определением суда первой инстанции, ТСЖ «Солидарность» обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене определения суда первой инстанции, считает его незаконным и необоснованным.

По мнению ТСЖ «Солидарность», вывод суда первой инстанции о том, что единственным результатом действий по проведению проверки, влекущим последствия для Товарищества, явилась выдача предписания от 24 марта 2016 года, не соответствует обстоятельствам дела. В обоснование своей позиции Товарищество указывает, что запрос документов причинил вред ТСЖ «Солидарность», выразившийся, в том числе, в затратах на изготовление и направление копий документов жилищной инспекции, в чем при обычных обстоятельствах необходимость отсутствовала; кроме того, проведение проверки повлекло возникновение убытков в виде упущенной выгоды.

ТСЖ «Солидарность» указывает также, что проведение проверки неуполномоченным органом власти в любом случае, нарушает права и законные интересы лица, в отношении которого проводится проверка, так как в силу статей 6 и 25 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) накладывает на проверяемое лицо обязанность выполнения требований проверяющего органа, которые, хотя и не имеют законных оснований, все же являются обязательными для исполнения проверяемым лицом до признания таких требований либо проведения проверки незаконными в соответствии с действующим законодательством.

По мнению заявителя апелляционной жалобы, судом первой инстанции не была применена подлежащая применению норма пункта 5 части 2 статьи 20 Закон № 294-ФЗ, в соответствии с которой, результаты проверки (включая акт проверки), проведенной органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, подлежат отмене судом на основании заявления юридического лица. Как указывает ТСЖ «Солидарность», Законом № 294-ФЗ установлено, что результаты проверки следует признать недействительными безусловно, то есть вне зависимости от наличия или отсутствия последствий для проверяемого лица при наличии одного из перечисленных в указанной статье оснований. В рассматриваемом случае такое основание в заявлении было указано - истребование ответчиком у Товарищества документов, информации, не являющихся объектами проверки и не относящихся к предмету проверки: акты выполненных работ по многоквартирному дому.

В письменном отзыве на апелляционную жалобу жилищная инспекция выражает согласие с определением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК Российской Федерации, извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, что подтверждается, почтовым уведомлением № 67200206167964, возвращенным почтовым конвертом № 67200205211941, телеграфным уведомлением, телефонограммой от 11 января 2017 года, отчетом об отслеживании почтового отправления № 67200206167940 с официального сайта Почты России (http://www.pochta.ru/tracking#), а также отчетом о публикации 11 января 2017 года на официальном сайте Федеральных арбитражных судов Российской Федерации в сети Интернет (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебном заседании не обеспечили, что не является препятствием для рассмотрения дела по существу. При этом от ТСЖ «Солидарность» поступило ходатайство о рассмотрении дела без участия его представителя.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, ТСЖ «Солидарность» зарегистрировано в качестве юридического лица 3 августа 2005 года, ему присвоен основной государственный регистрационный номер <***>.

22 января 2016 года в жилищную инспекцию поступило заявление собственников многоквартирного дома № 7, расположенного по адресу: ул. Ермаковского в г. Улан-Удэ, о проверке законности создания ТСЖ «Солидарность» (т. 1, л.д. 48).

25 января 2016 года начальником инспекции с целью проверки доводов, изложенных в названном заявлении, был издан приказ № 68-П/62-С о проведении внеплановой выездной проверки в отношении ТСЖ «Солидарность» (т. 1, л.д. 52).

При этом жилищной инспекцией у Товарищества были запрошены следующие документы:

- заверенные копии правоустанавливающих документов юридического лица (устав, свидетельство о регистрации юридического лица, банковские реквизиты, выписка из Единого государственного реестра юридических лиц);

- заверенные копии протокола общего собрания собственников о выборе способа управления, создании ТСЖ «Солидарность», выборе членов правления, выборе ревизионной комиссии;

- заверенная копия договора управления, заключенного с собственниками помещений дома, не являющимися членами ТСЖ;

- заверенная копия реестра членов ТСЖ;

- акты выполненных работ по многоквартирному дому;

- заверенная копия технического паспорта на дом и пр.

В ходе проверки инспекцией выявлены нарушения ряда положений статей 45, 135, 136 и 141 Жилищного кодекса Российской Федерации, которые выразились в принятии собственниками помещений в многоквартирном доме решения о выборе способа управления многоквартирным домом № 7 по ул. Ермаковской (управление ТСЖ) и о создании ТСЖ в отсутствие кворума, о чем 24 марта 2016 года составлен акт проверки № 68-А (т. 1, л.д. 56-59).

В тот же день ТСЖ «Солидарность» было выдано предписание № 68-ПР об устранении названных нарушений, которым жилищная инспекция указала в срок до 16 мая 2016 года провести общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме для принятия решения о ликвидации ТСЖ «Солидарность» (т. 1, л.д. 12 и 60).

Не согласившись с актом проверки, предписанием и действиями по проведению проверки, ТСЖ «Солидарность» обратилось в суд с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемого определения в части прекращении производства по делу в части оспаривания действий жилищной инспекции по проведению проверки в отношении ТСЖ «Солидарность» ввиду следующего.

На основании части 1 статьи 198 АПК Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, самостоятельным предметом оспаривания в порядке главы 24 АПК Российской Федерации могут быть: 1) ненормативные правовые акты; 2) решения; 3) действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия.

При этом Закон № 294-ФЗ особо оговаривает право юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на обжалование действий (бездействия) органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля либо их должностных лиц, в том числе действий при проведении проверки (пункт 4 статьи 21 и часть 2 статьи 23).

В рассматриваемом случае ТСЖ «Солидарность» обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании акта проверки от 24 марта 2016 года № 68-А и предписания от 24 марта 2016 года № 68-ПР (как ненормативных правовых актов), а также действий по проведению проверки.

К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, по смыслу главы 24 АПК Российской Федерации относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

Из содержания заявления ТСЖ «Солидарность» (т. 1, л.д. 4-7) следует, что оно оспаривает следующие действия жилищной инспекции:

- собственно действия по проведению проверки, указывая при этом (со ссылкой на положения статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации) на превышение инспекцией своих полномочий;

- действия, выразившиеся в повторном запросе документов, ранее предоставленных Республиканской службе государственной жилищной инспекции, что, по мнению Товарищества, противоречит статье 11 Закона № 294-ФЗ;

- действия, выразившиеся в запросе актов выполненных работ по многоквартирному дому, поскольку такие документы не относились к предмету проверки.

Вопреки суждениям суда первой инстанции, оспариваемые товариществом действия нельзя соотнести с актом проверки, в котором, как посчитал суд, отражены и оформлены такие действия и их результат.

По мнению суда апелляционной инстанции, указанные действия являются самостоятельным предметом оспаривания и в этой части заявление ТСЖ «Солидарность» подлежало рассмотрению по существу вне зависимости от того, что акт проверки был обоснованно признан судом первой инстанции не относящимся к ненормативным правовым актам, подлежащим оспариванию по правилам главы 24 АПК Российской Федерации.

Делая такой вывод, суд апелляционной инстанции принимает во внимание и ссылку товарищества на положения части 1 статьи 22 Закона № 294-ФЗ, в соответствии с которой вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, признанных в установленном законодательством Российской Федерации порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством.

Таким образом, если согласиться с позицией суда первой инстанции о том, что действия по проведению проверки одно и то же, что и акт проверки, в котором они отражены, то приведенная норма будет являться неработающей.

Доводов относительно правомерности или неправомерности прекращения судом первой инстанции производства по делу в части оспаривания предписания и акта проверки в апелляционной жалобе не приведено, вместе с тем, суд апелляционной инстанции считает необходимым выразить согласие с выводами суда в этой части.

В пункте 4.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 года № 6-П указано, что под ненормативными правовыми актами имеются в виду акты индивидуальные, направленные на конкретное правоотношение, характеризующиеся индивидуально-распорядительным воздействием на общественные отношения.

В этой связи, по мнению суда апелляционной инстанции, под правовым актом индивидуального характера (ненормативным правовым актом), подлежащим оспариванию в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК Российской Федерации, понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязательность исполнения властного распоряжения является одним из главных квалифицирующих признаков решения органа публичной власти. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий, они не могут затронуть прав и законных интересов лиц, поскольку не содержат императивных предписаний и, следовательно, не влекут юридических последствий.

Иными словами, предметом оспаривания в арбитражном суде может выступать решение или ненормативный правовой акт, которые устанавливают, ограничивают или прекращают права юридического лица (индивидуального предпринимателя), возлагают на такое лицо обязанности в рамках правоотношений, возникших в связи с осуществлением предпринимательской деятельности либо в связи с осуществлением иной деятельности экономического характера.

Исходя из изложенного, в рассматриваемом случае необходимо, чтобы оспариваемый акт проверки жилищной инспекции сам по себе нарушал права и законные интересы ТСЖ «Солидарность», незаконно возлагал на него какие-либо обязанности.

Согласно части 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной с грубым нарушением установленных этим Законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Статьей 16 Закона № 294-ФЗ предусмотрено, что по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах (часть 1). В акте проверки, среди прочего, указываются сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения (пункт 7 части 2). Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах и подписывается должностным лицом, проводившим проверку (пункт 9 части 2, часть 4).

Однако приведенные нормы вовсе не означают, что акт проверки, фиксирующий результаты проверки и выражающий мнение проводивших проверку должностных лиц, может быть признан ненормативным правовым актом (в указанном выше смысле).

Из содержания акта проверки № 68-А от 24 марта 2016 года не следует, что он устанавливает, изменяет или отменяет права и обязанности ТСЖ «Солидарность» в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления указанной деятельности, содержит обязательные для исполнения требования, неисполнение которых влечет за собой применение предусмотренной законом ответственности.

Согласно статье 17 Закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, в том числе выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

На основании пункта 3 части 5 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации должностные лица органов государственного жилищного надзора, муниципального жилищного контроля, являющиеся соответственно государственными жилищными инспекторами, муниципальными жилищными инспекторами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать предписания о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по обеспечению соблюдения обязательных требований, в том числе об устранении в шестимесячный срок со дня направления такого предписания несоответствия устава товарищества собственников жилья, жилищного, жилищно-строительного или иного специализированного потребительского кооператива, внесенных в устав изменений обязательным требованиям.

Из приведенных норм материального права следует, что именно предписание является правовым результатом проверки, а акт проверки выполняет лишь доказательственную функцию, поскольку в нем фиксируются выявленные нарушения.

По смыслу же статьи 20 Закона № 294-ФЗ, а также части 3 статьи 26.2 КоАП Российской Федерации акт проверки (при наличии грубых нарушений, допущенных при проведении проверки) может быть признан недопустимым доказательством по делу об оспаривании предписания об устранении выявленных нарушений или постановления о привлечении к административной ответственности.

Однако это не означает, что акт проверки может быть предметом самостоятельного оспаривания в порядке главы 24 АПК Российской Федерации.

Иными словами, акт проверки, составленный должностным лицом жилищной инспекции (муниципального жилищного инспектора ФИО1), решением или предписанием не является, признаками ненормативного правового акта не обладает, поскольку сам по себе не влечет каких-либо негативных последствий для ТСЖ «Солидарность» без принятия на его основе предписания.

То есть выводы указанного должностного лица жилищной инспекции, изложенные в акте проверки от 24 марта 2016 года № 68-А, сами по себе, без принятия по результатам их оценки соответствующего правоприменительного акта (предписания), не влекут для товарищества возникновения каких-либо обязанностей, не создают для него иных препятствий для осуществления экономической деятельности.

Правовые последствия для товарищества повлекло вынесенное на основании оспоренного акта проверки предписание от 24 марта 2016 года № 68-ПР, содержащее обязательные для исполнения требования, за неисполнение которого предусмотрена административная ответственность.

Как отмечалось выше, данное предписание изначально также являлось предметом оспаривания, однако впоследствии ТСЖ «Солидарность» письменно заявило об отказе от требования о признании незаконным предписания от 24 марта 2016 года № 68-ПР в связи с его отменой вышестоящим должностным лицом жилищной инспекции (т. 2, л.д. 2).

Суд первой инстанции, не установив предусмотренных частью 5 статьи 49 АПК Российской Федерации обстоятельств, препятствующих принятию отказа от заявленных требований в этой части, обоснованно прекратил производство по делу.

Как указано в пункте 36 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 мая 2009 года № 36 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции», в соответствии со статьей 272 АПК Российской Федерации на новое рассмотрение могут быть направлены вопросы, разрешение которых относится к ведению суда первой инстанции и которые суд по существу не рассматривал по причине, в том числе, необоснованного прекращения производства по делу.

Поскольку выводы и суждения суда первой инстанции о прекращении производства по делу в части оспаривания действий по проведению проверки являются необоснованными, обжалуемое определение в этой части подлежит отмене с направлением заявления ТСЖ «Солидарность» о признании незаконными таких действий на новое рассмотрение. Прекращение производства по делу в части оспаривания предписания от 24 марта 2016 года № 68-ПР и акта проверки от 24 марта 2016 года № 68-А является правомерным, обжалуемый судебный акт отмене в этой части не подлежит.

Рассмотрев апелляционную жалобу на определение Арбитражного суда Республики Бурятия от 7 ноября 2016 года по делу № А10-3830/2016, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 271-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Республики Бурятия от 7 ноября 2016 года по делу № А10-3830/2016 о прекращении производства по делу в части оспаривания действий муниципального казенного учреждения «Управление муниципальной жилищной инспекции г. Улан-Удэ» по проведению проверки в отношении товарищества собственников жилья «Солидарность» отменить.

В отмененной части направить заявление товарищества собственников жилья «Солидарность» на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Бурятия.

В остальной части определение Арбитражного суда Республики Бурятия от 7 ноября 2016 года по делу № А10-3830/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Возвратить товариществу собственников жилья «Солидарность» (ОГРН <***>, ИНН <***>) из федерального бюджета излишне уплаченную по платежному поручению № 4 от 6 декабря 2016 года государственную пошлину в сумме 1500 рублей, выдав справку.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в месячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Республики Бурятия.

Председательствующий судья Г.Г. Ячменёв

Судьи Е.О. Никифорюк

Э.В. Ткаченко