Гражданский кодекс часть 1

председательствующего судьи Е.В. Желтоухова, судей Д.В. Басаева, Н.В. Ломако, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Куркиной Е.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального образования "СевероБайкальский район" Республики Бурятия на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 19 ноября 2019 года по делу № А10- 3032/2019 по заявлению Администрации муниципального образования "СевероБайкальский район" Республики Бурятия (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 671710, Республика Бурятия, Северо-Байкальский район, поселок городского типа Нижнеангарск, Рабочая улица, 125) к межмуниципальному отделу Министерства внутренних дел Российской Федерации "Северобайкальский" (реализующий задачи и функции органов внутренних дел на территории городского округа город Северобайкальск и Северо-Байкальского муниципального района) (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 671700, <...>) о признании недействительным представления от 12.04.2019 № 59/2495

при участии в судебном заседании:

от заявителя: не было;
от заинтересованного лица: не было

установил:

Заявитель, Администрация муниципального образования «Северо-Байкальский район», далее – заявитель, Администрация МО «Северо-Байкальский район») обратилась в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Отделу Государственной инспекции безопасности дорожного движения МО МВД России «Северобайкальский» о признании недействительным представления от 12.04.2019 № 59/2495.

Решением суда первой инстанции 19.11.2019 требования заявителя удовлетворены частично.

Суд признал недействительным представление от 12.04.2019 года № 59/2495, выданное Врио начальника Отдела Государственной инспекции безопасности дорожного

движения МО МВД России «Северобайкальский», в части обязания разработать проекты организации дорожного движения и обустроить пешеходные переходы вблизи образовательных и дошкольных учреждений в городских поселениях в составе территории муниципального образования «Северо-Байкальский район» Республики Бурятия, как несоответствующее Федеральному закону от 18.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Суд обязал Межмуниципальный отдел МВД РФ «Северобайкальский» устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в части удовлетворенных требований.

В удовлетворении требований в остальной части отказано.

Администрация, не согласившись с выводами суда первой инстанции, заявила апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить в той части, которой Администрации было отказано в удовлетворении требований и признать незаконным представление № 59/2495 от 12.04.2019 полностью.

Представитель Администрации в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом.

Представленным ходатайством Администрация просит рассмотреть дело в отсутствие его представителя.

Из апелляционной жалобы следует, что суд первой инстанции не дал оценки доводам Администрации, что основания для обустройства пешеходных переходов отсутствуют.

Оспариваемое представление не содержит сведений, на каких участках дорог, в каких населенных пунктах не разработаны проекты организации дорожного движения, на какой период.

Представитель межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации "Северобайкальский" в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена судом апелляционной инстанции на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет 27.12.2019.

Информация о перерыве, о времени и месте судебного заседания размещена судом апелляционной инстанции на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет 04.02.2020 и 08.02.2020.

Согласно пункту 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке частей 1, 6 статьи 121, статей 122, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях на нее, изучив материалы дела, включая документы, представленные участниками в электронном виде, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела следует, 12.04.2019 Врио начальника ОГИБДД МО МВД России «Северобайкальский» Администрации выдано представление № 59/2495.

Данным представлением указано на необходимость в месячный срок в соответствии со статьей 18 Федерального закона № 443-ФЗ от 29.12.2017 «Об

организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты» разработать проекты организации дорожного движения по всем населенным пунктам «Северобайкальский район».

Вблизи образовательных организаций и дошкольных учреждений Северобайкальского района в соответствии с ГОСТ 32944-2014 необходимо произвести обустройство пешеходных переходов в соответствии с типовыми рекомендациями.

На основании пункта 12 части 1 статьи 13 Федерального закона № 3 «О полиции» организовать работы по устранению указанного недостатка в содержании улично- дорожной сети.

Информацию о результатах рассмотрения представления и принятых мерах предложено направить в адрес отдела, в месячный срок, установленный Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В представлении указано, что в случае невыполнения в установленный срок настоящего «предписания» Вы можете быть подвергнуты административному наказанию в соответствии со ст. 19.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Администрация посчитав, что указанное представление нарушает её права и законные интересы и не соответствует нормам действующего законодательства, обратилась в суд с рассматриваемыми требованиями.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Статьей 66 АПК РФ установлено общее правило, что доказательства представляются лицами, участвующими в деле.

В соответствии со статьей 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции", полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляются, в том числе право 12) вносить в соответствии с федеральным законом руководителям и должностным лицам организаций обязательные для исполнения представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности, совершению преступлений и административных правонарушений, объявлять физическому лицу официальное предостережение (предостережение) о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, административных правонарушений, разрешение которых отнесено к компетенции полиции, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения (ч.1)

Требования (запросы, представления, предписания) уполномоченных должностных лиц полиции, предусмотренные пунктами 4, 12, 17, 21, 22, 27 части 1 настоящей статьи,

обязательны для исполнения всеми государственными и муниципальными органами, организациями, должностными лицами и иными лицами в сроки, установленные в требовании (запросе, представлении, предписании), но не позднее одного месяца с момента вручения требования (запроса, представления, предписания) (ч. 4).

Указом Президента РФ от 15.06.1998 N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения" утверждено Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации".

Пунктом 6.1 Положения установлено, что главный государственный инспектор безопасности дорожного движения Российской Федерации имеет право по вопросам, относящимся к его компетенции, в том числе д) вносить в соответствии с законодательством Российской Федерации в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципальных образований и организации предписания (постановления, представления, решения) об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Из указанного следует, что полиция вправе вносить представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности, совершению преступлений и административных правонарушений, в соответствии федеральным законом.

В частности ст. 158 УПК РФ установлено, что установив в ходе досудебного производства по уголовному делу обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, дознаватель, руководитель следственного органа, следователь вправе внести в соответствующую организацию или соответствующему должностному лицу представление о принятии мер по устранению указанных обстоятельств или других нарушений закона. Данное представление подлежит рассмотрению с обязательным уведомлением о принятых мерах не позднее одного месяца со дня его вынесения (ч. 2).

Статьей 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Ни Федеральный закон от 29.12.2017 N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", ни Федеральный закон от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" не устанавливает случаев выдачи в адрес нарушителей представлений.

Иных случаев, наделяющих органы полиции правом выдачи представлений в адрес нарушителей, законодательством не установлено.

Учитывая, что из материалов дела не следует, что данное представление выдано в рамках уголовного либо дела об административном правонарушении, суд апелляционной инстанции считает, что данный акт выдан Администрации с превышаем полномочий, поскольку в деле нет доказательств, свидетельствующих о наличии оснований для выдачи данного представления.

Более того, в материалах дела нет материалов проверки, либо иных материалов, в которых бы были отражены факты нарушения Администрацией положений ст. 18 Федерального закона от 29.12.2017 N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и положений ГОСТ 32944-2014 на территории муниципального образования «Северобайкальский район».

Согласно пункту 1 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 № 711, Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекция) осуществляет федеральный государственный надзор и специальные разрешительные функции в области безопасности дорожного движения.

Действительно пунктом 2 Положения, установлено, что госавтоинспекция обеспечивает соблюдение юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства (далее именуются - граждане) законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм (далее именуются - нормативные правовые акты) по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства.

В силу п. 11 Положения, на Госавтоинспекцию возлагаются, в том числе следующие обязанности:

н) изучение условий дорожного движения, принятие мер по совершенствованию организации движения транспортных средств и пешеходов, согласование в установленном порядке программ подготовки и переподготовки специалистов по безопасности дорожного движения;

т) выявление причин и условий, способствующих совершению дорожно- транспортных происшествий, нарушений правил дорожного движения, иных противоправных действий, влекущих угрозу безопасности дорожного движения, принятие мер по их устранению.

Между тем, суд апелляционной инстанции установил, что материалы дела не содержат фактов, свидетельствующих о допущенных Администрацией, ответственной за надлежащее содержание и оборудование автомобильных дорог местного значения, нарушениях, влекущих угрозу безопасности дорожного движения, а также создание своим бездействием условий способствующих совершению дорожно-транспортных происшествий, нарушений правил дорожного движения на дорогах местного значения.

Факты, содержащие в представлении носят общий, не конкретный характер.

Суд апелляционной инстанции исходит из того, что из природы представления следует, что оно выдается лицу, допустившему нарушения или способствующему их совершению с целью устранения причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности, совершению преступлений и административных правонарушений в соответствии с федеральным законом.

Суд апелляционной инстанции установил, что межмуниципальный отдел Министерства внутренних дел Российской Федерации "Северобайкальский" не представил доказательств, что Администрацией допущены нарушения с целью устранения которых в установленном законом порядке надзорный орган имел законное право выдать оспариваемое представление.

Как отмечено в Определении ВС России от 22 мая 2017 г. N 309-КГ17-4669 по делу N А07-6666/2016, требования, изложенные в предписании об устранении выявленных нарушений, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами; оно не

должно носить признаки формального выполнения требований; при этом исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная ст. 19.5 КоАП РФ.

Как понимает суд апелляционной инстанции, природа представления схожа с предписанием об устранении выявленных нарушений, в связи с чем представление также должно соответствовать указанным критериям.

Так, оспариваемое представление, в частности, указывает, что Администрации «необходимо разработать проекты организации дорожного движения по всем населенным пунктам «Северобайкальского района».

Статьей 18 Федерального закона от 29.12.2017 N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлено, что проекты организации дорожного движения, разрабатываемые для автомобильных дорог местного значения либо их участков, для иных автомобильных дорог либо их участков, расположенных в границах муниципального образования, утверждаются органами местного самоуправления или организациями, уполномоченными органами местного самоуправления в области организации дорожного движения (ч. 9).

Из указанного следует, что проекты организации дорожного движения, разрабатываются органами местного самоуправления в отношении автомобильных дорог местного значения расположенных в границах муниципального образования.

Между тем оспариваемое предписание не устанавливает перечня автомобильных дорог местного значения находящихся в ведении муниципального образования «Северобайкальский район», а поименованные в представлении «населенные пункты» в силу положений Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сами относятся к муниципальным образованиям, которые вправе самостоятельно в отношении автомобильных дорог, расположенных в границах данных муниципальных образований разработать проекты организации дорожного движения.

Следовательно, оспариваемое представление содержит противоречивые указания в отношении каких «населённых пунктов» и дорог местного значения заявителю следует разработать проекты организации дорожного движения, а также какого вида проекты (ч. 2 ст. 18 Федерального закона № 443-ФЗ).

Оценивая требование представления о том, что Администрации следует во всех образовательных и дошкольных учреждениях Северобайкальского района в соответствии с ГОСТом 32944-2014 произвести обустройство пешеходных переходов в соответствии с типовыми рекомендациями, суд апелляционной инстанции находит их неконкретными, абстрактными, не содержащими четкой формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить Администрации в целях прекращения и устранения выявленного нарушения.

При этом надзорный орган не указывает о каких именно типовых рекомендациях идет речь, в чем состоит несоответствие и какие именно пешеходные переходы подлежат обустройству в соответствии с требованиями ГОСТа 32944-2014.

В деле нет доказательств, что на территории муниципального образования "Северобайкальский район" Республики Бурятия возле образовательных и дошкольных учреждениях имеются пешеходные переходы не соответствующие требованиям ГОСТа 32953-2014, либо они вообще отсутствуют при наличии требований об их наличии.

По общему правилу, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и

возражений (часть 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Однако такая обязанность не является безграничной. Если истец в подтверждение своих доводов приводит убедительные доказательства, а ответчик с ними не соглашается, не представляя документы, подтверждающие его позицию, то возложение на истца дополнительного бремени опровержения документально неподтвержденной позиции процессуального оппонента будет противоречить состязательному характеру судопроизводства (статьи 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Учитывая указанное, суд апелляционной инстанции полагает, что выводы суда первой инстанции являются ошибочными не основанными на доказательствах надзорного органа, сделаны на основании неправильного распределения бремени доказывания.

Доводы о том, что указанные требования обусловлены соблюдением безопасности на дорогах и направлены на защиту, в том числе на безопасность детей на дорогах, суд апелляционной инстанции отклоняет, поскольку преследование указанных целей должно преследоваться и воплощаться законными мерами, а не основанными на предположении и абстрактном требовании «соблюдения закона» или «устранения всех нарушений».

Суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене в порядке ст. 270 АПК РФ, как принятое при недоказанности имеющих значение для дела обстоятельствах, которые суд считал установленными.

Требования Администрации подлежат удовлетворению полностью, поскольку оспариваемое представление нарушает права и законные интересы заявителя и в полной мере не соответствуют нормам действующего законодательства.

Суд, руководствуясь статьями 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от «19» ноября 2019 года по делу № А10-3032/2019 отменить, апелляционную жалобу – удовлетворить.

Принять по делу новый судебный акт.

Признать недействительным представление от 12.04.2019 года № 59/2495, выданное Врио начальника Отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения МО МВД России «Северобайкальский» полностью, как несоответствующее Федеральному закону от 18.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции, в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы в арбитражный суд кассационной инстанции, полномочный ее рассматривать, через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий судья Е.В. Желтоухов

Судьи Н.В. Ломако

Д.В. Басаев