Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края,

апелляционное производство № 05АП-6405/2014

на решение от 04.04.2014

судьи А.А. Николаева

по делу № А51-5976/2014 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению Инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края (ИНН 2540188030, ОГРН 1122543024262, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 29.12.2012)

о привлечении общества с ограниченной ответственностью «Владстройзаказчик» (ИНН 2540113813, ОГРН 1052504432320, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 22.08.2005)
к административной ответственности,

при участии:

от инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края: представитель Чернякова О.С. по доверенности от 09.01.2014 № 52/01/04-02/3 сроком до 31.12.2014, удостоверение;

от общества с ограниченной ответственностью «Владстройзаказчик»: представитель Масленникова Т.В. по доверенности от 18.07.2012 № 25 АА 0771661 сроком на 3 года, паспорт.

УСТАНОВИЛ:

Инспекция регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края (далее по тексту - Заявитель, Инспекция, Административный орган) обратилась в арбитражный суд первой инстанции с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью «Владстройзаказчик» (далее по тексту – Общество) к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса об административным правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ).

Решением от 04 апреля 2014 года суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Инспекция подала апелляционную жалобу, в обоснование которой привела следующие доводы.

По мнению подателя апелляционной жалобы, вывод суда об отсутствии вины и состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, в действия ООО «Владстройзаказчик» несостоятелен. Заявитель считает, что Общество на момент проверки проводило строительные работы в виде разработки грунта механизированным способом с использованием специальной техники-гидромолот, выполнение бетонной подготовки под фундамент возводимого жилого многоквартирного дома. По мнению инспекции на указанные работы необходимо получить разрешение на строительство, поскольку разработка механизированным способом с использованием специальной техники-гидромолот являются строительными земляными работами. В обоснование своего довода Инспекция сослалась на Общероссийской классификатор видов экономической деятельности, утвержденный приказом Ростехрегулирования от 22 ноября 2007 года №329ст, в котором земляные работы указаны в разделе 45 строительство. Кроме этого, Инспекция сослалась на СП 45.13330.2012 Свод правил. Земляные сооружения, основания и фундаменты. Актуализированная редакция СНиП 3.02.01-87, утвержденных приказом Минрегиона России от 29 декабря 2011 года № 635/2, земляные работы относятся к комплексу работ нулевого цикла, в состав которого входят: отрывка котлованов и траншей, устройство дренажей, усиление и подготовка оснований под здание, возведение фундаментов и стен, перекрытий, туннелей, выполнение обратной засыпки грунта в пазухи между фундаментами и откосами котлованов.

Заявитель, также как и в суде первой инстанции, настаивал на применении в спорной ситуации приказа Минрегиона РФ № 624 от 30 декабря 2004 года «Об утверждении перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства», в котором механизированная разработка грунта, монтаж фундаментов и конструкций подземной части зданий и сооружений относится к таким видам.

По мнению Инспекции, сфера действия перечня поставлена в зависимость от вида объектов, для которых выдача разрешения на строительство не требуется в соответствии с частью 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. По мнению инспекции, если виды работ включены в указанный перечень, то для их производства наличие разрешения на строительство требуется.

Заявитель также не согласен с выводом суда первой инстанции о том, что бетонная площадка не является в понимании подпункта 2 и 3 части 17 статьи 61 Градостроительного кодекса Российской Федерации объектом капитального строительства в связи с чем выполнение данного вида работ разрешения на строительство не требует. В понимании Инспекции, если разработка грунта механизированным способом и бетонная подготовка производятся для возведения фундамента жилого дома, то они относятся к работам, требующим получение разрешения на строительство.

Инспекция считает, что факт выполнения разработки грунта механизированным способом и бетонной подготовки именно для возведения фундамента жилого дома подтверждается актом проверки Инспекции от 02 июня 2014 года № 07-14/29, согласно которому и фотоматериалам к нему бетонная площадка является основанием монолитного фундамента объекта «Жилой комплекс по улице Сабанеева, 16 в г. Владивостоке. Жилой дом № 1).

По мнению Инспекции, поскольку в соответствии с пунктом 13 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство состоит из целого комплекса строительных работ, то работы по разработке грунта механизированным способом, выполнение бетонной подготовки под фундаменты возводимого жилого многоквартирного жилого дома, являющиеся этапом строительных работ влияют на безопасность строительства и требуют разрешения на их проведения – разрешение на строительство.

Поскольку разрешение на строительство выдается до начала осуществления строительства, то Общество не должно было производить строительные работы без разрешения, в силу чего требование Инспекции такое разрешение представить является законным и обоснованным, а невыполнение обязанности Обществом такое разрешение представить является основанием для привлечения его к ответственности по пункту 6 статьи 19.5 КоАП РФ за неисполнение законного предписания органа, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора и контроля.

Общество доводы апелляционной жалобы отклонило по основаниям, изложенным в отзыве. Считая решение суда законным и обоснованным, просило оставить его без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Из материалов дела коллегия установила следующее.

27.11.2013 в связи с поступившим обращением граждан Инспекцией регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края была проведена документарная проверка по объекту капитального строительства в районе дома № 16 по ул. Сабанеева в г. Владивостоке.

Заказчиком-застройщиком объекта является ООО «Владстройзаказчик».

При проведении указанной проверки присутствовал представитель по доверенности общества Артеменко Ольга Николаевна (доверенность б/н от 28.10.2013).

Согласно распоряжению инспекции регионального строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края от 13.11.2013 № 687 о проведении в отношении юридического лица ООО «Владстройзаказчик» внеплановой документарной проверки, для достижения целей и задач проверки застройщику необходимо было представить в адрес Инспекции следующие документы:

-правоустанавливающие документы на земельный участок;

-градостроительный план земельного участка;

-разрешение на строительство (действующее на момент проведения проверки);

-заключение экспертизы проектной документации;

-приказы на лиц ответственных за производство работ и ведение строительного контроля;

-договор генерального подряда между заказчиком и генеральным подрядчиком;

-общий и специальные журналы работ, в которых ведется учет выполнения работ при реконструкции объекта капитального строительства;

-акты освидетельствования скрытых работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, оказывающих влияние на безопасность,

-результаты экспертиз, обследований, лабораторных и иных испытаний выполненных работ, проведенных в процессе строительного контроля;

-документы, подтверждающие проведение контроля за качеством применяемых строительных материалов;

-инструкции по охране труда на рабочем месте;

-журналы противопожарного инструктажа на рабочем месте;

-журналы инструктажа по технике безопасности на рабочем месте. 27.11.2013 в ходе проведения проверки представителем по доверенности юридического лица ООО «Владстройзаказчик» Артеменко Ольгой Николаевной (доверенность б/н от 28.10.2013) в адрес Инспекции были представлены следующие документы: договор аренды земельного участка от 03.05.2013 № 04-Ю-16544; соглашение or 14.08.2013 о передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка (от 03.05.2013 № 04 -Ю-16544); договор аренды земельного участка от 03.05.2013 № 04-Ю-16547/А-2.

Как следует из материалов дела и пояснений Общества, иные истребованные инспекцией документы представлены не были по причине того, что строительство на участке не велось.

По окончанию проведенной проверки Инспекцией составлен акт проверки от 28.11.2013 и выдано предписание № 04/207/13 от 28.11.2013.

13.01.2014 Инспекцией проведена проверка исполнения предписания №04/207/13, в результате которой установлено что предписание не исполнено, на основании чего главным специалистом-экспертом отдела регионального государственного строительного надзора по Владивостокскому городскому округу и муниципальным образованиям края инспекции РСН и КДС Приморского края Храмцовым Д.А. в отношении ответчика вынесен протокол об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Заявление и материалы административного дела в порядке части 3 статьи 23.1 КоАП РФ направлены для рассмотрения в Арбитражный суд Приморского края, который в удовлетворении заявленных требований отказал.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 268, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, заслушав в судебном заседании представителей сторон, коллегия считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу – не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно статье 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежит, в том числе, наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые данным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения.

Частью 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Предметом государственного строительного надзора является проверка, в том числе, соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов (пункт 1 часть 2 статьи 54 ГрК РФ).

Частью 6 статьи 54 ГрК РФ предусмотрено, что по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений, в котором указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений.

Согласно пункту 3 части 5 статьи 54 ГрК РФ основанием для проведения проверки является, в том числе, истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного строительного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований.

Как следует из материалов административного производства, обществу вменяется неисполнение предписания инспекции от № 04/207/13 от 28.11.2013. В ходе проведения проверки исполнение ранее выданного предписания от 28.11.2013 №04/207/2013 Инспекцией выявлено, что ответчик не предоставил: градостроительный план земельного участка, разрешение на строительство (действующее на момент проведения проверки), заключение экспертизы проектной документации, приказы на лиц ответственных за производство работ и ведение строительного контроля, договор генерального подряда между заказчиком и генеральным подрядчиком, общий и специальные журналы работ, в которых ведется учет выполнения работ при реконструкции объекта капитального строительства, акты освидетельствования скрытых работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, оказывающих влияние на безопасность, результаты экспертиз, обследований, лабораторных и иных испытаний выполненных работ, проведенных в процессе строительного контроля, документы, подтверждающие проведение контроля за качеством применяемых строительных материалов, инструкции по охране труда на рабочем месте, журналы противопожарного инструктажа на рабочем месте, журналы инструктажа по технике безопасности на рабочем месте.

Как верно указал суд первой инстанции, и указанное не опровергнуто административным органом, истребуемый перечень документов может быть получен только лицом, осуществляющим строительно - монтажные работы.

Согласно части 6 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации влечет наложение административного штрафа, в том числе, на юридических лиц – в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объективная сторона правонарушений, предусмотренных данной статьей, состоит в невыполнении в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (например, предписания федерального антимонопольного органа, органа санитарного, пожарного надзоров, органа государственного контроля в сфере охраны окружающей среды, природопользования, органов ветеринарного и фитосанитарного надзора, органов, осуществляющих надзор в области финансовых рынков, и др.).

Для определения наличия состава административного правонарушения, предусмотренного выше указанной нормой, необходимо установить факт законности предписания, выданного административным органом, было ли известно ответчику о возложении на него обязанности совершить действия, указанные в предписании, в установленный данным предписанием срок, имелась ли у него объективная возможность исполнить предписание об устранении нарушений.

Из акта осмотра от 02.12.2013 следует, что в процессе осмотра земельного участка с кадастровым номером:25:28:040011:368, расположенном в районе дома №16 по улице Сабанеева в г.Владивостоке, Инспекцией установлено, что на территории участка выявлены признаки ведения строительных работ, а именно разработка грунта.

Из материалов дела и пояснений Инспекции следует, что Обществу фактически вменяется в вину осуществление строительства объекта капитального строительства в виде земляных работ, устройства котлована и бетонной подготовки под фундамент многоквартирного жилого дома, непредставление разрешения на строительство в соответствии с предписанием.

В соответствии с п. 13 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство - это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

В соответствии с частью 1 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, регулируется настоящим Кодексом, другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек (пункт 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 1 статьи 51 ГрК РФ установлено, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных указанной статьей (часть 2 статьи 51 ГрК РФ).

Согласно п. 2, 3 ч. 17 ст.51 ГрК РФ на строительство объектов, не являющихся объектами капитального строительства и объектов и сооружений вспомогательного использования разрешение на строительство не требуется.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела (том 1, лист дела 97, 98) плоская площадка складирования материалов не имеет этажности, не имеет прочной связи с землей, что подтверждается фотоматериалом, являющимся приложением к акту проверки №04-03 от 13.01.2014, следовательно, данный объект не является объектом капитального строительства.

В обоснование своего довода о том, что проводимые работы являются строительными, Инспекция сослалась на Общероссийской классификатор видов экономической деятельности, утвержденный приказом Ростехрегулирования от 22 ноября 2007 года №329ст, в котором земляные работы указаны в разделе 45 строительство. Кроме этого, Инспекция сослалась на СП 45.13330.2012 Свод правил. Земляные сооружения, основания и фундаменты. Актуализированная редакция СНиП 3.02.01-87, утвержденных приказом Минрегиона России от 29 декабря 2011 года № 635/2, земляные работы относятся к комплексу работ нулевого цикла, в состав которого входят: отрывка котлованов и траншей, устройство дренажей, усиление и подготовка оснований под здание, возведение фундаментов и стен, перекрытий, туннелей, выполнение обратной засыпки грунта в пазухи между фундаментами и откосами котлованов.

Коллегия не может признать указанные доводы обоснованными в силу следующего.

В соответствии с пунктом 2 приказа Минрегиона РФ № 624 от 30 декабря 2004 года «Об утверждении перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства» Перечень не включает в себя виды работ по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту в отношении объектов, для которых не требуется выдача разрешения на строительство в соответствии с пунктами 1 - 4, 5 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

С учетом приведенных выше положений Градостроительного кодекса Российской Федерации в их системной связи, в соответствии с приведенными инспекцией Общероссийским классификатором видов экономической деятельности, утвержденным приказом Ростехрегулирования от 22 ноября 2007 года №329ст, СНиП 3.02.01-87, приказом Минрегиона РФ № 624 от 30 декабря 2004 года, усматривается, что вопрос о необходимости получения разрешения на земляные работы поставлен в зависимость от того, для выполнения какого объекта производятся земляные работы. Иными словами, не на все виды земляных работ требуется разрешение на строительство. Если на строительство объекта не требуется выдачи разрешения на строительство, то, соответственно, земляные работы, проводимые для возведения такого объекта, проводятся также без разрешения на строительство.

Кроме этого, суд первой инстанции обоснованно отклонил ссылку на приказ от 30.13.2009г. № 624, поскольку он издан не для квалификации работ, как требующих или не требующих выдачи разрешения на строительство по статье 51 ГрК РФ, а для отнесения видов работ к определенному виду, с целью распределения обязанностей по выдаче свидетельств о допуске к работам между саморегулируемыми организациями в области проектирования, строительства или инженерных изысканий, поэтому механизированная разработка грунта на объектах, не являющихся особо опасными, технически сложными и уникальными объектами может осуществляться не только без разрешения на строительство, но и без свидетельства о допуске к работам, оказывающим влияние на безопасность.

В рассматриваемой ситуации именно административный орган обязан доказать, чтоземляные работы, рытьё котлована и бетонная подготовка были проведены именно для возведения фундамента многоквартирного жилого дома, то есть являются начальными этапами работ по строительству объекта капитального строительства.

В подтверждение своих доводов инспекция ссылается на представленные к дополнениям к апелляционной жалобе выписку из проектной документации, согласно которой в качестве фундаментов принята монолитная бетонная плата, подготовка под днище – бетон марки В10, толщина 150 мм, на акт проверки от 02 июня 2014 года, согласно которому осуществляются работы нулевого цикла – на бетонной площадке возводится монолитный фундамент объекта капитального строительства, а также на приложенные к указанному акту фотографии. Инспекция утверждала в судебном заседании, что именно на той бетонной площадке, которая была зафиксирована ранее в ноября 2013 года и в январе 2014 года, возводится фундамент объекта капитального строительства.

Между тем, какие-либо доказательства, подтверждающие этот довод, в материалах дела отсутствуют.

Представленный акт проверки и фотоматериалы коллегия в качестве таких доказательств не признает, поскольку из содержания указанных материалов, а также материалов предыдущих проверок не усматривается что площадка, устроенная, как утверждает Общество под складирование строительных материалов, и бетонная площадка, на которой согласно акту проверки от 02 июня 2014 года и фотографиям к нему в настоящее время возводится фундамент жилого дома, являются одним и тем же объектом. По утверждению Общества, площадка под строительные материалы расположена совсем в ином месте, нежели бетонная площадка, на которой возводится фундамент жилого дома. Указанный довод инспекция не опровергла, пояснив, что при проведении проверки в ноябре 2013 и январе 2014 года топографических измерений, позволяющих определить расположение спорной площадки проверяющий инспектор не проводил.

В соответствии с частью 1 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Учитывая, что доказательства, того, что работы по обустройству площадки под складирование строительных материалов входят в комплекс работ по строительству объекта капитального строительства и, соответственно, должны выполняться на основании разрешения на строительство материалы дела не содержат, Инспекцией не представлены, коллегия пришла к выводу о том, что суд первой инстанции правильно определив назначение данного объекта, его конструкцию и технические параметры установил, что спорный объект не относится к объектам капитального строительства, носит вспомогательный характер, соответственно разрешение на проведение работ по его устройству не требуется.

Из изложенного следует, что, поскольку на момент проведения проверок Общество фактически не осуществляло строительно-монтажные работы, то в круг его обязанностей не входила обязанность по получению специального разрешения для производства строительных работ, а также обязанность по составлению и ведению исполнительной документации, и, соответственно, обязанность по её представлению в административный орган.

Учитывая изложенное выше, коллегия считает, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии события административного правонарушения, так как неисполнение незаконного предписания не образует событие административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Убедительных доводов, основанных на доказательственной базе, позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, апелляционная жалоба не содержит, оснований для переоценки выводов суда первой инстанции, представленных доказательств у апелляционной инстанции не имеется. Кроме того, доводы заявителя апелляционной жалобы не опровергают выводы суда первой инстанции, а выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

В соответствии со ст. 269 АПК РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе оставить решение арбитражного суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 04.04.2014 по делу №А51-5976/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Т.А. Солохина

Судьи

А.В. Пяткова

Е.Л. Сидорович