Гражданский кодекс часть 1

от федерального казенного учреждения «Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Дальневосточном регионе России Федерального дорожного агентства»: ФИО1 по доверенности от 19.02.2019;

от управления Федерального казначейства по Хабаровскому краю: ФИО2 по доверенности от 29.12.2018,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу управления Федерального казначейства по Хабаровскому краю

на решение от 14.01.2019

по делу № А73-16593/2018

Арбитражного суда Хабаровского края,

принятое судьей Серга Д.Г.

по заявлению федерального казенного учреждения «Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Дальневосточном регионе России Федерального дорожного агентства»

к управлению Федерального казначейства по Хабаровскому краю

о признании незаконным представления от 06.09.2018 № 22-14-85/57-14882 в части вменения нарушения в виде отплаты невыполненных отдельных видов работ, причинении ущерба на сумму 4 893 185,61 руб. и нарушении ст. 219 БК РФ, ст. 711 ГК РФ, п. 3 ст. 9 Федерального закона № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете»,

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью Объединение «Содействие развитию предпринимательства»,

установил:

в отношении федерального казенного учреждения «Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Дальневосточном регионе России Федерального дорожного агентства» (далее - ФКУ ДСД «Дальний Восток») управлением Федерального казначейства по Хабаровскому краю (далее - УФК по Хабаровскому краю, Управление) проведена плановая выездная проверка соблюдения условий предоставления и использования средств федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы «Автомобильные дороги» ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2021 годы) государственной программа РФ «Развитие транспортной системы», на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также на обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы «Дорожное хозяйство» государственной программы РФ «Развитие транспортной системы» (проверяемый период с 01.01.2016 по 31.12.2017).

По результатам проверки составлен акт выездной проверки ФКУ ДСД «Дальний Восток» от 20.07.2018 (далее - Акт), который послужил основанием для вынесения представления от 06.09.2018 № 22-14-85/57-14882 (далее - Представление).

Представление содержит выводы о выявлении в ходе проверки нарушения статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), статьи 711 Гражданского кодекса Российский Федерации (далее – ГК РФ), пункта 3 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете».

В представлении указана оплата не выполненных по состоянию на 10.07.2018 отдельных объемов работ по строительству и реконструкции участков автомобильной дороги М-60 «Уссури» - от Хабаровска до Владивостока. Реконструкция автомобильной дороги М-60 «Уссури» - от Хабаровска до Владивостока км 12+000 – км 28+750, Хабаровский край (II этап), в том числе:

- по укреплению выходного русла матрацами «Рено» с укладкой геотекстиля Канвалан 400, заполнением камнем на сумму 39 993, 69 руб.;

- по укреплению входного русла каменной наброской толщиной 0,5 м размером камня 15-20 см объемом 24 кв. м на сумму 24 999, 67 руб.;

- по укреплению засевом трав механизированным способом (на откосы насыпи, выемки, кюветов) на сумму 4 828 192, 25 руб.

Не согласившись с Представлением, ФКУ ДСД «Дальний Восток» обратилось в Арбитражный суд с заявлением о признании незаконным Представления в части вменения нарушения в виде отплаты не выполненных отдельных видов работ, причинении ущерба на сумму 4 893 185,61 руб. и нарушении статьи 219 БК РФ, статьи 711 ГК РФ, пункта 3 статьи 9 Федерального закона № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете».

Заявление было принято судом к рассмотрению, возбуждено производство по делу № А73-16593/2018, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечено общество с ограниченной ответственностью Объединение «Содействие развитию предпринимательства» (далее – ООО О «СПР», третье лицо).

Решением от 14.12.2019 по делу № А73-16593/2018 суд удовлетворил заявление, признать незаконным пункт 1 Представления в части вменения нарушения в виде отплаты не выполненных отдельных видов работ и причинении ущерба на сумму 4 893 185,61 руб.

УФК по Хабаровскому краю не согласилось с вышеуказанным судебным актом, обратилось в Шестой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, содержащей требование – решение отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворения заявления ФКУ ДСД «Дальний Восток».

Заявитель апелляционной жалобы считает решение незаконным и необоснованным, привел следующие доводы:

- суд не принял во внимание, что, несмотря на имеющуюся техническую ошибку о фактической площади укрепления матрацами «Рено», отраженную на странице 43 Акта, правильным значением объема фактически выполненных работ являлась величина 282 кв. м, указанная в приложении № 10 к Акту, и данное обстоятельство не оспаривается ФКУ ДСД «Дальний Восток». Таким образом, сторонами не оспаривается факт завышения объема работ на 12 кв. м на сумму 39 993 руб. 69 коп.;

- является неправильным и необоснованным вывод суда о недоказанности невыполнения работ по укреплению входного русла каменной наброской на сумму 24 999 руб. 67 коп. и по укреплению засевом трав механизированным способом на сумму 4 828 192 руб. 25 коп.

Апелляционная жалоба была принята судом к производству.

В отзыве на апелляционную жалобу ФКУ ДСД «Дальний Восток» не согласилось с доводами УФК по Хабаровскому краю, просило решение оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании представители УФК по Хабаровскому краю и ФКУ ДСД «Дальний Восток» поддержали апелляционную жалобу и отзыв на нее соответственно.

Третье лицо отзыв на апелляционную жалобу не представило, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не направило своего представителя.

Выслушав пояснения представителей сторон, исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, проверив в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) обжалуемое решение суда, суд апелляционной инстанции считает, что основания для его отмены отсутствуют в силу следующего.

Согласно пункту 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из вышеуказанной нормы права следует, что для признания оспариваемого представления незаконным суду необходимо установить наличие совокупности двух условий – несоответствие их какому – либо нормативному правовому акту и нарушения ими прав, законных интересов заявителя, незаконное возложение на него каких-либо обязанностей либо создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В настоящем деле оспорено Предписание, вынесенное по результату мероприятия финансового контроля.

В соответствии с частью 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Согласно ч. 3 ст. 265 БК внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью, в т.ч. Федерального казначейства.

Согласно частям 1, 2, 3 статьи 267.1 БК РФ методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций. Под проверкой в целях настоящего Кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. Результаты проверки, ревизии оформляются актом. Проверки подразделяются на камеральные и выездные, в том числе встречные проверки. Под выездными проверками в целях настоящего Кодекса понимаются проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной (бухгалтерской) отчетности и первичных документов.

В соответствии со статьей 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

- контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

- контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности по исполнении государственных (муниципальных) заданий.

Во исполнение указанных положений Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 утвержден «Порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» (вместе с «Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере») (далее – Правила № 1092).

Согласно пункту 2 Правил № 1092 деятельность по контролю основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости, профессиональной компетентности, достоверности результатов и гласности.

В соответствии с пунктом 3 Правил № 1092 деятельность по контролю подразделяется на плановую и внеплановую и осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок, а также проведения только в рамках полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений плановых и внеплановых ревизий и обследований (далее - контрольные мероприятия). Проверки подразделяются на выездные и камеральные, а также встречные проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок.

Согласно подпункту б пункта 10 Правил № 1092 должностные лица, осуществляющие контроль в финансово-бюджетной сфере, имеют право при осуществлении выездных проверок (ревизий) беспрепятственно по предъявлении служебных удостоверений и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) о проведении выездной проверки (ревизии) посещать помещения и территории, которые занимают лица, в отношении которых осуществляется проверка (ревизия), требовать предъявления поставленных товаров, результатов выполненных работ, оказанных услуг.

В соответствии с пунктом 56 Правил № 1092 контрольные действия по фактическому изучению проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и осуществления других действий по контролю. Проведение и результаты контрольных действий по фактическому изучению деятельности объекта контроля оформляются соответствующими актами.

Согласно пункту 62 Правил № 1092 по результатам выездной проверки (ревизии) оформляется акт, который должен быть подписан течение 15 рабочих дней, исчисляемых со дня, следующего за днем подписания справки о завершении контрольных действий.

Из содержания пункта 63 Правил № 1092 следует, что к акту выездной проверки (ревизии) (кроме акта встречной проверки и заключения, подготовленного по результатам проведения обследования) прилагаются предметы и документы, результаты экспертиз (исследований), фото-, видео- и аудиоматериалы, полученные в ходе проведения контрольных мероприятий.

Формы и требования к содержанию представлений и предписаний, уведомлений о применении бюджетных мер принуждения, иных документов, предусмотренных настоящими Правилами, устанавливаются Федеральным казначейством (пункт 79 Правил № 1092).

Приказом Казначейства России от 29.07.2016 № 12н утверждены формы и требований к содержанию документов, составляемых должностными лицами Федерального казначейства при реализации полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее – Приказ № 12н.)

Согласно пункту 2 приложения № 15 к Приказу № 12н в документах не допускаются помарки, подчистки и иные исправления, за исключением исправлений, оговоренных и заверенных подписями должностных лиц Федерального казначейства и (или) лиц, подписывающих указанные документ.

Суд по правилам ст. 71 АПК РФ исследовал содержание Представление, а также представленные сторонами доказательства и пришел к следующим выводам.

Управление в настоящем деле должно было доказать, что в нарушение ст. 711 ГК РФ ФКУ ДСД «Дальний Восток» уплатило подрядчику денежные средства за фактически не выполненные работы.

В первой позиции (второй абзац) графы «Содержание нарушения» пункта 1 Представления указано, что оплата не выполненных по состоянию на 10.07.2018 работ по укреплению выходного русла матрацами «Рено» с укладкой геотекститля Канвалан 400, заполнением камнем составила 39 999, 67 руб.

К выводу о завышении объема работ Управление пришло на основании акта контрольного обмера (акт от 10.07.2018), сопоставления данных контрольного обмера с документами по государственному контракту № 02-15/СМР от 15.09.2015 на выполнение дорожных работ по реконструкции автомобильной дороги, заключенному между заказчиком - ФКУ ДСД «Дальний Восток» и подрядчиком - ООО О «СПР» (далее - контракт).

В тексте Акта действительно имеется техническая ошибка, указан объем фактически выполненных вышеуказанных работ - 253,12 кв. м. На самом деле в приложении № 10 к Акту, акте от 10.07.2018 указан иной объем таких работ - 282 кв. м. Именно из этого объема на основании указанной в контракте единичной расценки (2 707, 16 руб.) была рассчитана указанная в Представлении сумма не выполненных работ (39 999, 67 руб.) с учетом затрат на производство работ в зимнее время (1 327, 63 руб.), затрат на подвижный характер работ (79, 41 руб.) и НДС (6 100, 73 руб.).

Согласно условиям контракта и в соответствии со ст. 753 ГК РФ сдача результата работ (по укреплению выходного русла матрацами «Рено» с укладкой геотекститля Канвалан 400, заполнением камнем) подрядчиком и приемка его заказчиком оформлены актом по форме КС-2 № 42 от 28.12.2016, подписанным обеими сторонами.

В вышеуказанном акте указано выполнение и приемка работ по укреплению выходного русла матрацами «Рено» с укладкой геотекстиля Канвалан 400, заполнением камнем поз. 85 (2314012а) в количестве 126 кв. м на сумму 341 102, 16 руб. и поз. 95 (2314012а) в количестве 168 кв. м на сумму 454 802, 88 руб.

Таким образом, согласно акту № 42 общий объем вышеуказанных работ составляет 294 кв. м (126 кв. м + 168 кв. м) на сумму 795 905 руб. 04 коп. (без учета затрат на производство работ в зимнее время, затрат на подвижный характер работ и без учета НДС).

Суд первой инстанции указал в решении, что объем фактически выполненных вышеуказанных работ соответствует акту № 42, составляет 294 кв. м, что Управление не доказало факт принятия работ с завышением на 12 кв. м, но при этом суд не учел следующее:

- акт освидетельствования от 10.07.2018, в пункте 1 которого указан объем спорных работ (282 кв. м), подписан представителями ФКУ ДСД «Дальний Восток», при этом по пункту 1 этого акта представители не выразили замечаний;

- первоначальное заявление ФКУ ДСД «Дальний Восток» по настоящему делу содержит признание заявителем завышения объема принятых работ на 12 кв. м. Заявитель при подаче заявления не согласился с суммой денежных средств, излишне уплаченных за 12 кв. м не выполненных работ, утверждал, что стоимость не выполненных работ составляет 11 739, 83 руб., а не 39 993, 69 руб.;

- отзыв третьего лица не содержит мнение относительно вышеуказанных спорных работ.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о соответствии объема спорных работ, указанных в акте № 42, объему фактически выполненных работ, о недоказанности завышения работ на 12 кв. м на момент контрольной проверки, является ошибочным.

Вместе с тем, неправильное установление судом вышеуказанного обстоятельства не является основанием для изменения или отмены судебного акта суда первой инстанции в силу следующего.

В заявлении по настоящему делу ФКУ ДСД «Дальний Восток» не оспаривало завышение объема работ на 12 кв. м по первой позиции Представления, но не соглашалось с указанными в Представлении оплатой не выполненных работ (причинением ущерба) на сумму 4 893 185, 61 руб. Заявление содержит запись об устранении в ходе проверки замечания относительно работ по укреплению выходного русла матрацами «Рено» с укладкой геотекстиля Канвалан 400, заполнением камнем.

В последующем пояснении от 23.11.2018 по настоящему делу заявитель настаивал на своих требованиях по другим позициям Представления:

- выполнение работ по укреплению входного русла каменной наброской объемом 24 куб. м на сумму 24 999, 67 руб. (вторая позиция (третий абзац) графы «Содержание нарушения» пункта 1 Представления);

- выполнение работ по укреплению засевом трав механизированным способом (на откосы насыпи, выемки, кюветов) на сумму 4 828 192, 25 руб. (третья позиция (четвертый абзац) графы «Содержание нарушения» пункта 1 Представления).

В отношении этих позиций Представления суд первой инстанции пришел к правильным выводам, что подтверждается следующим.

Согласно записи в общем журнале работ укрепление входного русла
каменной наброской толщиной 0,5 м, размером камня 15-20 см выполнено в период с 11 по 12 ноября 2016 года в полном объеме в соответствии с утвержденной проектной и рабочей документацией, что подтверждено актом освидетельствования скрытых работ № ЗЗ-ЖБ-25 от 12 ноября 2016 года.

Управление посчитало, что указанные работы вообще не были выполнены: согласно пункту 3 акта освидетельствования выборочного контрольного обмера выполненных работ (приложение Б к акту выездной проверки) от 10.07.2018 фактический объем работ составляет 0.

Между тем, акт освидетельствования от 10.07.2018 подписан представителями ФКУ ДСД «Дальний Восток» с замечаниями: работы по пункту 3 в объеме 24 куб. м выполнены в соответствии с проектом, на момент проведения контрольного обмера русло было заилено.

Суд исследовал акт от 10.07.2018, замечания к акту, материалы фотофиксации (приложение Б к Отчету № СТИ-Х-2018/3) (позиция № 3)) и пришел к выводу о плохом качестве фотоматериала, о подтверждении доводов заявителя о заиливании каменной наброски, недоказанности Управлением нарушения, поскольку из акта освидетельствования выборочного контрольного обмера выполненных от 10.07.2018 не представляется возможным установить где именно проводился контрольный обмер.

Фактически объем спорных вышеуказанных работ не проверялся, не предпринимались попытки снять часть илистого слоя, что позволило бы убедиться в наличии или отсутствии каменной наброски.

Относительно оплаты работ по укреплению засевом трав механизированным способом (на откосы насыпи, выемки, кюветов) на сумму 4 828 192, 25 руб. суд пришел к следующим выводам.

С пунктами 8, 9 акта от 10.07.2018, содержащим запись о невыполнении работ, представители ФКУ ДСД «Дальний Восток» не согласились, подали замечания, согласно которым работы по укладке растительного грунта в объеме 17180 куб. м и по укреплению засевом механизированным способом выполнены в полном объеме в соответствии с проектом согласно исполнительной документации.

В ходе выборочного контрольного обмера определение объемов выполненных работ по укладке растительного грунта и посеву трав произведено не в полном объеме, а именно: произведен замер только правой стороны съезда №1 на ПК 0+00 - ПК4+00 в сторону г. Владивостока, не произведены замеры площадей остальных откосов съездов № 1, 2, 3, 4, 5 и откосов существующей автомобильной дороги «Обход п. Красная речка» на ПК4+10 - ПК22+36,09. Определение толщины уложенного растительного грунта для подсчета объемов работ проверяющим органом не производилось.

Работы по укреплению засевом трав механизированным способом (на откосы насыпи, выемки, кюветов) в количестве 88 009, 27 кв. м в соответствии с записями общего журнала работ выполнялись в сентябре-октябре 2017. Данный факт подтверждается актами на скрытые работы № 431,432,451/3, удостоверениями о качестве семян, результатами испытаний, записями в общем журнале работ.

Кроме того, в ходе весеннего осмотра ФКУ ДСД «Дальний Восток» было установлено, что при производстве работ по устройству дорожной одежды подрядчиком допущено нарушение ранее уложенного растительного слоя грунта.

Таким образом, вывод суда о недоказанности административным органом вышеуказанного нарушения является правильным, поскольку из акта освидетельствования выборочного контрольного обмера выполненных от 10.07.2018 не представляется возможным установить где именно проводился контрольный обмер, материалы фотофиксации (Приложение Б к Отчету № СТИ-Х-2018/3) (позиция № 9)) плохого качества не позволяют опровергнуть доводы заявителя о том, что укрепление засевом трав произведено.

Судом первой инстанции правомерно отклонены доводы УФК по Хабаровскому краю о доказанности нарушений со ссылкой на дополнительные фотографии, поскольку эти снимки не вошли в фототаблицу и не являются приложениями к акту.

Пунктом 2 Правил № 1092 предусмотрено, что деятельность по контролю основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости, профессиональной компетентности, достоверности результатов и гласности.

Таким образом, графа «содержание нарушения» оспариваемого Представления не соответствует фактическим обстоятельствам (включены нарушения, не допущенные заявителем), графа «нарушение в денежном выражении (причиненный ущерб)» содержит недостоверную запись о нарушении (ущербе) на сумму 4 893 185, 61 руб., что свидетельствует о нарушении Управлением Правил № 1092.

Учитывая, что изначально заявитель не оспаривал нарушение в виде излишней оплаты работ в объеме 12 кв. м по первой позиции (указывал только на наличие противоречий между Актом и Представлением), указал на устранение недостатка (факт устранения не оспорен Управлением), что в последующем заявитель уточнил позиции нарушений, с которыми не согласен, что отсутствуют доказательства нарушения в виде оплаты не выполненных отдельных видов работ (причинения ущерба) на сумму 4 893 185, 61 руб., суд первой инстанции принял по существу правильное решение об удовлетворении заявления, о признании Предписания в оспариваемой части незаконным (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

При изложенных обстоятельствах, судом апелляционной инстанции не установлено оснований для отмены решения суда первой инстанции и для удовлетворения апелляционной жалобы. Согласно статье 269 АПК РФ, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение от 14.01.2019 по делу № А73-16593/2018 Арбитражного суда Хабаровского края оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий	А.П. Тищенко
Судьи	Е.В. Вертопрахова
	Е.А. Швец