Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 09.09.2015 по делу № А45-13542/2015

по заявлению федерального государственного унитарного предприятия «Государственная

корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» (ОГРН <***>, ИНН <***>) в лице филиала «Аэронавигация Центральной Сибири» к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании

недействительным предписания от 21.05.2015 № 2015.03.-10.22-ТБ,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное унитарное предприятие «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» в лице филиала «Аэронавигация Центральной Сибири» (далее – заявитель, ФГУП «ГК по организация воздушного движения в Российской Федерации», предприятие) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее – заинтересованное лицо, УГАН НОТБ СФО Ространснадзора, управление) о признании незаконным предписания от 21.05.2015 серия ЗС №2015.03.-10.22-ТБ.

Решением суда от 09.09.2015 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, управление обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование жалобы указано, что оспариваемое предписание от 21.05.2015 серия ЗС №2015.03.-10.22-ТБ является законным, поскольку положения нормативно-правовых актов, устанавливающих требования по обеспечению транспортной безопасности должны исполняться неукоснительно и непрерывно.

В отзыве на апелляционную жалобу предприятие не согласно с доводами управления, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, проверив в соответствии со статьей 268 АПК РФ законность и обоснованность решения суда первой инстанции, апелляционная инстанция считает его не подлежащим отмене.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения № 231–р от 05.05.2015 Управлением Ространснадзора проведена плановая выездная проверка в отношении ФГУП «Госкорпорация по ОрВД.

По результатам проверки соблюдения требований в области обеспечения транспортной безопасности Туринского центра ОВД выявлены факты нарушения пунктов 5.7, 5.11, 5.29, 5.31.6, 38.3 Требований по обеспечению транспортной безопасности учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утв. Приказом Минтранса от 08.02.2011 № 40 (далее – Требования), составлен акт проверки № 2015-231 от 21.05.2015.

21.05.2015 УГАН НОТБ СФО Ространснадзора вынесло в отношении предприятия предписание серия ЗС №2015.03.-10.22-ТБ, в котором указаны следующие нарушения:

- в нарушение пункта 5.7 Требований не обеспечено проведение оценки уязвимости ОТИ и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ, срок устранения до 26.05.2016 (пункт 1);

- в нарушение пункта 5.11 Требований сотрудники сил обеспечения транспортной безопасности не проверены с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Закона № 16-ФЗ, для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу (лицо ответственное за выявление оснований, предусмотренных пунктом 1 части 1 статьи 10 Закона № 16-ФЗ), срок устранения до 26.09.2015 (пункт 2);

- в нарушение пункта 5.29 Требований не обеспечено воспрепятствование проникновению любых лиц в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ вне установленных (обозначенных) контрольно-пропускных пунктов (постов), срок устранения до 26.11.2015 (пункт 3);

- в нарушение п. 5.31.6 Требований письменные обращения на выдачу постоянных и разовых пропусков заполняются с использованием сокращенных слов и аббревиатур, срок исполнения до 26.09.2015 (пункт 4);

- в нарушение пункта 38.3 Требований не обеспечена запись в журнале фактов прохода посетителей на критические элементы ОТИ, срок устранения до 26.11.2015 (пункт 5).

Не согласившись с указанным предписанием, предприятие обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции исходил из наличия совокупности условий для признания оспариваемого предписания недействительным.

Арбитражный апелляционный суд считает решение суда первой инстанции подлежащим изменению в части по следующим основаниям.

По смыслу части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ для признания ненормативного акта недействительным, решений и действий (бездействий) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, незаконными необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решений, действий (бездействий) закону и нарушение актом, решениями, действиями (бездействиями) прав и законных интересов заявителя.

По своей природе предписание отвечает признакам ненормативного правового акта, так как устанавливает конкретные обязанности для предприятия, неисполнение которых влечет за собой правовые последствия в виде привлечения к административной ответственности.

Как следует из материалов дела, Федеральное государственное унитарное предприятие «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» в лице филиала «Аэронавигация Центральной Сибири» в лице филиала «Аэронавигация Центральной Сибири» в нарушение п. 5.7 приказа Минтранса РФ от 08.02.2011 г. № 40 «Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта» не обеспечело проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ) и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трёх месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ.

Данный факт заявителем в ходе рассмотрения дела не отрицался.

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Федеральный закон N 16-ФЗ) целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

В пункте 2 той же статьи предусмотрены основные задачи обеспечения транспортной безопасности, к числу которых относятся: нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности; определение угроз совершения актов незаконного вмешательства; оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; разработка и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности; подготовка специалистов в области обеспечения транспортной безопасности; осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с пунктом 10 статьи 1 Федерального закона N 16-ФЗ транспортная безопасность - это состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Пунктом 9 статьи 1 определены субъекты транспортной инфраструктуры - это юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" обязанность по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 8 Федерального закона N 16-ФЗ требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности, предусмотренные статьей 7 данного Федерального закона, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому урегулированию в сфере экономического развития. Указанные Требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры.

В соответствии с частью 3 статьи 12 Федерального закона N 16-ФЗ субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики несут ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации

Пунктом 5 названной статьи предусмотрено, что объектами транспортной инфраструктуры являются технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 февраля 2011 г. N 40 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта. Названный нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации за номером 19978, опубликован в "Российской газете" от 16 марта 2011 г.

Указанные Требования определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта (далее - ОТИи ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства (далее - АНВ) (пункт 2).

В соответствии с пунктом 5.7 Требований N 40 субъект транспортной инфраструктуры обязан: обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев с даты получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоении категории ОТИ и/или ТС, а также в целях осуществления категорирования ОТИ и/или ТС обратиться в компетентный орган в области обеспечения транспортной безопасности и представить в его адрес запрашиваемую достоверную информацию.

В соответствии с п. 5.14.2 постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 396 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта» Росавиация утверждает результаты оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в установленной сфере деятельности, проведенной специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности.

Согласно п. 2 Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по утверждению результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утвержденного Приказом Минтранса России от 06.05.2013 г. № 171 государственная услуга по утверждению результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта осуществляется в отношении специализированных организаций в области обеспечения транспортной безопасности, представивших на утверждение в Росавиацию результаты оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта.

Из материалов дела следует, 20.06.2014 заявителем заключен договор со специализированной организацией ООО «НТЦ ЕВРААС» договор № 086/14-НТЦ-АЦС511/2014 на оказание услуг по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и по разработке планов обеспечения транспортной безопасности; срок начала и окончания работ определялся календарным планом, в соответствии с которым срок окончания работ истекал 25.12.2014.

Однако, как следует из материалов дела, на момент проведения проверки положение пункта 5.7 Требований не исполнено. Результаты проведенной и утвержденной оценки уязвимости указанного ОТИ надзорному органу в ходе проверки не представлены. Данный факт зафиксирован в акте проверки и не оспаривается заявителем.

Ссылки заявителя на исполнение обязанности по обеспечению оценки уязвимости путем заключения договора со специализированной организацией, уполномоченной на проведение оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры необоснованно расценены судом первой инстанции как исполнение обязанности, предусмотренной п.5.7. Требований.

Данные действия заявителя не могут быть приняты во внимание при рассмотрении настоящего дела, поскольку выполнение предусмотренной п.5.7. обязанности не исчерпывается лишь фактом заключения договора, оплатой по нему. Субъект транспортной инфраструктуры обязан также обязан обеспечить условия проведения оценки, выполнить договорные обязательства и принять меры к обеспечению исполнения обязательств своим контрагентом.

Как следует из материалов дела, срок окончания работ по договору № 084/14-НТЦ-АЦС511/2014 со специализированной организацией ООО «НТЦ ЕВРААС» по оказанию услуг по проведению оценки уязвимости ОТИ истек 25.12.2014 года.

Доводы заявителя о принятии им мер по контролю исполнения обязательств по договору с контрагентом ООО «НТЦ ЕВРААС» могут быть учтены в случае рассмотрения дела об административном правонарушении при решении вопроса о наличии и степени вины заявителя в неисполнении предписания или о наличии обстоятельств, смягчающих его ответственность.

Предприятие, как лицо, владеющее ОТИ, обязано в силу прямого указания нормы права, статья 4 Закона N 16-ФЗ, обеспечить соблюдение на принадлежащих ему объектах требований транспортной безопасности. В силу положений пунктов 5.7 и 5.8 названных Требований именно на субъект транспортной инфраструктуры возложена обязанность обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и транспортных средств.

На основании изложенного, доводы апелляционной жалобы в части пункта 1 оспариваемого предписания признаются судом апелляционной инстанции обоснованными и подлежащими удовлетворению, решение суда первой инстанции в указанной части подлежит изменению.

Согласно пункту 5.11 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан проверить сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Закона 16-ФЗ «О транспортной безопасности», для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу.

Судом установлено, с целью проверки лиц, допущенных к работе на ОТИ, в том числе, ответственных за транспортную безопасность ОТИ ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» направляло письмо от 01.11.2013 № 6.1-2830 в УФСБ России по Красноярскому краю, письмо от 01.112013 № 6.1-2831 в Сибирское ЛУ МВД России.

УФСБ России по Красноярскому краю письмами от 10.06.2013 № 6/4/2756, от 15.12.2014 № 6/4/6727, Сибирское ЛУ МВД России письмом от 17.07.2013 № 18/17868 согласовали выдачу постоянных пропусков лицам, допущенным к работе на ОТИ, в том числе, лицам, ответственным за транспортную безопасность ОТИ.

При этом, акт проверки и предписание не содержат перечень лиц, в отношении которых не была проведена необходимая проверка.

Довод заинтересованного лица о не проведении проверки в отношении начальника службы ЭРТОС Туринского Центра ОВД, ответственного за обеспечение транспортной безопасности на ОТИ пятой категории «Диспетчерский пункт «Вышка» аэропорта Тура» Туринского Центра ОВД ФИО3 был рассмотрен судом первой инстанции и правомерно отклонен, поскольку данное обстоятельно в ходе проверки не проверялось, не фиксировалось в материалах проверки, что исключает вменение заявителю в качестве нарушения при рассмотрении дела об оспаривании предписания.

Согласно пункту 5.29 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан воспрепятствовать проникновению любых лиц в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ или ТС вне установленных (обозначенных) контрольно-пропускных пунктов (постов), а согласно пункту 38.3 Требований обязан обеспечить запись в журнале фактов прохода посетителей на критические элементы ОТИ.

В пункте 3 предписания управление вменяет предприятию не обеспечение воспрепятствования проникновению любых лиц в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ или ТС вне установленных (обозначенных) контрольно-пропускных пунктов (постов) и не обеспечение записи в журнале фактов прохода посетителей на критические элементы ОТИ; в подтверждение представлены фотографии.

Суд первой инстанции, исследовав представленные фотографии, пришел к выводу о неотносимости указанных доказательств к настоящему спору, поскольку, из них невозможно установить на каком объекте они сделаны, и каким-именно образом, они подтверждают факт не обеспечения воспрепятствования проникновения посторонних лиц на ОТИ. Иные доказательства, подтверждающие нарушение пункта 5.29 Требований заинтересованным лицом не представлены.

Материалами дела подтверждается, для обеспечения безопасности на ОТИ заключен договор №АЦС0317/2015 от 10.04.2015 для защиты объектов транспортной инфраструктуры, территория аэропорта имеет периметровое ограждение, предназначенное для воспрепятствования несанкционированного доступа и предотвращения проникновения в зону транспортной безопасности.

В подтверждение факт ведения в отделении «Тура» журнала учета посетителей, в котором регистрируются лица, прибывающие в Туринский центр ОВД с выдачей разовых пропусков и контролем по системе видеонаблюдения порядка их прибытия и убытия заявителем представлено письмо и.о. директора Сибирского филиала ФГУП «Управление вневедомственной охраны Минтранса РФ» № 631 от 04.06.2015, пропуска.

Доводы заявителя и представленные в опровержение нарушения пункта 5.29 Требований доказательства, заинтересованным лицом не опровергнуты, в акте проверке не зафиксировано сведений каким образом было установлено данное нарушение, объяснения по данному нарушению заинтересованным лицом у сотрудников проверяемого лица в ходе проверки не отобраны.

Согласно пункту 5.31.6 Требований письменные обращения на выдачу постоянных и разовых пропусков должны заполняться на русском языке разборчиво от руки или с использованием технических средств (компьютера) без сокращений слов, аббревиатур, исправлений или помарок.

Нарушения указанного пункта, по мнению управления, выразившееся в том, что письменные обращения на выдачу постоянных и разовых пропусков заполняются с использованием сокращений слов и аббревиатур, УГАН НОТБ СФО Ространснадзора документально не подтверждены.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Поскольку пункты 2, 3 предписания от 21.05.2015 № 2015.03.-10.22-ТБ не обладают достаточной степенью конкретизации, чтобы считаться исполнимыми, не содержат указание, каким именно способом предприятию, наряду с предпринятыми уже мерами, следует прекратить нарушение требований по обеспечению транспортной безопасности, а пункты 4, 5 документально не подтверждены, обжалуемое предписание в указанных пунктах не соответствует положениям Закона № 16-ФЗ, и возлагает на заявителя обязанность по совершению действий в отсутствие к тому правовых оснований, при этом такие действия обусловлены несением дополнительных материальных затрат, в связи с чем суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции о нарушении прав и законных интересов предприятия.

При изложенных обстоятельствах, принятое арбитражным судом первой инстанции в в данной части решение является законным и обоснованным.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта освобождено от ее уплаты, в связи с чем вопрос о распределении государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьей 156, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 09.09.2015 по делу № А45-13542/2015 изменить в части, изложив абзац первый резолютивной части решения в следующей редакции:

«Признать недействительным предписание Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу от 21.05.2015 ЗС № 2015.03-10.22-ТБ.в части пунктов 2,3,4,5. Обязать Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

В остальной части в удовлетворении заявления отказать.»

В остальной части решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий С. Н. Хайкина

Судьи С.В. Кривошеина

ФИО4