Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Кемеровской области (апелляционное производство № 07АП-1134/2015)

на решение Арбитражного суда Кемеровской области от 25 декабря 2014 года (судья В.М. Турлюк)

по делу № А27-17637/2014

по иску Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Кемеровской области

к Администрации города Прокопьевска, Комитету по управлению муниципальным имуществом города Прокопьевска

об обязании принять в муниципальную собственность защитные сооружения гражданской обороны,

УСТАНОВИЛ:

Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Кемеровской области (далее – Территориальное управление Росимущества в Кемеровской области) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с иском к Администрации города Прокопьевска (далее – Администрация города), Комитету по управлению муниципальным имуществом города Прокопьевска (далее – Комитет) об обязании принять в муниципальную собственность защитные сооружения гражданской обороны, расположенные по адресам: <...> (убежище на гор. +220 м); <...> (горная выработка III класса).

Исковые требования обоснованы статьями 96, 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 122-ФЗ), статьями 16, 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), статьей 8 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне», Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.1999 № 1309 и мотивированы тем, что находящееся в федеральной собственности имущество (убежища гражданской обороны), предназначенное для решения вопросов местного значения – поддержания в состоянии готовности сил и средств гражданской обороны, подлежит безвозмездной передаче в муниципальную собственность, однако ответчик от принятия имущества в собственность уклонился.

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 25 декабря 2014 года в удовлетворении иска отказано.

Не согласившись с состоявшимся решением, Территориальное управление Росимущества в Кемеровской области обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении иска, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

По мнению заявителя апелляционной жалобы, судом сделан ошибочный вывод о том, что спорные объекты не могут быть переданы в муниципальную собственность. Суд не дал надлежащей оценки доводам истца относительно того, что организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне относится к вопросам местного значения, в связи с чем необходимое для осуществления этих полномочий имущество подлежит передаче в муниципальную собственность. Недоказанность истцом необходимости для органа местного самоуправления в защитных сооружениях не может являться основанием для отказа в удовлетворении иска, поскольку вопрос о необходимости в спорном имуществе может быть разрешен органом местного самоуправления после принятия защитных сооружений в муниципальную собственность.

Администрация города Прокопьевска представила отзыв на апелляционную жалобу, в котором не соглашается с ее доводами, просит решение суда оставить без изменения со ссылками на указанные истцом защитные сооружения не могут быть муниципальными, ранее находились на балансе частных организаций, являются затопленными, Методические рекомендации, на которые ссылается истец, не являются обязательным актом, носят рекомендательный характер.

Комитет по управлению муниципальным имуществом города Прокопьевска представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором также не соглашается с доводами жалобы, возражает против ее удовлетворения со ссылками на то, что объективной необходимости в передаче объектов защитных сооружений в муниципальную собственность для решения вопросов местного значения не имеется. Кроме того, объекты фактически не существуют, их использование невозможно.

В судебном заседании представители ответчиков просили в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, поддержали доводы письменных отзывов и выводы суда первой инстанции.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, проверив в соответствии со статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в федеральной собственности находятся помещения защитного сооружения гражданской обороны (мобилизационное имущество), расположенные по адресам: <...> (убежище на гор. +220 м); <...> (горная выработка III класса), что подтверждается выписками из реестра федерального имущества от 12.09.2014 №№ 286/66, 286/67 (л.д. 28, 29).

В соответствии с паспортами убежищ № 685, 718 нежилые помещения, являющиеся предметом настоящего спора, являются защитными сооружениями гражданской обороны (л.д. 20-23, 24-27).

Ссылаясь на то, что данные убежища необходимы для решения вопросов местного значения, Территориальное управление Росимущества в Кемеровской области письмом от 04.09.2014 № 2-6-09/80 предложило Администрации города принять решение о передаче имущества в муниципальную собственность и направить в адрес Центрального аппарата Росимущества ходатайство о передаче имущества в муниципальную собственность (л.д. 14-17).

Полагая, что ответчиком не выполнены мероприятия по принятию убежища в муниципальную собственность, Территориальное управление Росимущества в Кемеровской области обратилось в арбитражный суд с настоящим иском.

Отказывая в удовлетворении иска, суд первой инстанции исходил из того, что существующий порядок передачи имущества из федеральной в муниципальную собственность предусматривает принятие соответствующего решения как передающей, так и принимающей стороной. Суд посчитал, что передача защитных сооружений органам местного самоуправления не предусмотрена в силу их особого статуса, и указал, что объективной необходимости в передаче объектов в муниципальную собственность на сегодняшний день не имеется ввиду невозможности укрытия гражданского населения в указанных защитных сооружениях гражданской обороны и установления Планом эвакуации населения города Прокопьевска иного порядка эвакуации.

Суд принял правильный по существу судебный акт об отказе в иске.

Из материалов дела следует и сторонами не оспаривалось, что спорные объекты, созданные до 1990 года, находятся в федеральной собственности на основании пункта 2 раздела III приложения 1 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1.

В соответствии с пунктом 2 раздела III (объекты оборонного производства) приложения 1 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» защищенные рабочие помещения запасных пунктов управления всех органов государственной власти и управления, а также объекты связи и инженерной инфраструктуры, предназначенные для использования в особый период, относятся исключительно к федеральной собственности.

При этом, исходя из пункта 3 Постановления № 3020-1, объекты государственной собственности, не указанные в приложениях 1-3, передаются в государственную собственность субъектов Федерации на основании предложений их компетентных органов власти, но до момента определения соответствующего собственника таких объектов они относятся к федеральной собственности.

Объекты в виде «защитных сооружений гражданской обороны» в приложениях 1-3 прямо не указаны.

Следуя правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 26.01.2010 № 12757/09, защитные сооружения гражданской обороны представляют собой отдельную категорию объектов государственной собственности, объединяемых по признаку единого назначения, которые в приложениях 1-3 к Постановлению № 3020-1 не упомянуты. Поэтому защитные сооружения гражданской обороны, не отвечающие критериям объектов оборонного производства, на основании пункта 3 Постановления № 3020-1 продолжают оставаться в федеральной собственности до решения вопроса о возможности их передачи в собственность соответствующего субъекта Федерации в установленном порядке.

Порядок передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Федерации или муниципального образования определен в настоящее время статьей 154 Федерального закона № 122-ФЗ. Так, в соответствии с частью 11 данной статьи находящееся в федеральной собственности имущество, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность в случае: если нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; если указанное имущество используется органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями для целей, установленных в соответствии со статьей 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьей 50 Федерального закона № 131-ФЗ.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения.

В силу пункта 28 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Отсюда следует, что положения Федерального закона № 131-ФЗ, определяющие полномочия муниципальных образований – городского округа, в принципе позволяют им иметь в собственности защитные сооружения, если они необходимы им для решения вопросов местного значения, но не изменяют порядка передачи из федеральной собственности тех сооружений, которые созданы до вступления этого Закона в силу.

Частью 11 статьи 154 Федерального закона № 122-ФЗ установлено, что решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность принимаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества, если иное не установлено Правительством Российской Федерации. Указанные решения являются основаниями возникновения права собственности на имущество, включенное в утвержденные перечни.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30.06.2006 № 8-П, Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 07.12.2006 № 542-О и от 04.12.2007 № 828-О-П изложены правовые позиции, согласно которым положения части 11 статьи 154 Федерального закона № 122-ФЗ закрепляют общий порядок передачи имущества от одного публичного собственника к другому в связи с перераспределением публичных полномочий и – независимо от состава публично-территориальных субъектов, выступающих участниками такой передачи, и направления движения находящегося в публичной собственности имущества – предполагают при его реализации соблюдение общих принципов и гарантий, к числу которых относятся наличие волеизъявления всех заинтересованных субъектов и согласованность действий соответствующих уполномоченных органов, что обусловливает учет позиции органов местного самоуправления и в том случае, когда муниципальное образование выступает в роли получателя имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, т.е. при передаче имущества из федеральной собственности в собственность муниципальную.

Необходимость выявления в этом случае позиции органов местного самоуправления определяется конституционной природой муниципальной власти, призванной обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, прежде всего за счет собственных материально-финансовых ресурсов муниципального образования, а при наличии объективной необходимости – и за счет финансовой поддержки, оказываемой в рамках межбюджетных отношений Российской Федерации и ее субъектов. Поскольку федеральное законодательство, устанавливая критерии состава имущества, могущего находиться в федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, не исключает дискреции уполномоченных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению конкретных имущественных объектов, передаваемых в муниципальную собственность, отсутствие у муниципальных образований возможности сформулировать и отстаивать свою позицию в отношении соответствующего имущества порождало бы возможность передачи в муниципальную собственность имущественных объектов, наименее эффективных в социально-экономическом плане и не являющихся объективно необходимыми для решения вопросов местного значения. Безоговорочное принятие таких имущественных объектов могло бы повлечь для муниципальных образований дополнительные расходы на их содержание и существенно препятствовать реализации конституционных функций местного самоуправления. При этом сами местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, гарантируемым, в частности, правом на судебную защиту и запретом на ограничение прав местного самоуправления (статья 133 Конституции Российской Федерации).

Вместе с тем, как указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 02.11.2006 № 540-О, при осуществлении правового регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления должен быть соблюден принцип соразмерности финансово-экономических ресурсов местного самоуправления предоставленным ему полномочиям. Это определяется тем, что местный бюджет не существует изолированно, - он является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

По смыслу данной правовой позиции, процесс безвозмездной передачи в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности, предполагает необходимость учета финансово-экономических интересов муниципального образования и его фактической заинтересованности в соответствующем объекте государственной собственности для решения вопросов местного значения, включая возможность финансовой поддержки местного бюджета в случае недостаточности в нем средств на содержание передаваемого имущества.

Таким образом, положения абзацев шестого, седьмого, девятнадцатого, двадцать третьего и двадцать седьмого части 11 статьи 154 Федерального закона № 122-ФЗ по своему конституционно-правовому смыслу, выявленному в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30.06.2006 № 8-П и Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 04.12.2007 № 828-О-П, предполагают в системе действующего правового регулирования необходимость учета волеизъявления органа местного самоуправления на передачу в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности, что требует согласованных действий органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации. Соответственно, указанные законоположения не могут рассматриваться как позволяющие – в нарушение конституционных прав местного самоуправления и гарантий муниципальной собственности – принимать решение о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления и объективную необходимость такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий.

В настоящем случае истец не представил доказательств того, что спорное имущество фактически используется органом местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения городского округа в области обеспечения гражданской обороны, что оно ему объективно необходимо для этих целей, и что без передачи этого имущества в муниципальную собственность решение вопросов местного значения будет невозможно или весьма затруднительно. Настоящий иск предъявлен Территориальным управлением Росимущества в Кемеровской области формально, без какого-либо обоснования реальной необходимости передачи имущества из федеральной собственности в муниципальную и без обоснования соразмерности финансово-экономических ресурсов органа местного самоуправления передаваемому ему имуществу.

Кроме того, Территориальное управление Росимущества в Кемеровской области не указало норму права, согласно которой объекты ЗС ГО подлежат в обязательном порядке передаче в муниципальную собственность, независимо от позиции органа местного самоуправления.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что исковые требования Территориального управления Росимущества в Кемеровской области удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьей 110, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Седьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 25 декабря 2014 года по делу № А27-17642/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев.

Председательствующий Е.В. Афанасьева

Судьи Л.И. Жданова

Е.Г. Шатохина