Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола судебного заседания секретарем Ворошиловой М.С. (до перерыва) помощником судьи Лачиновой К.А. (после перерыва), рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Сибирского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (№ 07АП-255/20), на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 29.11.2019 по делу № А45-36032/2019 по заявлению акционерного общества "РУСАЛ Ачинский глиноземный комбинат", Красноярский край, г. Ачинск (ИНН <***>) к Сибирскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, г. Новосибирск (ИНН <***>) о признании недействительным предписания от 10.07.2019 № Т-587-В об устранении выявленных нарушений обязательных требований

В судебном заседании приняли участие:

от заявителя: без участия (извещен);

от заинтересованного лица: ФИО4, представитель по доверенности от 09.01.2020, паспорт (до перерыва),

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "РУСАЛ Ачинский глиноземный комбинат" (далее – заявитель, общество, АО «РУСАЛ Ачинск») обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Сибирскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее – заинтересованное лицо, управление) с требованием о признании недействительным предписания от 10.07.2019 № Т-587-В об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Решением суда от 29.11.2019 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, оставить в силе оспариваемое предписание. Апеллянт считает, что предписание не противоречит действующему законодательству. В обоснование жалобы указывает, что деятельность заявителя по заполнению провала Мазульского рудника отходами производства и потребления, фактически является деятельностью по размещению отходов, а не рекультивацией провала, в связи с чем провал является объектом размещения отходов, который в соответствии с пунктом 7 статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» должен быть внесен в Государственный реестр объектов размещения отходов, что, в свою очередь, указывает на законность и обоснованность вынесенного предписания.

Общество в отзыве, представленном в суд в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), доводы жалобы отклонило, просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представитель апеллянта поддержал доводы жалобы, настаивал на ее удовлетворении.

Протокольным определением в судебном заседании 20.02.2020 в порядке статьи 163 АПК РФ объявлен перерыв на 27.02.2020.

В соответствии со статьей 123, 156 АПК РФ, дело рассмотрено в отсутствие заявителя, заинтересованного лица, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыв, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, департаментом на основании приказа от 14.06.2019 № 832 проведена внеплановая выездная проверка, по результатам которой составлен акт проверки от 10.07.2019 № Т-587-в, которым установлено, что ранее предписанием об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований от 21.12.2018 № НАВЗТ-737/8 обществу предписано обеспечить недопущение размещения отходов производства и потребления на объектах размещения отходов, не внесенных в Государственный реестр объектов размещения отходов (зона обрушенных пород). Объект негативного воздействия № 04- 0124-001003-П, установленный срок выполнения – 01.06.2019. Указанное предписание обществом не выполнено.

Изложенные обстоятельства явились основанием для вынесения департаментом оспариваемого предписания, в связи, с чем заявителя обратился в арбитражный суд с заявлением. Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции суд исходил из их обоснованности.

Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с данными выводами суда по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемые действия (бездействия) не соответствуют закону или иному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности. Для признания незаконными действий (бездействия) государственного органа, исходя из содержания части 2 статьи 201 АПК РФ, необходимо установление факта такого действия (бездействия), то есть совершения (не совершение) соответствующим органом определенных действий при наличии обязанности их совершить в силу закона, противоправности, то есть несоответствия такого действия (бездействия) закону или иному ненормативному акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности. Согласно части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания законности совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон № 89-ФЗ) отходы производства и потребления (далее - отходы) - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом; размещение отходов - хранение и захоронение отходов; хранение отходов - складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения; захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду. Под объектами размещения отходов понимаются специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.

Объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 6 статьи 12 Закона об отходах производства и потребления).

Сведения об объектах хранения отходов и объектах захоронения отходов, соответствующих требованиям, установленным законодательством Российской Федерации, содержатся в ГРОРО, который формируется на основе информации об объектах размещения отходов, полученной в результате их инвентаризации. Не подлежат включению в ГРОРО объекты размещения отходов, выведенные из эксплуатации (в том числе рекультивированные или законсервированные) в соответствии с установленным порядком; объекты захоронения отходов, расположенные на территориях, использование которых для захоронения отходов запрещено законодательством Российской Федерации; специальные объекты размещения радиоактивных отходов; скотомогильники (пункты 16, 17, 18 Порядка ведения государственного кадастра отходов, утвержденного приказом Минприроды России от 30.09.2011 № 792).

Федеральным законом от 25.12.2018 № 483-ФЗ внесены изменения в Закон № 89-ФЗ, в частности, в статью 29.1 этого Закона введен пункт 2.1, в соответствии с которым до 01.01.2023 запрет, установленный пунктом 7 статьи 12 этого Закона (то есть, запрет на размещение отходов, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов), не распространяется на объекты, указанные в пункте 8 указанной статьи.

Пунктом 8 статьи 29.1 Закона № 89-ФЗ (в редакции Федерального закона от 25.12.2018 № 483-ФЗ) предусмотрено, что до 1 января 2023 года объекты размещения твердых коммунальных отходов, введенные в эксплуатацию до 1 января 2019 года и не имеющие документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, могут быть использованы для размещения твердых коммунальных отходов. Указанные объекты при наличии заключения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, о возможности использования указанных объектов для размещения твердых коммунальных отходов по решению уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут быть включены в перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации. Порядок формирования и изменения перечня и порядок подготовки заключения, предусмотренного настоящим пунктом, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды. Данные о месте нахождения объектов размещения твердых коммунальных отходов, включенных в перечень, вносятся в территориальную схему обращения с отходами соответствующего субъекта Российской Федерации. Объекты, указанные в настоящем пункте, подлежат исключению из территориальной схемы обращения с отходами не позднее 1 января 2023 года и подлежат обустройству и рекультивации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Во исполнение названных положений закона приказом Минприроды России от 14.05.2019 № 303 утвержден Порядок формирования и изменения перечня объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации.

Пунктом 5 указанного Порядка установлено, что юридические лица и индивидуальные предприниматели, которые являются правообладателями земельного участка, на котором расположен Объект, и которые планируют осуществлять деятельность по размещению твердых коммунальных отходов на Объекте (далее – Заявитель), направляют в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации заявление о включении Объекта в Перечень. В случае, если Объект расположен на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, и пользователь земельного участка не определен, в качестве Заявителя выступает орган местного самоуправления муниципального образования, на территории которого расположен Объект. В случае наличия потребности субъекта Российской Федерации в объекте размещения твердых коммунальных отходов, определенной на основании территориальной схемы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации направляет материалы Заявителя в Минприроды России на заключение о возможности использования Объекта для размещения твердых коммунальных отходов письмом, подписанным руководителем (заместителем руководителя) указанного органа (пункт 10 Порядка).

Кроме того, приказом Минприроды России от 14.05.2019 № 303 утвержден Порядок подготовки заключения Минприроды России о возможности использования объектов размещения твердых коммунальных отходов, введенных в эксплуатацию до 1 января 2019 года и не имеющих документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, для размещения твердых коммунальных отходов.

Как следует из указанного Порядка, Минприроды России при поступлении документов и информации, предусмотренных пунктом 10 Порядка формирования и изменения перечня объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации, утвержденного настоящим приказом, от уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение 5 рабочих дней со дня поступления материалов принимает решение о рассмотрении материалов или об отказе в рассмотрении материалов.

В случае принятия решения об отказе в рассмотрении материалов Минприроды России направляет указанное решение в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение 10 рабочих дней со дня поступления материалов. В случае принятия решения о рассмотрении материалов Минприроды России направляет их на рассмотрение в Росприроднадзор. Росприроднадзор в течение 15 рабочих дней с даты поступления материалов направляет в Минприроды России позицию о возможности (невозможности) использования Объекта для размещения твердых коммунальных отходов. Вместе с тем, учитывая, что в зоне обрушенных пород размещаются промышленные отходы IV-V классов опасности, а не твердые коммунальные отходы, суд обоснованно указал, что сами по себе требования названного приказа Минприроды России не могут быть в данном случае истолкованы в смысле недопустимости размещения обществом твердых коммунальных отходов. Общество не лишено возможности выполнить административные процедуры, предписанные указанным подзаконным нормативным актом, вступившим в силу лишь 31.05.2019.

Как следует из материалов дела, в период проведения внеплановой выездной проверки был осуществлен выезд на объект (зона обрушенных пород), расположенный по адресу: г. Ачинск, Красноярский край, восточнее п. Мазульский, Зона обрушенных пород подземного рудника (кадастровый номер: 24:43:0201011). В ходе обследования территории было установлено, что объект работает в штатном режиме. Сотрудниками полигона осуществляется прием отходов от структурных подразделений АО «РУСАЛ Ачинск» и сторонних организаций, что фиксируется в журнале учета промышленных отходов, подтверждается актами о сдаче отходов. Данные обстоятельства подтверждаются актом обследования территории на предмет соблюдения природоохранных требований от 05.07.2019, где указано, что работы на объекте ведутся, бульдозером сдвигаются земляные породы, изолирующие отходы; на КПП ведется учет принимаемых отходов; имеются акты о сдаче принимаемых отходов от ООО «Теплосеть», подразделений общества. Также данные обстоятельства подтверждаются журналом учета промышленных отходов и актами о сдаче отходов. Обществом не представлено документов, подтверждающих дальнейшую передачу отходов с данного объекта, а также документов, подтверждающих, что указанный объект выведен из эксплуатации (в том числе рекультивирован или законсервирован). Объект не внесен в государственный реестр объектов размещения отходов.

Также обществу выдано предписание от 10.07.2019 № Т-587-в, которым заявителю предписано устранить следующие нарушения: допускается размещение отходов производства и потребления на объектах размещения отходов, не внесенных в Государственный реестр объектов размещения отходов (зона обрушенных пород). Объект негативного воздействия № 04-0124-001003-П, срок выполнения – 01.11.2019.

Как следует из акта проверки от 21.12.2018 № НАВЗТ-737, в зону обрушенных пород заявителем передаются следующие виды отходов: обтирочный материал, загрязненный маслами, шины пневматические отработанные, остатки и огарки стальных сварочных электродов, что подтверждается справкой директора рудника АО «РУСАЛ Ачинск» ФИО5 от 24.11.2018 исх. № 50-08-215.

Также в деятельности общества образовывались такие отходы, как ртутные и люминесцентные лампы, масла гидравлические, индустриальные и моторные отработанные, отработанные фильтры транспортных средств, отходы чистки баковой аппаратуры, мусор строительный от разборки зданий, золошлаковая смесь от сжигания углей, отходы (мусор) от строительных и ремонтных работ, растительные отходы при уходе за древесно-кустарниковыми посадками, др.

Постановлением департамента о назначении административного наказания № НАВЗТ-737/18 от 28.12.2018 заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, ответственность за которое предусмотрена ст. 8.2 КоАП РФ, назначено административное наказание в виде штрафа в размере 100 000 рублей.

Решением Тисульского районного суда Кемеровской области от 13.03.2019 по делу № 12-3/2019 указанное постановление было оставлено без изменения, жалоба заявителя – без удовлетворения.

Ранее заявителю было выдано предписание № НАВЗТ-737/8 от 21.12.2018, которым на общество возложена обязанность обеспечить недопущение размещения отходов производства и потребления на объектах размещения отходов, не внесенных в Государственный реестр объектов размещения отходов (зона обрушенных пород) в срок до 01.06.2019.

В связи с невыполнением названного предписания департаментом составлен протокол об административном правонарушении № Т-587-в от 10.07.2019. Постановлением по делу об административном правонарушении № 5-630/3/2019 от 19.08.2019, вынесенным и.о. мирового судьи судебного участка № 5 в г. Ачинске, производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, в отношении заявителя прекращено в связи с отсутствием в его действиях состава административного правонарушения, при этом судом установлено, что земельный участок в зоне обрушенных пород Мазульского рудника (провала), находящегося по адресу: Красноярский край, г. Ачинск, восточнее п. Мазульский, может быть использован обществом для размещения твердых коммунальных отходов. Указанное постановление решением Ачинского городского суда Красноярского края от 27.11.2019 оставлено без изменения, вступило в законную силу.

Также установлено, что на момент проведения проверки (декабрь 2018 г.) в соответствии с требованиями пунктом 7.2. статьи 11 ФЗ "Об экологической экспертизе" проведение экологической экспертизы федерального уровня требовали проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I - V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I - V классов опасности.

Между тем, зона обрушенных пород образовалась в результате обрушения подземного рудника, а не в результате размещения отходов, при этом АО «РУСАЛ Ачинск» указанный земельный участок использует не для размещения отходов, а для его рекультивации, что в терминологии ФЗ "Об отходах производства и потребления" является утилизацией отходов, (использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация)).

Мероприятия по организации рекультивации «провала» с применением промышленных отходов были начаты Ачинским глиноземным комбинатом в 1980 г. В 1993 году постановлением Администрации п. Мазульский от 21.09.1993 № 48-п земельный участок с зоной обрушений общей площадью 12,5 га был отведен комбинату во временное пользование для закладки производственными отходами.

Рекультивированные земли впоследствии передаются Администрации г. Ачинска, что подтверждается актом приемки-сдачи рекультивированных земель от 26.11.2007.

Рекультивацию зоны обрушенных пород с использованием отходов IV-V классов опасности АО «РУСАЛ Ачинск» осуществляет согласно рабочей документации, выполненной в 2000 г. ЗАО «Монитэк», имеющей положительное заключение государственной экологической экспертизы от 26.03.2001 № 05-03/99, а также корректировки рабочей документации в 2004 г. «Рекультивация обрушенных земель.

Зона обрушенных пород подземного рудника» по увеличению объема ежегодно используемых отходов до 45980 куб.м./год за счет привлечения отходов сторонних организаций (положительное заключение государственной экологической экспертизы от 04.11.2004 № 4, приказ Управления Росприроднадзора по Красноярскому краю «Об утверждении заключения государственной экологической экспертизы рабочего проекта (корректировки) ОАО «Ачинский глиноземный комбинат» Рекультивации нарушенных земель зоны обрушенных пород подземного рудника» от 04.11.2004 № 13, положительное заключение государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ по г. Ачинску и Ачинскому району от 20.09.2004 № 24.АЦ.02.000.Т.000417.09.04).

Деятельность АО «РУСАЛ Ачинск» по обращению с отходами регламентируется проектом нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (документ об утверждении от 01.07.2014 peг. № 05-1/26-314 выдан Управлением Росприроднадзора по Красноярскому краю, срок действия до 01.07.2019), а также лицензией № (24)-1139-СТУ от 17 августа 2016 г., выданной управлением Росприроднадзора по Красноярскому краю.

На основании данного проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в АО «РУСАЛ Ачинск» предусмотрено образование отходов IV-V классов опасности от собственной деятельности с последующим их использованием для рекультивации нарушенных земель в зоне обрушенных пород Мазульского рудника (провала), находящегося по адресу: Красноярский край, г. Ачинск, восточнее п. Мазульский.

Государственным учреждением «Центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора в г. Ачинск и Ачинском районе Красноярского края» 15.09.2004 проведена санитарно-гигиеническая экспертиза рабочего проекта (корректировка) «Рекультивация нарушенных земель. Зона обрушенных пород подземного рудника. Охрана окружающей среды» АО «РУСАЛ Ачинск» по адресу: г. Ачинск Красноярского края, восточнее поселка Мазульский», и корректировка рабочего проекта «Рекультивация нарушенных земель. Зона обрушенных пород подземного рудника. Охрана окружающей среды» АО «РУСАЛ Ачинск» по адресу: г. Ачинск, Красноярского края, восточнее поселка Мазульский» признана соответствующей действующим санитарным нормам и правилам.

Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Красноярскому краю приказом от 04.11.2004 № 13 «Об утверждении заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы материалов рабочего проекта (корректировка) ОАО «Ачинский глиноземный комбинат» Рекультивации нарушенных земель зоны обрушенных пород подземного рудника» утверждено заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, образованной во исполнение приказа Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю от 20.10.2004 № 6-э по материалам рабочего проекта (корректировка) ОАО «Ачинский глиноземный комбинат» Рекультивации нарушенных земель зоны обрушенных пород подземного рудника». Следовательно, в соответствии с проектной и разрешительной документацией, данный участок не является объектом размещения отходов, в связи с чем отклоняются доводы апелляционной жалобы, о необходимости получения государственной экологической экспертизы федерального уровня.

Доводы Управления о том, что в соответствии с положениями пункта 30 части 1 статьи 12 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности подлежит лицензированию, при этом рекультивация фактически является деятельностью по размещению отходов, подлежит отклонению судом апелляционной инстанции.

Согласно федеральному закону РФ № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", деятельность по размещению отходов включает в себя хранение и захоронение отходов. Деятельность по размещению отходов не включается в состав деятельности по утилизации отходов, равно как и наоборот, что следует из статьи 1 ФЗ "Об отходах производства и потребления". Использование отходов для выполнения работ по рекультивации нарушенных земель является вариантом утилизации отходов и цели данной деятельности отличаются от целей размещения отходов.

Деятельность АО «РУСАЛ Ачинск» по обращению с отходами в настоящее время регламентируется Проектом нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденным приказом МУ Росприроднадзора по Красноярскому краю от 14.12.2018 № 1540, сроком действия по 13.12.2023.

В разделе 7 проекта указаны сведения о предполагаемом ежегодном использовании отходов, согласно которым АО «РУСАЛ Ачинск» осуществляет использование отходов собственного производства и отходов сторонних организаций, с целью рекультивации зоны обрушенных пород.

Таким образом, согласно разработанной в проектах технологии, АО «РУСАЛ Ачинск» осуществляет утилизацию промышленных отходов путем использования для рекультивации земельного участка в зоне обрушенных пород Мазульского рудника, нарушенного в результате добычи полезного ископаемого подземным способом.

Проектом норматива образования отходов и лимитов на их размещение предусматривается образование отходов IV-V классов опасности с последующим использованием (собственных и принятых от сторонних организаций) для рекультивации нарушенных земель в зоне обрушенных пород Мазульского рудника (провала).

Решения по использованию отходов 4-5 классов опасности для рекультивации земельного участка, нарушенного в результате обрушения пород, соответствуют требованиям действующего природоохранного законодательства.

Как верно указал суд первой инстанции, фактически путем применения (использования) отходов осуществляется рекультивация земельного участка, нарушенного в результате добычи полезного ископаемого подземным способом (техногенный рельеф), то есть обеспечивается экологическая безопасность данной территории, формируется ровный рельеф, что позволит в дальнейшем использовать рекультивированные земли для иных целей.

Проектная и разрешительная документация на рекультивацию указанного земельного участка путем применения (использования) отходов согласована и утверждена Росприроднадзором по Красноярскому краю, что также свидетельствует о правомерности действий АО «РУСАЛ Ачинск» по рекультивации нарушенных земель зоны обрушенных пород подземного рудника. Более того, в рамках дела №А33-26520/2019 Арбитражный суд Красноярского края исследовал данные обстоятельства, при этом в решении суда отмечено, что АО «РУСАЛ Ачинск» использует земельный участок (зона обрушенных пород – провал бывшего подземного марганцевого рудника) общей площадью 41132,20 кв.м. с кадастровым номером 24:43:0201011:17, расположенный восточнее поселка Мазульский, для проведения рекультивации нарушенных земель отходами IV-V классов опасности (договор аренды земельного участка № 204-АЗ от 10.03.2016).

Объектом рекультивации является провал земли, образовавшийся от подработки толщи пород горными выработками бывшего подземного рудника по добыче марганца, вблизи от промплощадки Ачинского глиноземного комбината (далее – «провал»). Земли, отведенные под рекультивацию отработанных пространств – участок зоны обрушенных пород – «провал» с полостью обрушения глубиной от 42 до 71 м, расположен к юго-востоку от п. Мазульский в 0,5 км от основной площадки комбината.

Мероприятия по организации рекультивации «провала» с применением промышленных отходов были начаты Ачинским глиноземным комбинатом в 1980 г. В 1993 г. постановлением администрации п. Мазульский от 21 сентября № 48-п земельный участок с зоной обрушения общей площадью 12,5 га отведен Ачинскому глиноземному комбинату во временное пользование для его закладки производственными отходами.

Из содержания заключения экспертной комиссии от 04.11.2004 № 4 следует, что санитарно-гигиеническая экспертиза рабочего проекта (корректировка) «Рекультивация нарушенных земель. Зона обрушенных пород подземного рудника. Охрана окружающей среды» АО «РУСАЛ Ачинск» по адресу: г. Ачинск, Красноярского края, восточнее поселка Мазульский», и корректировка рабочего проекта «Рекультивация нарушенных земель. Зона обрушенных пород подземного рудника. Охрана окружающей среды» АО «РУСАЛ Ачинск» по адресу: г. Ачинск, Красноярского края, восточнее поселка Мазульский», проведена государственным учреждением «Центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора в г. Ачинск и Ачинском районе Красноярского края (от 15.09.2004 № 3364), проект признан соответствующим действующим санитарным нормам и правилам. Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Красноярскому краю приказом от 04.11.2004 № 13 «Об утверждении заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы материалов рабочего проекта (корректировка) ОАО «Ачинский глиноземный комбинат» Рекультивации нарушенных земель зоны обрушенных пород подземного рудника» утверждено заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, образованной во исполнение приказа Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому края от 20.10.2004 № 6-э, по материалам рабочего проекта (корректировка) ОАО «Ачинский глиноземный комбинат» Рекультивация нарушенных земель зоны обрушенных пород подземного рудника».

Деятельность АО «РУСАЛ Ачинск» по обращению с отходами регламентируется проектом нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (приказ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение от 01.07.2014 № 842, документ об утверждении от 01.07.2014 рег. № 05-1/26-314, выдан Управлением Росприроднадзора по Красноярскому краю, срок действия до 01.07.2019), также Управлением Росприроднадзора по Красноярскому краю обществу выдана бессрочная лицензия № (24)-1139-СТУ от 17.08.2016 на сбор, транспортирование и утилизацию отходов IV класса опасности. На основании данного проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в АО «РУСАЛ Ачинск» предусмотрено образование отходов IV-V классов опасности от собственной деятельности и прием отходов от сторонних предприятий г. Ачинска с последующим их использованием для рекультивации нарушенных земель в зоне обрушенных пород Мазульского рудника (провала), находящегося по адресу: Красноярский край, г. Ачинск, восточнее п. Мазульский.

В 2018 году обществом разработан новый проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещения (ПНООиЛР), утвержденный приказом МУ Росприроднадзора по Красноярскому краю от 14.12.2018 № 1540 (документ об утверждении от 14.12.2018 рег. № 05-1/26-128), сроком действия по 13.12.2023. В разделе 7 проекта указаны сведения о «Предполагаемом ежегодном использовании отходов», согласно которым АО «РУСАЛ Ачинск» осуществляет использование отходов собственного производства и отходов сторонних организаций с целью рекультивации зоны обрушенных пород. Согласно формам федерального статистического наблюдения 2-ТП (отходы) «Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления» в 2017 году в 2018 обществом утилизировано 125 850,796 т отходов (отходы III класса опасности – 20,250 т (рециклинг); отходы IV класса опасности – 61 662,2 т; отходы IV класса опасности – 64 168,3 т); в 2018 году обществом утилизировано 307 414,401 т отходов (отходы IV класса опасности – 65 283,525 т; отходы V класса опасности – 242 130,876 т).

Согласно формам федерального статистического наблюдения 2-ТП (отходы) «Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления» в 2017 году в 2018 обществом утилизировано 125 850,796 т отходов (отходы III класса опасности – 20,250 т (рециклинг); отходы IV класса опасности – 61 662,2 т; отходы IV класса опасности – 64 168,3 т); в 2018 году обществом утилизировано 307 414,401 т отходов (отходы IV класса опасности – 65 283,525 т; отходы V класса опасности – 242 130,876 т).

По результатам проверки Управление пришло к выводу о том, что объект рекультивации фактически является объектом размещения отходов, осуществляется прием промышленных отходов (как собственных, так и сторонних организаций).

При этом согласно разъяснениям Минприроды России, изложенным в письме от 02.06.2014 № 05-12- 44/11342 «Об использовании отходов производства и потребления для рекультивации карьерных выемок и искусственно созданных полостей», Минприроды России полагает, что рекультивация карьерных выемок и искусственно созданных полостей с использованием отходов производства и потребления, в том числе отходов, образованных от строительства и сноса зданий, строений и сооружений, фактически является захоронением (размещением) отходов.

Использование отходов для рекультивации (восстановления) земель обусловлено их физическим свойством – объемом, способным заполнить полость без значительного изъятия земель другого участка (без образования новых полостей).

В данном случае применительно к началу рекультивации «провала», действовали нормы Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденные совместным приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству 22.12.1995 № 525/67 (далее – Основные положения) и Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Конечной целью использования отходов при рекультивации в соответствии с Основными положениями является восстановление земель в сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных целях.

Правовой режим использования отходов для рекультивации земель в период начала рекультивации предусматривал необходимость соблюдения установленных законом требований: разработка проектов рекультивации на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов и стандартов с учетом региональных природно-климатических условий и месторасположения нарушенного участка (пункт 6 Основных положений); проведение государственной экологической экспертизы проекта рекультивации (статья 12 Закона об экологической экспертизе (в редакции от 29.12.2004, действовавшей до 01.01.2007), п. 6, 7 Основных положений).

Также в рамках дела №А33-26520/2019 судом установлено, что обществом были соблюдены требования, предусмотренные законом при осуществлении деятельности по рекультивации нарушенных земель с использованием отходов.

Обществу для проведения рекультивации нарушенных земель отходами IV-V классов опасности предоставлен земельный участок (зона обрушенных пород – провал бывшего подземного марганцевого рудника) общей площадью 41132,20 кв.м. с кадастровым номером 24:43:0201011:17, расположенный восточнее поселка Мазульский. Впоследствии право пользования указанным земельным участком оформлено договором аренды земельного участка № 204-АЗ от 10.03.2016 сроком действия до 28.02.2028. Разработана рабочая документация «Рекультивация обрушенных земель. Зона обрушенных пород подземного рудника», в соответствии с которой рекультивация «провала» осуществляется путем закладки (складирования) промышленных отходов IV и V классов опасности в полость «провала» (стр. 10, 13, 14, 40), в том числе отходов сторонних организаций. По результатам государственной экологической экспертизы указанного проекта рекультивации обществом было получено положительное заключение экспертной комиссии, утвержденное приказом управления от 04.11.2004 № 13. В соответствии с выводами, изложенными в заключении экспертной комиссии, представленные на рассмотрение материалы были признаны соответствующими требованиям законодательных актов, нормативных документов по вопросам охраны окружающей среды и природных ресурсов. Экспертная комиссия посчитала возможной реализацию рабочего проекта (корректировка) обществом.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 18 Закона об экологической экспертизе заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, после его утверждения федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы. Утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям данного Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Таким образом, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы (Управлением Росприроднадзора по Красноярскому краю) было подтверждено, что рекультивация «провала» к юго-востоку от п. Мазульский в 0,5 км от основной площадки комбината с использованием отходов соответствует экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, из чего следует, что в соответствии с согласованной Управлением Росприроднадзора по Красноярскому краю документацией происходит использование (утилизация) отходов производства, а не их захоронение.

На основании части 8 статьи 18 Закона об экологической экспертизе заключения государственной экологической экспертизы могут быть оспорены в судебном порядке. Указанное положительное заключение государственной экологической экспертизы в установленном порядке не оспорено, и применительно к части 5 статьи 18 Закона об экологической экспертизе не утратило юридическую силу. Общество в данном случае осуществляет деятельность по рекультивации объекта, а не по захоронению отходов; объект, подлежащий рекультивации, не является объектом размещения отходов по смыслу Закона об отходах производства и потребления.

Таким образом, общество в данном случае осуществляет деятельность по рекультивации объекта, а не по захоронению отходов; объект, подлежащий рекультивации, не является объектом размещения отходов по смыслу Закона об отходах производства и потребления; вывод Управления об осуществлении обществом деятельности по захоронению отходов IV класса опасности в отсутствие лицензии является неправомерным.

Довод апелляционной жалобы относительно того, что заполняемый провал является объектом размещения отходов и должен быть внесен в государственный реестр объектов размещения отходов, не принимается коллегией суда апелляционной инстанции.

Как ранее изложено, в соответствии со статьей 1 ФЗ "Об отходах производства и потребления" объекты размещения отходов -специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов;

Провал не является сооружением в смысле Градостроительного кодекса РФ, поскольку не создан в результате строительных работ (на основании проекта строительства, реализации архитектурных, инженерных решений), а образован в результате обрушения пород, которое в свою очередь, явилось следствием добычи подземным способом полезного ископаемого, то есть результатом техногенного воздействия на окружающую среду.

Таким образом, данный объект не соответствует понятию объекта размещения отходов, приведенному в Законе № 89-ФЗ. Провал представляет собой нарушенный земельный участок с техногенным рельефом, подлежащий рекультивации в соответствии с требованиями действующего законодательства. В этой связи названный объект не подлежит включению в государственный реестр объектов размещения отходов.

В данном случае общество осуществляет именно утилизацию отходов, а именно использует их для выполнения работ по рекультивации, что не тождественно их хранению и захоронению.

Сложившаяся судебная практика также исходит из того, что земельный участок, рекультивированный с использованием отходов, не является объектом размещения отходов (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 28.05.2012 № А56-43673/2011, постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 20.06.2008 № Ф03-А73/08-2/1963, постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 03.12.2012 по делу № А27-9662/2012, постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 01.02.2012 по делу № А45-2702/2011, постановлении Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.06.2017 № 18АП-6405/2017 по делу № А07-26060/2016, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 03.04.2018 № А40-189060/17, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 03.10.2017 № Ф09-6300/17 по делу № А07- 26060/2016, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 12.10.2015 № Ф07-6251/2015 по делу № А56-74077/2014).

Оценив довод Управления о том, что согласно таблице № 4 к заключению государственной экологической экспертизы от 04.11.2004 срок службы зоны обрушенных пород подземного рудника как накопителя промышленных отходов после 2004 года составляет 11,7 лет и истек в июле 2015 года, суд обоснованно руководствовался следующим.

Согласно приказу Управления Росприроднадзора по Красноярскому краю от 04.11.2004 № 13 «Об утверждении заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы материалов рабочего проекта (корректировка) ОАО «Ачинский глиноземный комбинат» срок действия указанного заключения соответствует сроку реализации проектных решений. В рабочей документации (корректировка) в разделе 3.2 «Технические решения по рекультивации провала» приведены объемы требуемых работ (в пункте 7). Из данного пункта следует, что срок заполнения провала является расчетным, вторичным по отношению к требуемому объему заполнения (то есть вычисляется делением требуемого объема закладочного материала (промышленных отходов) на предполагаемый объем ежегодно складируемых отходов), проектным решением (первичным значением) является именно требуемый к заполнению объем.

Поскольку из материалов дела не следует и административным органом не доказано, что общество достигло значение проектных решений (запроектированного объема заполнения), срок реализации проектных решений не является наступившим (истекшим).

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ). Принимая во внимание вышеуказанные положения процессуального и материального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее по отдельности, оценив все имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи согласно требованиям статей 65, 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что у Управления отсутствовали основания для вынесения оспариваемого предписания в части, в связи с чем оспариваемое предписание правомерно признано недействительным как несоответствующее нормам действующего законодательства и нарушающее права и законные интересы заявителя.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. С учетом изложенного, принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, выводы суда первой инстанции о недействительности предписания и о нарушении в данном случае прав и законных интересов заявителя являются обоснованными. Оценивая изложенные в апелляционной жалобе доводы, суд апелляционной инстанции установил, что в них отсутствуют ссылки на факты, которые не были предметом рассмотрения суда первой инстанции, имели бы юридическое значение и могли бы повлиять в той или иной степени на принятие законного и обоснованного судебного акта при рассмотрении заявленного требования по существу. Суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции нарушений норм материального и норм процессуального права не допущено. Оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены решения у суда апелляционной инстанции не имеется. Апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Новосибирской области от 29.11.2019 по делу № А45-36032/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Сибирского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства
в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев
со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Новосибирской области.

Председательствующий

ФИО1

Судьи

ФИО2

ФИО3