Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Томской области на решение Арбитражного суда Томской области от 25.03.2015 по делу № А67-8172/2014 (судья Ю. М. Сулимская)

по заявлению Администрации Томской области (ОГРН 1027000918218, ИНН 7017069388) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Томской области (ОГРН 1027000886384, ИНН 7019027633) о признании незаконным решения от 29.10.2014 № ВЛ/8301 и предписания от 29.10.2014 № ВЛ/8302,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: федеральное государственное казенное учреждение «Управление вневедомственной охраны Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Томской области» (ОГРН 1127017021108, ИНН 7017311832),

общество с ограниченной ответственностью «Частное охранное предприятие «Аргус-Север» (ОГРН 1027000861392, ИНН 7017055963),

Департамент общего образования Томской области (ОГРН 1037000082778, ИНН 7021022030),

Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Томской области (ОГРН 1027000873767, ИНН 7018016237),

Управление Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Томской области (ОГРН 1027000907823, ИНН 7018017390),

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Томской области (ИНН 7017113608, ОГРН 1057000120100),

Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Томской области (ИНН 7017106784, ОГРН 1047000286739),

УСТАНОВИЛ:

Администрация Томской области (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Томской области с заявлением о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области (далее – УФАС России по Томской области, антимонопольный орган) от 29.10.2014 № ВЛ/8301 и предписания от 29.10.2014 № ВЛ/8302.

Решением суда от 25.03.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, Администрация обратилась в Седьмой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда.

В обоснование апелляционной жалобы указано, что Единый региональный стандарт безопасности общеобразовательной организации, утвержденный заместителем губернатора Томской области от 12.12.2013, (далее – Стандарт) не устанавливает правовые нормы обязательные для неопределенного круга лиц; Стандарт не приводит и не может привести к ограничению конкуренции.

ГУ МЧС России по Томской области, УФСБ по Томской области, ФГКУ УВО УМВД России по Томской области, Департамент общего образования Томской области поддерживают доводы апелляционной жалобы.

В отзывах на апелляционную жалобу УФАС России по Томской области и ООО «ЧОП «Аргус-Север» не согласны с доводами Администрации, считают решение суда не подлежащим отмене.

В судебном заседании представители Администрации, УФСБ по Томской области, ФГКУ УВО УМВД России по Томской области, Департамента общего образования Томской области, УМВД России по Томской области поддержали доводы апелляционной жалобы; представитель ООО «ЧОП «Аргус-Север» возражал против ее удовлетворения.

Антимонопольный орган, Управления Роспотребнадзора по Томской области, ГУ МЧС России по Томской области, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, явку своих представителей не обеспечили.

На основании статьи 156 АПК РФ суд рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей участвующих в деле лиц, проверив в соответствии со статьей 268 АПК РФ законность и обоснованность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что в УФАС России по Томской области поступило обращение ООО «ЧОП «Аргус-Север» о неправомерности требований пунктов 5.10 и 5.14 Стандарта.

На основании Приказа УФАС России № 132 от 28.07.2014 возбуждено дело № 05-10/94-14 по признакам нарушения Администрацией абзаца 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) и создана комиссия для рассмотрения указанного дела.

Решением от 29.10.2014 Комиссия антимонопольного органа по результатам рассмотрения дела № 05-10/94-14 признала Администрацию нарушившей абзац 1 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

29.10.2014 Администрации выдано предписание о прекращении нарушения абзаца 1 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, Администрация обратилась в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, принимая обжалуемое решение, пришел к выводам об обязательном характере Стандарта; о предоставлении Стандартом преимущества подразделениям вневедомственной охраны по сравнению с другими хозяйствующими субъектами; о правомерности выдачи предписания именно Администрации.

Арбитражный апелляционный суд считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене, при этом исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным решения и предписания антимонопольного органа необходимо наличие двух условий: несоответствие таких решения и предписания закону или иному нормативному акту и нарушение ими прав и законных интересов Администрации.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, арбитражный апелляционный суд считает, что оспариваемое решение и выданное на его основе предписание не соответствуют действующему законодательству.

Как следует из решения антимонопольного органа от 29.10.2014, Администрация признана нарушившей абзац 1 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, что выразилось в результате утверждения Единого регионального стандарта безопасности общеобразовательной организации, пункты 5.10 и 5.14 которого приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Достаточным основанием для вывода о нарушении требований части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ является создание условий, возможность наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Для квалификации действий (бездействия) в качестве нарушающих требования статьи 15 Закона № 135-ФЗ обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Вместе с тем, оценив представленные в материалы дела доказательства, а также положения пунктов 5.10 и 5.14 Стандарта, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о недоказанности антимонопольным органом недопущения, ограничения, устранения конкуренции или возможности наступления указанных обстоятельств в результате принятия указанных пунктов Единого регионального стандарта безопасности общеобразовательной организации.

На основании пункта 5.10 Стандарта в общеобразовательной организации должен быть предусмотрен канал передачи тревожных сообщений в органы внутренних дел (вневедомственной охраны) или ситуационный центр «Службы 112».

Пунктом 5.14 Стандарта предусмотрено, что для оперативной передачи сообщений на пульты централизованной охраны подразделений вневедомственной охраны полиции о противоправных действиях в отношении обучающихся (воспитанников), работников общеобразовательной организации (например, разбойных нападениях, хулиганских действиях, угрозах) объект должен оборудоваться устройствами тревожной сигнализации (ТС): механическими кнопками, радиокнопками, радиобрелоками, педалями, оптико-электронными извещателями и другими устройствами. Система тревожной сигнализации организуется «без права отключения».

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона №135-ФЗ).

Пунктом 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ установлено, что признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

При этом следует учитывать то, что под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции.

Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции.

Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

Вместе с тем каких-либо доказательств недопущения, ограничения, устранения конкуренции антимонопольным органом не представлено, не отражены они и в оспариваемом решении антимонопольного органа, в решении суда первой инстанции не установлены.

Вывод суда первой инстанции об обязательном характере Стандарта безопасности без представления доказательств влияния его на конкурентную среду не может быть положен в основу выводов о нарушении Администрации Федерального закона «О защите конкуренции» № 135-ФЗ.

Антимонопольным органом не указано, каким образом пункты 5.10 и 5.14 Стандарта влияют на конкуренцию на рынке оказания охранных услуг, учитывая, что соблюдение общеобразовательной организацией требований пунктов 5.10 и 5.14 Стандарта не влечет автоматический отказ от заключенных с охранными организациями договоров и не ограничивает право общеобразовательной организации на привлечение к оказанию охранных услуг любой организации, занимающейся такой деятельностью.

Управлением не представлено доказательств получения подразделениями вневедомственной охраны конкурентных преимуществ по сравнению с иными организациями, оказывающими охранные услуги.

Требования об оборудовании канала передачи тревожных сообщений в органы внутренних дел (вневедомственной охраны) или ситуационный центр «Службы 112», а также об оборудовании устройствами тревожной сигнализации (механическими кнопками, радиокнопками, радиобрелоками, педалями, оптико-электронными извещателями и другими устройствами) для оперативной передачи сообщений на пульты централизованной охраны подразделений вневедомственной охраны полиции не свидетельствуют об обязанности общеобразовательных учреждений заключать договоры на охрану именно с подразделениями вневедомственной охраны полиции, не исключают и не влияют на возможность оказания аналогичных услуг по охране общеобразовательных организаций иными участниками рынка охранных услуг.

Ссылка Управления на письма Каргасокского отдела вневедомственной охраны от 04.02.2014, УМВД России по Томской области от 11.02.2014, обращения прокурора Парабельского района в суд с заявлением об обязании образовательного учреждения вывести кнопку тревожной сигнализации на пуль отдела вневедомственной охраны также не свидетельствует о недопущении, ограничении, устранении конкуренции, поскольку не влияет на возможность предоставления охранных услуг общеобразовательным организациям иными хозяйствующими субъектами рынка охранных услуг помимо подразделений вневедомственной охраны.

Судом первой инстанции необоснованно отклонена ссылка заявителя на Свод правил 118.13330.2012 по тому основанию, что он распространяется на проектирование новых, реконструируемых и капитально отремонтируемых общественных зданий и сооружений, а требования Стандарта на все общеобразовательные учреждения.

Вместе с тем пункт 6.48 СП 118.13330.2012. предъявляет требования к оснащенности зданий именно в целях комплексной безопасности и антитеррористической защищенности учреждений образования и их учащихся

Согласно пункту 6.48 СП 118.13330.2012. Общественные здания и сооружения. Актуализированная редакция СНиП 31-06-2009 для комплексной безопасности и антитеррористической защищенности учреждений образования и их учащихся следует предусматривать на первом этаже помещения для охраны с установкой в них систем видеонаблюдения, пожарной и охранной сигнализации и канала передачи тревожных сообщений в органы внутренних дел (вневедомственной охраны) или в ситуационные центры «Службы 112».

Указанный Свод правил СП 118.13330.2012 "Общественные здания и сооружения" является актуализированной редакцией объединенных СНиП 31-06-2009. Общественные здания и сооружения и СНиП 31-05-2003. Общественные здания административного назначения. Разработка и актуализация единого нормативного документа направлена на обеспечение требований Федерального закона Федеральный закон РФ от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений".

Таким образом, требования п. 5.10, п.5.14 Стандарта фактически повторяют требования СП 118.13330.2012, которые являются обязательными для соблюдения общеобразовательными учреждениями и органами местного самоуправления.

Распространение вышеназванных положений на все здания общеобразовательных учреждений, а не только на проектирование новых, реконструируемых и капитально ремонтируемых общественных зданий и сооружений свидетельствует о предъявлении единых требований безопасности ко всем общеобразовательным учреждения, как имеющимся, так и создаваемых в будущем.

При этом антимонопольным органом не представлено доказательств того, что предъявление единых требований безопасности каким-либо образом влияет на состояние конкуренции на рынке охранных услуг.

Из пункта 5.10 Стандарта не вытекает требование обязательном заключение договора с вневедомственной охраной, вид канала (каким он должен быть) не конкретизирован. Данный пункт предусматривает передачу по каналу тревожных сообщений в органы внутренних дел (вневедомственной охраны) или ситуационный центр «Службы 112». Вместе с тем органы внутренних дел и ситуационный центр «Службы 112» не являются коммерческими организациями и не оказывают платных услуг.

Также арбитражный апелляционный суд отмечает, что на основании части 13 статьи 30 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» для обеспечения защиты от несанкционированного вторжения в здания и сооружения необходимо соблюдение следующих требований: в зданиях с большим количеством посетителей (зрителей), а также в зданиях образовательных, медицинских, банковских организаций, на объектах транспортной инфраструктуры должны быть предусмотрены меры, направленные на уменьшение возможности криминальных проявлений и их последствий; в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях в зданиях и сооружениях должны быть устроены системы телевизионного наблюдения, системы сигнализации и другие системы, направленные на обеспечение защиты от угроз террористического характера и несанкционированного вторжения.

В силу пункта 15 части 3 статьи 28 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» к компетенции образовательного учреждения относится создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья обучающихся и работников образовательной организации.

Президентом РФ 05.10.2009 утверждена Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, согласно которой субъектами противодействия терроризму являются уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию терроризму. В правовом обеспечении противодействия терроризму принимают участие все уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Приказом Рособразования № 2013 от 11.11.2009 «О мерах по обеспечению пожарной и антитеррористической безопасности образовательных учреждений» предписано руководителям подведомственных образовательных учреждений принять дополнительные меры по усилению режима пожарной и антитеррористической безопасности, а органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предусмотреть в бюджетах субъектов и муниципальных образований средства на создание комплексной системы обеспечения безопасности образовательных учреждений; разработать и реализовать комплекс мероприятий по оснащению образовательных учреждений современными техническими средствами противопожарной и антитеррористической защиты (системы видеонаблюдения, тревожной сигнализации, контроля, управления доступом и эвакуацией обучающихся и работников).

В соответствии с письмом Роспотребнадзора № 01/2050-8-23, МЧС РФ № 43-828-19, Минобрнауки РФ № АФ-102/09 от 12.03.2008 подготовку образовательных учреждений к новому учебному году вести в соответствии с типовым перечнем мероприятий, направленных на создание единой системы обеспечения безопасности образовательных, научных учреждений и организаций РФ, в состав которых включены, в том числе организация охраны, установка систем видеонаблюдения, установка тревожной сигнализации, оборудование экстренной связи с органами МВД России, ФСБ России.

Таким образом, положения пунктов 5.10 и 5.14 Стандарта содержат в себе требованиям действующего федерального законодательства, следовательно, не могут ограничивать конкуренцию на рынке охранных услуг.

Доказательств обратного антимонопольным органом не представлено.

Принимая во внимание, что Управлением не представлено доказательств недопущения, ограничения, устранения конкуренции пунктами 5.10 и 5.14 Стандарта, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о необоснованности выводов о нарушении Администрацией абзаца 1 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта об удовлетворении заявления Администрации о признании незаконными решения Управления от 29.10.2014 № ВЛ/8301 и предписания от 29.10.2014 № ВЛ/8302, выданного на основании такого решения.

Руководствуясь статьей 156, пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Томской области от 25.03.2015 по делу № А67-8172/2014 отменить.

Принять по делу новый судебный акт.

Требования Администрации Томской области удовлетворить.

Признать незаконными решение от 29.10.2014 № ВЛ/8301 и предписание от 29.10.2014 № ВЛ/8302, вынесенные Управлением Федеральной антимонопольной службы по Томской области, как не соответствующие положениям Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий С. Н. Хайкина

Судьи Т. В. Павлюк

Л. Е. Ходырева