Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации ЗАТО Северск на решение Арбитражного суда Томской области от 29.05.2015 по делу № А67-257/2015 (судья Ломиворотов Л. М.) по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Электрон-М» (ИНН <***>, ОГРН <***>), г. Томск, к Администрации ЗАТО Северск (ИНН <***>, ОГРН <***>), Томская область, г. Северск, о признании незаконным отказа в оформлении пропуска,

У С Т А Н О В И Л:

Общество с ограниченной ответственностью «Электрон-М» (далее – ООО «Электрон-М», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Томской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Администрации ЗАТО Северск (далее – Администрация, заинтересованное лицо) о признании незаконным отказа в оформлении пропусков сотрудникам ООО «Электрон-М» на въезд в город Северск, выразившегося в письме № 01/3261 от 20.10.2014, обязании Администрации в месячный срок предоставить пропуск сотрудникам ООО «Электрон-М».

Решением Арбитражного суда Томской области от 29.05.2015 отказ Администрации ЗАТО Северск в оформлении пропусков сотрудникам ООО «Электрон-М» на въезд в город Северск, выразившийся в письме № 01/3261 от 20.10.2014, признан незаконным.

Суд обязал Администрацию ЗАТО Северск устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем повторного рассмотрения заявления об оформлении пропусков сотрудникам ООО «Электрон-М» на въезд в город Северск.

Не согласившись с данным решением, Администрация обратилась в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В обоснование своей позиции заинтересованное лицо ссылается на следующие обстоятельства:

- обращения заявителя от 15.09.2014 и 23.09.2014 не являются заявлениями о въезде на территорию ЗАТО Северск для временного пребывания, поскольку они не соответствуют требованиям, установленным Инструкцией «О въезде в контролируемые зоны ЗАТО Северск для постоянного проживания (временного пребывания) физических лиц»;

- Инструкция, утвержденная 03.09.2013 Генеральным директором ОАО «СХК» никем не оспорена и не отменена, в связи с чем Администрация обязана соблюдать ее положения;

- вывод суда о том, что требования пункта 5.4 Инструкции, а, соответственно, оспариваемое письмо, не соответствует нормам Положения № 693, также несостоятелен – данные положения не исключают саму возможность осуществления хозяйственной и предпринимательской деятельности на территории ЗАТО, а лишь устанавливают правила получения разрешения на въезд на территорию ЗАТО в рамках и во исполнение норм действующего законодательства;

- судом необоснованно сделан вывод о том, что оспариваемый отказ нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, ограничивает возможность ее осуществления на территории ЗАТО Северск (доставка техники до потребителей).

ООО «Электрон-М» в представленном в материалы дела отзыве на апелляционную жалобу не соглашается с ее доводами и просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители Администрации доводы апелляционной жалобы поддержали в полном объеме, настаивали на ее удовлетворении; представитель общества поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что 15.09.2014 ООО «Электрон-М» обратилось в Администрацию ЗАТО Северск с заявлением о разрешении временного въезда на территорию ЗАТО Северск сотрудникам ООО «Электрон-М» в целях производственной необходимости (для совершения коммерческих операций, связанных с торговлей бытовой техникой с жителями ЗАТО Северск).

На данное заявление должностным лицом Администрации ФИО4 наложена виза об отсутствии оснований для предоставления пропусков, рекомендовано обратиться в секретный отдел Администрации ЗАТО Северск.

22.09.2014 ООО «Электрон-М» повторно обратилось в Администрацию ЗАТО Северск с заявлением от 16.09.2014, в котором указало, что действующее законодательство предусматривает возможность предоставления разрешения на въезд в целях производственной необходимости или удовлетворения социально-культурных и иных потребностей населения закрытого образования.

В ответ на данное заявление Администрацией направлено письмо от 20.10.2014 № 01/3261, в котором указано, что заявление ООО «Электрон-М» рассмотрено, обстоятельства, изложенные в обращении, не являются основанием для оформления разрешения на въезд в г. Северск.

Полагая, что в письме от 20.10.2014 № 01/3261 изложен отказ в оформлении пропуска сотрудникам ООО «Электрон-М» на въезд в город Северск, ООО «Электрон-М» обратилось в Арбитражный суд Томской области с заявлением о признании его незаконным.

Принимая решение, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый отказ нарушает права и законные интересы ООО «Электрон-М» в сфере предпринимательской деятельности, ограничивает возможность ее осуществления на территории ЗАТО Северск.

Суд апелляционной инстанции поддерживает данные выводы суда первой инстанции по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта и его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Исходя из данных норм, суд должен установить несоответствие или соответствие ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления закону или иному нормативному правовому акту и нарушение или отсутствие нарушения прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства.

В статье 1 Закона Российской Федерации от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в переделах Российской Федерации» также говорится о том, что ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.

По условиям статьи 8 указанного выше Закона право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено в числе прочих и в закрытых административно-территориальных образованиях.

Правовой режим, особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях определяются Законом Российской Федерации от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (далее - Закон № 3297-1).

По условиям статей 1 и 3 Закона № 3297-1 закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Особый режим безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании включает в себя кроме прочего:

- установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;

- ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории, включая установление перечня оснований для отказа во въезде или в постоянном проживании;

- ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание.

Согласно пункту 2 статьи 3 Закона № 3297-1 обеспечение особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытых административно-территориальных образованиях осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Решение об установлении особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в конкретном закрытом административно-территориальном образовании принимается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 № 693 утверждено Положение о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (далее - Положение № 693).

Данное Положение устанавливает порядок обеспечения особого режима безопасного функционирования организаций, находящихся в ведении Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, расположенных на территории закрытого административно-территориального образования (пункт 1 Положения).

Согласно пункту 2 Положения № 693 особый режим безопасного функционирования объектов, расположенных на территории закрытого образования, включает в том числе: ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на территории закрытого образования, включая установление перечня оснований для отказа во въезде и (или) в постоянном проживании.

Из материалов дела (письмо № 01/3261 от 20.10.2014) следует, что основанием для отказа в выдаче пропусков явилось то обстоятельство, что ООО «Электрон-М» на территории ЗАТО Северск не зарегистрировано.

Суд первой инстанции, исследовав обстоятельства дела и нормы права, пришел к выводу о том, что в действующем законодательстве отсутствуют положения о необходимости выполнения работ (оказания услуг) для потребностей населения закрытого административно-территориального образования исключительно лицами, зарегистрированными на территории закрытого административно-территориального образования.

Так, согласно пункту 2.4 статьи 3 Закона № 3297-1 право осуществлять предпринимательскую деятельность на территории закрытого административно-территориального образования имеют юридические и физические лица, отвечающие требованиям обеспечения особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании, предусмотренным в соответствии со статьей 3 названного Закона.

В силу пункта 2.2 статьи 3 Закона № 3297-1 на территории закрытого административно-территориального образования не допускается деятельность организаций, учредителями которой являются иностранные граждане, лица без гражданства иностранные организации, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также деятельность международных организаций (объединений).

Иные положения названной статьи, включая пункт 2.4, не содержат запрета на осуществление деятельности на территории закрытого административно-территориального образования иным юридическим лицам и предпринимателям, а устанавливают особый режим безопасного функционирования организаций и объектов в закрытом административно-территориальном образования, предусматривающий применительно к ведению хозяйственной и предпринимательской деятельности ограничения, вытекающие из ограничений на въезд на территорию закрытого административно-территориального образования, содержащихся в разделе IV Положения № 693.

Пункт 30 Положения № 693, принятого в соответствии с пунктом 2 статьи 3 Закона N 3297-1, включен в раздел VII Положения № 693, которым определяется порядок и условия деятельности юридических лицах на территории закрытого административно-территориального образования на постоянной основе.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что положенное в основу отказа в выдаче пропусков основание не соответствует Закону Российской Федерации № 3297-1 и Положению № 693.

Судом, кроме того, обоснованно не приняты во внимание положения Инструкции «О въезде в контролируемые зоны ЗАТО Северск для постоянного проживания (временного пребывания) физических лиц».

Инструкция должна носить процедурный (технический) характер, не устанавливая дополнительные основания для отказа во въезде на территорию ЗАТО, должна определять исключительно порядок и сроки направления и рассмотрения заявок, перечень должностных лиц, имеющих право выдачи разрешений (решений) на въезд, и соответствовать нормативным актам, во исполнение которых была принята.

Между тем, из содержания положения пункта 5.4 Инструкции следует, что в случае производственной необходимости или удовлетворения социально-культурных и иных потребностей населения закрытого образования с заявками может обратиться исключительно организация, зарегистрированная на территории ЗАТО Северск.

Данное положение фактически исключает возможность осуществления предпринимательской деятельности российских хозяйственных обществ, не зарегистрированных на территории закрытого административно-территориального образования, что не соответствует вышеуказанным положениям Закона № 3297-1 и Положения № 693.

Суд правомерно в данном случае применил положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу – на основании части 2 статьи 13 АПК РФ.

При таких обстоятельствах, ссылки апеллянта на правомерность применения им пункта 5.4 указанной Инструкции судом апелляционной инстанции не принимаются.

Таким образом, поскольку Закон № 3297-1 и Положение № 693 не содержат императивного требования о необходимости выполнения работ (оказания услуг) для потребностей населения закрытого административно-территориального образования исключительно лицами, зарегистрированными на территории закрытого административно-территориального образования, а Инструкцией дополнительные ограничения, не соответствующие данным актом предусмотрены быть не могут, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что отказ в оформлении пропусков сотрудникам ООО «Электрон-М» на въезд в город Северск, на том основании, что общество не зарегистрировано на территории ЗАТО Северск, не соответствует требованиям законодательства.

Учитывая, что при рассмотрении заявки общества Администрацией фактически не осуществлялись действия по проверке, в том числе, представленных с заявкой документов, направлению заявки на согласование в УФСБ России по Томской области (иного не следует из оспариваемого отказа), суд первой инстанции в качестве способа восстановления нарушенного права общества правомерно избрал повторное рассмотрение его заявления Администрацией.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы Администрации, аналогичные приведенным в суде первой инстанции, исследованы судом первой инстанции и обоснованно отклонены.

Таким образом, поскольку апеллянтом не опровергнуты выводы суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Томской области от 29.05.2015 по делу № А67-257/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий С. В. Кривошеина

Судьи С. Н. Хайкина

ФИО5