Гражданский кодекс часть 1

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Департамент архитектуры и градостроительства администрации Города Томска (634050, <...>)

о признании недействительным постановления от 21.01.2016 № 43-з

У С Т А Н О В И Л:

Общество с ограниченной ответственностью «Вектор» (далее – ООО «Вектор», общество) обратилось в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Администрации города Томска (далее – Администрация) о признании незаконным постановления от 21.01.2016 № 43-з «Об отмене градостроительного плана земельного участка по адресу: <...>, 5, 6, 7, регистрационный номер RU70321000-0000000000002256».

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент архитектуры и градостроительства администрации Города Томска (далее – Департамент, третье лицо).

Решением от 09.06.20156 Арбитражного суда Томской области в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе ООО «Вектор» просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Как полагает заявитель жалобы, возможность отмены ранее выданного градостроительного плана земельного участка (далее – ГПЗУ) Градостроительным кодексом Российской Федерации не предусмотрена, поэтому Положение о порядке подготовки, выдачи и отмены ГПЗУ, утвержденное постановлением администрации Города Томска от 12.09.2014 № 905, предусматривающее возможность такой отмены ввиду несоответствия содержащейся в ранее выданном ГПЗУ информации актуальной градостроительной политике, противоречит положениям названного Кодекса и не подлежит применению судом.

Суд первой инстанции установил, что земельный участок заявителя расположен в границах территории объекта культурного наследия – достопримечательное место «Татарская слобода – Заисточье». Вместе с тем, граница территории объекта культурного наследия – достопримечательное место «Татарская слобода – Заисточье» не определена в надлежащем порядке, не отражена в государственном кадастре недвижимости. Документов, подтверждающих ценность указанного объекта, не имеется, историко-культурная экспертиза не проводилась.

Несмотря на то, что решением Исполнительного комитета Томского областного Совета народных депутатов от 30.03.1982 № 71 на спорном земельном участке не допускалось новое многоэтажное строительство, установлен режим зон охраны памятников истории и культуры, вместе с тем на момент утверждения ГПЗУ (26.08.2011) на территории г. Томска уже действовали Правила землепользования и застройки, утвержденные Решением Думы Города Томска от 27.11.2007 № 687, в которые не были внесены ограничения, установленные вышеназванным решением Исполнительного комитета Томского областного Совета народных депутатов от 30.03.1982 № 71; не зарегистрированы и не содержатся такие ограничения и в свидетельстве о праве собственности, кадастровых паспортах на земельные участки, в ГПЗУ, следовательно, отсутствуют основания полагать, что ГПЗУ не соответствовал действующим на момент его выдачи нормативным актам.

Поскольку в отношении спорного земельного участка ГПЗУ был выдан до вступления в законную силу постановления Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а, соответственно его положения не могут применяться при реализации строительного проекта в отношении земельного участка заявителя.

Подробно доводы общества изложены в апелляционной жалобе.

Администрация и Департамент в отзывах на апелляционную жалобу возражали против ее доводов, просили оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представители лиц, участвующих в деле, в судебном заседании при рассмотрении дела в апелляционном порядке подтвердили позиции по делу, изложенные в апелляционной жалобе, отзывах к ней.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзывов на нее, заслушав представителей, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее -АПК РФ), суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для его отмены, при этом исходит из следующего.

Как следует из материалов дела, ООО «Вектор» является собственником земельного участка по адресу: <...>, 5, 6, 7 общей площадью 4 223 кв. м, с разрешенным использованием - многоквартирные многоэтажные жилые дома 5-10 этажей.

26.08.2011 приказом Департамента архитектуры и градостроительства администрации Города Томска № 460 на основании обращения ООО «Вектор» утвержден ГПЗУ по адресу: <...>, 5, 6, 7, регистрационный номер RU70321000-0000000000002256.

Впоследствии постановлением администрации Города Томска от 21.01.2016 № 43-з отменен указанный ГПЗУ, о чем обществом было уведомлено муниципальным бюджетным учреждением «Архитектурно- планировочное управление» письмом от 22.01.2016 № 21.

Ранее письмом Департамента архитектуры и градостроительства администрации Города Томска от 03.12.2015 № 01-01-19/13360 обществу было отказано в выдаче разрешения на строительство многоэтажного жилого дома с административными помещениями и подземной автостоянкой по ул. Трифонова, 18 в г. Томске (является предметом оспаривания в рамках дела № А67-1450/2016, производство по которому приостановлено до рассмотрения настоящего дела).

Полагая, что постановление администрации Города Томска от 21.01.2016 № 43-з «Об отмене градостроительного плана земельного участка по адресу: <...>, 5, 6, 7, регистрационный номер RU70321000-0000000000002256» является незаконным и нарушает его права и законные интересы, ООО «Вектор» обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из законности и обоснованности постановления Администрации, недоказанности нарушения прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В свою очередь обязанность доказывания нарушенного права в соответствии со статьей 65 АПК РФ лежит на заявителе.

В обоснование заявленных требований ООО «Вектор» указывает, что администрация Города Томска без законных на то оснований отменила ранее вынесенный приказ от 26.08.2011 № 460 «Об утверждении градостроительного плана земельного участка по адресу: <...>, 5, 6, 7, регистрационный номер RU703210000000000000002256», поскольку Градостроительным кодексом Российской Федерации возможность отмены ГПЗУ не предусмотрена, а ненормативный акт органа местного самоуправления, предусматривающий такую возможность, не подлежит применению, как противоречащий Градостроительному кодексу Российской Федерации; основания полагать ГПЗУ не соответствующим действующим на момент его выдачи нормативным правовым актам отсутствуют.

Суд первой инстанции, проанализировав положения пункта 4 статьи 7, части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 53 Устава г. Томска, позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в Определении от 26.05.2011 № 739-О-О, пришел к правомерному выводу о том, что орган местного самоуправления в случае выявления противоречия ранее принятого им ненормативного правового акта закону вправе в порядке самоконтроля отменить его. При этом не имеется оснований для вывода о том, что норма части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не подлежит применению к актам органа местного самоуправления об утверждении ГПЗУ.

Согласно статье 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

С учетом изложенного отклоняются доводы ООО «Вектор» о том, что действующим законодательством не предусмотрена возможность отмены ранее выданного ГПЗУ со ссылкой на отсутствие такой нормы в Градостроительном кодексе Российской Федерации.

ООО «Вектор» указывает, что постановление администрации Города Томска от 12.09.2014 № 905 «О порядке подготовки, утверждения, выдачи и отмены градостроительных планов земельных участков» не подлежит применению при рассмотрении настоящего спора на основании статьи 13 АПК РФ как противоречащее нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации, не предусматривающим возможность отмены ГПЗУ.

В соответствии с частью 2 статьи 13 АПК РФ арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Вместе с тем в Градостроительном кодексе Российской Федерации отсутствует норма, предусматривающая как отмену ГПЗУ, так и запрещающая такую отмену.

В условиях отсутствия правового регулирования оснований и порядка отмены ГПЗУ в федеральном законодательстве арбитражным суд первой инстанции не усмотрел противоречий нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации изданием постановления администрации Города Томска от 12.09.2014 № 905 «О порядке подготовки, утверждения, выдачи и отмены градостроительных планов земельных участков».

Аналогичная правовая позиция подтверждается сложившейся судебной практикой (Определения Верхового Суда Российской Федерации от 10.02.2015 № 305-КГ14-2820, от 25.12.2015 № 305-ЭС15-14930, от 29.02.2016 № 302-КГ15- 20292, постановления судов кассационной инстанции от 11.11.2014 по делу № А40-1580790/13, от 20.11.2014 по делу № А76-3843/2014, от 02.12.2014 по делу № А26-585/2014, от 26.05.2015 по делу № А57-18897/2014, от 27.11.2015 по делу № А67-7550/2014, от 31.03.2016 по делу № А41-25917/2015).

Как установлено судом первой инстанции, после утверждения ГПЗУ ООО «Вектор» 26.08.2011 был внесен ряд изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» (далее – ПЗЗ) Решениями Думы Города Томска:

- от 01.07.2014 № 1051 градостроительный регламент территориальной зоны исторического центра города (ОИ-1) дополнен предельным параметром разрешенного строительства (реконструкции) объектов капитального строительства «Минимальная площадь озелененных территорий земельного участка»;

- от 01.07.2014 № 1050 градостроительный регламент территориальной зоны исторического центра города (ОИ-1) дополнен предельным параметром разрешенного строительства (реконструкции) объектов капитального строительства «Максимальный коэффициент застройки в границах земельного участка для многоквартирных многоэтажных жилых домов 5-10 этажей; 5-7 этажей; многоквартирных жилых домов в 2-4 этажа»;

- от 01.07.2014 № 1052 введен параметр разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства «Минимальное количество парковок на земельном участке, предназначенном для строительства (реконструкции) многоквартирного жилого дома» (1 машиноместо на 1 квартиру);

- от 03.03.2015 № 1257 из перечня видов разрешенного использования территориальной зоны ОИ-1(зона исторического центра города) исключен вид использования «казино».

Согласно информации, предоставленной Комитетом по охране объектов культурного наследия Администрации Томской области, земельный участок с кадастровым номером 70.621.60200001:120 по адресу: <...>, 5, 6, 7 расположен:

- на территории выявленного объекта культурного наследия - достопримечательное место «Татарская слобода - Заисточье», установленной приказом Департамента по культуре и туризму Томской области от 29.03.2013 № 109/01-09 «О включении в список выявленных объектов культурного наследия зданий и сооружений, расположенных на территории Томской области»;

- в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности культурного наследия «ЗРР 1-24», установленной постановлением Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны»;

- на территории, непосредственно связанной: с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия (ансамбля) «Комплекс Мечети (красной), состоящей из территории двух объектов культурного наследия (памятников) по адресам: г. Томск, ул. Татарская, 22 и ул. Татарская, 24, включенных и зарегистрированных в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации распоряжением Администрации Томской области от 22.02.2012 № 165-ра «О принятии решения о включении в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Томской области».

Таким образом, вступление в силу документов территориального планирования, изменений в документы территориального планирования, правил землепользования и застройки, изменений в правила землепользования и застройки, иных правовых актов, устанавливающих правовой режим земельных участков, повлекли за собой несоответствие положений градостроительного плана земельного участка документам территориального планирования, градостроительного зонирования и (или) иным правовым актам, устанавливающим правовой режим земельных участков, что послужило основанием для принятия оспариваемого постановления от 21.01.2016 № 43-з «Об отмене градостроительного плана земельного участка по адресу: <...>, 5, 6, 7, регистрационный номер RU70321000-0000000000002256» на основании пункта 15 постановления администрации Города Томска от 12.09.2014 № 905 «О порядке подготовки, утверждения, выдачи и отмены градостроительных планов земельных участков».

В соответствии с пунктами 7, 8 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на следующих принципах, а именно, осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам. Подготовка градостроительного плана земельного участка осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

В соответствии с пунктом 3 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации в составе градостроительного плана земельного участка указывается, в том числе, информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация обо всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка, информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия.

В ГПЗУ дается характеристика земельного участка и возможность его использования, в том числе и возможность осуществления строительства на нем соответствующих объектов с учетом расположения земельных участков в определенных территориальных зонах и видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Учитывая производный характер ГПЗУ, в случае внесения каких-либо изменений в утвержденную документацию о планировке и межевании территории, в правила землепользования и застройки, в градостроительные регламенты, соответствующая выписка из указанных документов (ГПЗУ), сделанная до внесения соответствующих изменений, сохраняет свою актуальность только в части, не противоречащей градостроительной документации, а в остальной части становится недостоверной, что может служить основанием для его отмены.

На основании вышеизложенного суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что выдача ГПЗУ не «фиксирует» правовой режим земельного участка и не освобождает застройщика и органы, регулирующие градостроительную деятельность, от обязанности соблюдения градостроительного и земельного законодательства, изменившегося после выдачи ГПЗУ, в том числе, по выдаче разрешения на строительство в соответствии с требованиями градостроительных регламентов с учетом внесенных в градостроительную документацию изменений.

Границы всех территорий вышеуказанных объектов культурного наследия утверждены в установленном порядке, что подтверждается распоряжением Администрации Томской области от 22.02.2012 № 165-ра «О принятии решения о включении в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Томской области», приказом Департамента по культуре и туризму Томской области от 29.03.2013 № 109/01-09 «О включении в список выявленных объектов культурного наследия зданий и сооружений, расположенных на территории Томской области», приказом Департамента по культуре и туризму в Томской области от 09.09.2013 № 408/01-09 «Об утверждении границ территорий объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, расположенных на территории Томской области».

Таким образом, судом первой инстанции обоснованно отклонен довод общества о не установлении границ выявленного объекта культурного наследия - достопримечательное место «Татарская слобода - Заисточье», не отражении их в Государственном кадастре недвижимости, в Правилах землепользования и застройки г. Томска, об отсутствии доказательств того, что указанный объект представляет какую-либо ценность, не проведении историко-культурной экспертизы, не уведомлении собственника объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия о включении указанного объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия.

Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 19.02.2015 № 305-КГ14-4322, Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.09.2013 № 17867/12, невнесение в Государственный кадастр недвижимости сведений о границах территории объекта культурного наследия свидетельствует лишь о невыполнении обязанностей соответствующих органов по внесению сведений в ГКН, но не влияет на правовой режим территории объекта культурного наследия.

Кроме того, на территории земельного участка по адресу: <...>, 5, 6, 7 действовал режим охраны памятников истории и культуры «Центрального историко-культурного заповедного района (I) и режимы регулирования застройки, установленные Решением Исполнительного комитета Томского областного совета народных депутатов от 30.03.1982 № 71 «Об утверждении проекта охранных зон и зон регулирования застройки г. Томска».

Между тем в ГПЗУ, утвержденном приказом Департамента архитектуры и градостроительства администрации Города Томска от 26.08.2011 № 460, отсутствует информация о наличии зон охраны памятников истории и культуры и регулирования застройки г. Томска, утвержденных Решением Исполнительного комитета Томского областного совета народных депутатов от 30.03.1982 № 71, которые не допускали новое многоэтажное строительство до 10 этажей и включали: охранные зоны памятников, в которых новое строительство запрещено, и зону регулирования застройки - «озеленяемые участки, сохраняющие элемент ценной среды и используемые для размещения памятников деревянного зодчества, перевозимых из районов новостроек, и для нового строительства, согласованного с республиканскими органами охраны памятников».

Ссылаясь на то, что решением Исполнительного комитета Томского областного Совета народных депутатов от 30.03.1982 № 71, на спорном земельном участке не допускалось новое многоэтажное строительство, был установлен режим зон охраны памятников истории и культуры, вместе с тем на момент утверждения ГПЗУ (26.08.2011) на территории г. Томска уже действовали Правила землепользования и застройки, утвержденные Решением Думы Города Томска от 27.11.2007 № 687, в которые не были внесены ограничения, установленные решением Исполнительного комитета Томского областного Совета народных депутатов от 30.03.1982 № 71, общество не учитывает, что данный факт сам по себе не отменяет как наличие вышеуказанных зон охраны памятников истории и культуры и регулирования застройки г. Томска, утвержденных ранее в установленном порядке, так и необходимость их отражения в выдаваемых ГПЗУ.

Доводы подателя жалобы о том, что ГПЗУ был выдан до вступления в законную силу постановления Администрации Томской области от 14.06.2012 № 226а, соответственно его положения не могут применяться при реализации строительного проекта в отношении земельного участка общества, не принимаются судом апелляционной инстанции, поскольку на момент вынесения ГПЗУ необходимо было учитывать Решение Исполнительного комитета Томского областного совета народных депутатов от 30.03.1982 № 71 «Об утверждении проекта охранных зон и зон регулирования застройки г. Томска».

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что невнесение в состав ГПЗУ всех необходимых сведений о границах охранных зон памятников и режимов регулирования застройки, что должно было быть учтено при проектировании и принято во внимание при последующей выдаче разрешения на строительство в целях соблюдения установленного законом особого режима использования земель, на которых расположены памятники истории и культуры, зоны охраны объектов культурного наследия, свидетельствует о нарушениях при составлении ГПЗУ положений статей 1, 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также утвержденной Приказом Минрегиона РФ от 10.05.2011 № 207 формы градостроительного плана земельного участка, что свидетельствует об обоснованности отмены ГПЗУ на основании части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пункта 15 постановления администрации Города Томска от 12.09.2014 № 905 «О порядке подготовки, утверждения, выдачи и отмены градостроительных планов земельных участков» (выявление нарушений действующего законодательства и (или) муниципальных правовых актов, допущенных при подготовке и (или) утверждении градостроительного плана земельного участка, в том числе выявление ошибки в содержании градостроительного плана земельного участка, допущенной при его подготовке и утверждении).

Исследовав представленные в материалы дела доказательства в совокупности по правилам статьи 71 АПК РФ, доводы и возражения сторон, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу об отсутствии правовых оснований для признания незаконным постановления администрации Города Томска от 21.01.2016 № 43-з «Об отмене градостроительного плана земельного участка по адресу: <...>, 5, 6, 7, регистрационный номер RU70321000-0000000000002256», принятого в пределах предоставленных органу местного самоуправления полномочий, противоречий его действующему законодательству не установлено, в связи с чем не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы заявителя.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы, проверенные судом апелляционной инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, направлены на переоценку выводов суда первой инстанции, в силу чего не являются основаниями для отмены или изменения правильно принятого судом первой инстанции решения.

При изложенных обстоятельствах, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены либо изменения решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Согласно представленному в суд апелляционной инстанции платежному поручению от 27.06.2016 № 2 общество уплатило государственную пошлину за рассмотрение апелляционной жалобы в сумме 3000 рублей.

Между тем, согласно статье 110 АПК РФ, части 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 21.07.2014 № 221-ФЗ) и пункта 34 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 № 46 «О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах», размер подлежащей уплате государственной пошлины по настоящей апелляционной жалобе составляет 1500 рублей. В связи с чем уплаченная ООО «Вектор» по платежному поручению от 27.06.2016 № 2 государственная пошлина в размере 1500 рублей подлежит возврату из федерального бюджета.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьями 110, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

П О С Т А Н О В И Л :

Решение Арбитражного суда Томской области от 09 июня 2016 года по делу №А67-1401/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Вектор» - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью «Вектор» (ИНН <***>, ОГРН <***>, <...>) из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1 500 рублей, излишне уплаченную по платежному поручению от 27.06.2016 № 2.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий И.И. Бородулина

Судьи А.Л. Полосин

Н.А. Усанина