Гражданский кодекс часть 1

Резолютивная часть постановления объявлена апреля 2019 года
Постановление изготовлено в полном объеме апреля 2019 года

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Кокшарова А.А.

судей Перминовой И.В.

Чапаевой Г.В.

при ведении судебного заседания с использованием средств аудиозаписи рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Контрольно-счетной палаты Советского района на решение от 20.09.2018 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (судья Дроздов А.Н.) и постановление от 26.12.2018 Восьмого арбитражного апелляционного суда
(судьи Грязникова А.С., Иванова Н.Е., Кливер Е.П.) по делу
№ А75-9531/2018 по заявлению Администрации городского поселения Советский (628242, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Советский район, город Советский, улица 50 лет Пионерии, дом 11Б,
ИНН 8622012140, ОГРН 1068622000050) к Контрольно-счетной палате Советского района (628242, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Советский район, город Советский, улица 50 лет Пионерии, дом 10,
ИНН 8615000031, ОГРН 1148622011009)об оспаривании представления
от 28.05.2018 № 7.

При участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Департамента финансов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (628006,
Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, город Ханты-Мансийск, улица Мира, дом 5, офис 325, ИНН 8601009620, ОГРН 1028600516053).

Суд установил:

Администрация городского поселения Советский (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного
округа - Югры с заявлением об оспаривании представления от 28.05.2018
№ 7 Контрольно-счетной палаты Советского района (далее – Счетная палата, КСП района).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечен Департамент финансов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (далее – Департамент финансов).

Решением от 20.09.2018 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, оставленным без изменения постановлением от 26.12.2018 Восьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные Администрацией требования, удовлетворены. Суд признал представление
от 28.05.2018 № 7, выданное Счетной палатой, недействительным.

Счетная палата, не согласившись с принятыми по делу судебными актами, обратилась с кассационной жалобой, так как считает, что они приняты с нарушением норм материального права, при несоответствии выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, просит отменить решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда и прекратить производство по делу.

По мнению заявителя жалобы, полномочия по контролю за соблюдением соответствующими органами местного самоуправления городских, сельских поселений основных условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района местным бюджетам, предусмотренных статьей 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), напрямую отнесены законодательством Российской Федерации к полномочиям органа внешнего муниципального финансового контроля и осуществляется контрольно-счетным органом муниципального района.

КСП района полагает, что заявление Администрации принято судом первой инстанции к производству с нарушением правил подсудности, указывает на то, что в данном случае имеют место бюджетные правоотношения, вытекающие из бюджетно-правовых отношений и нет спора, связанного с предпринимательской и иной экономической деятельностью; считает, что материалами дела подтверждается, что обжалуемое представление носит информационный характер, поскольку предлагает администрации городского поселения Советский в лице Жукова А.Ю. только проинформировать КСП района о мерах, принятых по результатам проверки, данное представление не носит властно-распорядительного характера и не является ненормативным правовым актом.

В отзыве на кассационную жалобу Администрация просит оставить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.
С доводами кассационной жалобы не согласна в полном объеме.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

Проверив законность судебных актов в порядке статей 284, 286 АПК РФ, изучив доводы кассационной жалобы с учетом отзыва на нее, кассационная инстанция не находит оснований для отмены судебных актов.

Из материалов дела следует, что 02.04.2018 в адрес главы Советского района Департаментом финансов направлено письмо исх. № 20-Исх-1354,
в соответствии с которым по результатам мониторинга соблюдения муниципальными образованиями нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления выявлено превышение установленного норматива в г.п. Советский в размере 2 873 тыс. руб.

Главе Советского района предложено применить в отношении
г.п. Советский бюджетную меру принуждения.

Заместителем председателя Счетной палаты на основании распоряжения председателя КСП района от 04.05.2008 № 24 проведена проверка г.п. Советский по вопросу соблюдения требований, установленных постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 06.08.2010 № 191-п «О нормативах формирования расходов на содержание расходов органом местного самоуправления Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» (далее - Постановление № 191-п) за период с 01.01.2017 по 31.12.2017.

По результатам проверки составлен акт от 17.05.2018, в котором выявлен факт нарушения норм, установленных частью 2 статьи 136 БК РФ
в части превышения г.п. Советский норматива на содержание органов местного самоуправления на общую сумму 2 872 964,19 руб.

Установив указанное нарушение, КСП района вынесла представление главе г.п. Советский с требованием не допускать в дальнейшей деятельности выявленного нарушения, ответственных должностных лиц привлечь к ответственности.

Не согласившись с выводом о наличии нарушения, Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Признавая представление Счетной палаты не соответствующим действующим нормам законодательства, суд первой инстанции исходил из того, что включение сведений о выплатах, произведенных гражданам в связи с реализацией программы по содействию трудоустройству, не может квалифицироваться как превышение норматива, поскольку данные граждане не являлись штатными работниками (служащими) Администрации, а денежные средства для оплаты труда в рамках заключенных срочных договоров с гражданами являются не средствами местного бюджета, а средствами, полученными в качестве межбюджетных трансфертов из бюджета Советского района в соответствии с государственной программой. Кроме того, представление не содержит сведений о допущенном Администрацией нарушении, как и акт проверки от 17.05.2018.

Восьмой арбитражный апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции.

Суды обеих инстанций, исследовав все юридически значимые для дела факты и имеющиеся в деле доказательства и дав им в соответствии со статьей 71 АПК РФ надлежащую правовую оценку, приняли законные и обоснованные судебные акты. Кассационная инстанция поддерживает выводы судов, в связи с чем отклоняет доводы кассационной жалобы, при этом исходит из следующего.

Формулируя указанный выше вывод, суды первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне исследовали имеющиеся в материалах дела документы, правильно руководствовались нормами трудового и бюджетного законодательства.

Пунктом 2 статьи 136 БК РФ для дотационных муниципальных образований установлена обязанность не превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

Согласно Методике расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, утвержденной Постановлением № 191-п, расчет нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований производится с учетом предельной штатной численности работников органов местного самоуправления.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления происходит за счет средств бюджета поселения.

Из материалов дела следует, что в г.п. Советский норматив утвержден
в сумме 55 984,5 тыс. руб., при этом сумма реальных расходов Администрации на содержание органов местного самоуправления не превышают установленный норматив, поскольку выявленная КСП района сумма превышения 2 872 964,19 руб. перечислена из бюджета Советского района в качестве межбюджетного трансферта в рамках государственной программы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «Содействие занятости населения в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре на 2016-2020 годы» в соответствии с соглашением о предоставлении иных межбюджетных трансфертов бюджету городского поселения Советский
от 20.03.2017.

Факт заключения с гражданами договоров как срочных не оспаривается сторонами.

На основании представленных в материалы дела документов суды установили, что граждане, с которыми заключались срочные трудовые договоры в целях временного трудоустройства, не являются депутатами, выборными должностными лицами местного самоуправления, осуществляющими свои полномочия на постоянной основе, муниципальными служащими. Трудовые договоры с гражданами на выполнение работ по благоустройству территории г.п. Советский были заключены Администрацией в отсутствие таких должностей в штатном расписании органа местного самоуправления и на виды работ, не связанных с содержанием органов местного самоуправления.

Таким образом, денежные средства для оплаты труда гражданам в связи с реализацией программы по содействию трудоустройству были выплачены Администрацией за счет целевых поступлений – межбюджетных трансфертов. Финансирование расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления программой не предусмотрено. Назначением указанных межбюджетных трансфертов являлось, финансирование расходов, связанных с временным трудоустройством незанятых граждан.

Довод кассационной жалобы, заключающийся в том, что превышением норматива необязательно послужили выплаты временно нетрудоустроенным гражданам, с которыми были заключены срочные трудовые договоры в рамках государственной программы «Содействие занятости населения в ХМАО-Югре на 2016-2020 годы» подлежит отклонению, так как не подтвержден имеющимся в материалах дела доказательствами.

Вывод о превышении норматива, установленного Постановлением
№ 191-п, был сделан КСП района именно потому, что, по его мнению, расходы в области занятости населения подлежат включению в нормативный объем расходов на содержание органа местного самоуправления (это прямо указано в акте проверки от 17.05.2018).

Довод кассационной жалобы, заключающийся в несогласии КСП района с выводами судов о превышении ею полномочий при определении предмета проверки и ее проведении подлежит отклонению.

Данный довод был предметом рассмотрения в суде апелляционной инстанций, ему дана надлежащая правовая оценка и он правомерно отклонен.

При этом суд апелляционной инстанции правильно указал, что решением Совета депутатов городского поселения Советский от 31.01.2017 № 29-IV КСП района переданы полномочия Ревизионной комиссии городского поселения Советский на срок два календарных месяца в части: осуществления контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования администрацией средств бюджета г.п. Советский и иных источников за период с начала четвертого квартала 2012 года по начало четвертого квартала 2016 года; осуществления контроля за соблюдением администрацией установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности
г.п. Советсткий, за тот же период.

Согласно письму председателя Совета депутатов г.п. Советский
от 11.09.2018 № 923 иные полномочия в сфере внешнего муниципального контроля за расходованием средств в 2017 году КСП района не передавались.

Полномочия и функции постоянно действующего органа внешнего муниципального финансового контроля г.п. Советский в соответствии с решением Совета депутатов г.п. Советский от 10.11.2011 № 254 возложены на Ревизионную комиссию Совета депутатов г.п. Советский.

Согласно разделу 4 Положения о КСП Советского района, утвержденному решением Думы Советского района от 27.09.2011 № 50,
к полномочиям КСП Советского района отнесено осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета Советского района, поступивших в бюджеты городских и сельского поселений, входящих в состав Советского района.

То есть, проверка законности формирования средств бюджета в полномочия КСП района не входит, а входит только исключительно проверка законности их использования.

Довод счетной палаты, приведенный в кассационной жалобе, о рассмотрении судами спора в нарушение правил подсудности, суд округа признает несостоятельным, основанным на неверном толковании Счетной палатой норм права.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом под ненормативным актом, подлежащим обжалованию в арбитражный суд, понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие для конкретного лица определенные юридические последствия.

Положения о праве контрольно-счетных органов на вынесение представления и предписания по результатам проведения контрольных мероприятий предусмотрены статьей 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 6-ФЗ).

Анализ вышеуказанных положений свидетельствует о том, что представление и предписание являются властными актами, содержащими в себе требования к определенному лицу совершить указанные в них действия.

Пунктом 7 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ предусмотрено,
что неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания
контрольно-счетного органа влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 19.5. Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях (далее – КоАП РФ), неисполнение или ненадлежащее исполнение как предписания, так и представления влечет за собой привлечение лица, не исполнившего (ненадлежащим образом исполнившего) предписание или представление к предусмотренной законом ответственности. В связи с чем представление КСП района является основанием для возникновения прав и обязанностей у Администрации и содержит властные распоряжения, обязательные к исполнению последней, оно принято по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, и его неисполнение влечет за собой наступление ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

Следовательно, оспариваемое представление КСП района обладает признаками ненормативного правового акта, порождает для Администрации правовые последствия, обязывает его к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, создает очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности (например, возможность применения мер бюджетного принуждения, отказ в предоставлении межбюджетных трансфертов), затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов, в связи с чем может быть оспорено согласно статье 198 АПК РФ в судебном порядке в арбитражном суде.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию счетной палаты по делу, не опровергают выводы судов первой и апелляционной инстанций, по существу направлены на переоценку доказательств и установленных обстоятельств по делу, что не входит в полномочия арбитражного суда кассационной инстанции в силу положений главы 35 АПК РФ, в связи с чем подлежат отклонению.

Ссылки КСП района на неправильное применение судами норм материального права подлежат отклонению, поскольку не нашли своего подтверждения в ходе кассационного производства.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа считает, что при принятии обжалуемых судебных актов надлежащим образом исследованы имеющиеся в деле доказательства, выводы судов двух инстанций подтверждены материалами дела и основаны на установленных по делу фактических обстоятельствах, получивших надлежащую правовую оценку судов в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебных актов, не допущено.

При данных обстоятельствах кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 20.09.2018 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и постановление от 26.12.2018 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А75-9531/2018оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий А.А. Кокшаров

Судьи И.В. Перминова

Г.В. Чапаева