Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер АП-1371/2007 ) Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Омской области

на решение Арбитражного суда Омской области от 05.07.2007 по делу № А46-1375/2007 (судья Чуча С.Ю.), принятое по заявлению государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный педагогический университет»

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Омской области

о признании частично недействительным представления № 52-05-09/30 от 11.01.2007

при участии в судебном заседании представителей:

от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Омской области – ФИО1 по доверенности от 01.10.2007 № 52-06-06/6, выданной сроком на три года; ФИО2 по доверенности от 15.03.2007 № 52-06-08/2;

от государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный педагогический университет» - ФИО3 по доверенности от 27.06.2007, выданной сроком до 31.12.2007; ФИО4 по доверенности от 01.10.2007, выданной сроком до 31.12.2007,

УСТАНОВИЛ:

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Омский государственный педагогический университет» (далее по тексту – ГОУ ВПО «ОмГПУ», учреждение) обратилось в Арбитражный суд Омской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Омской области (далее по тексту – Территориальное управление) о признании частично недействительным представления № 52-05-09/30 от 11.01.2007.

Решением Арбитражного суда Омской области от 05.07.2007 заявленные ГОУ ВПО «ОмГПУ» требования удовлетворены. Оспариваемое представление Территориального управления № 52-05-09/30 от 11.01.2007 в части установления нарушения учреждением статьи 38, пункта 2 статьи 163 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 23.12.2004 № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год», пункта 16 Федерального закона от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Федерального закона от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Минфина Российской Федерации от 10.12.2004 № 114н, выразившегося в израсходовании не по целевому назначению средств федерального бюджета доведенных лимитов и утвержденной сметы в сумме 349195 руб., в том числе по подстатьям ЭКР: 226 «Прочие услуги» - 52530 руб., 290 «Прочие расходы» - 296665 руб. признано недействительным как противоречащее Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Территориальному управлению также предписано устранить нарушения прав и законных интересов ГОУ ВПО «ОмГПУ», обусловленные вынесением оспариваемого представления.

При этом, рассматривая спор по существу, арбитражный суд первой инстанции исходил из того, что представление № 52-05-09/30 от 11.01.2007 является ненормативным правовым актом, возможность оспаривания которого в арбитражном суде предусмотрена главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Поскольку в нарушение статей 65, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Территориальным управлением не представлены документы, подтверждающие законность вынесенного представления, суд пришел к выводу, что требования ГОУ ВПО «ОмГПУ» подлежат удовлетворению, представление № 52-05-09/30 от 11.01.2007 в оспариваемой части подлежит признанию недействительным.

В апелляционной жалобе Территориальное управление просит принятое арбитражным судом первой инстанции решение отменить, производство по делу прекратить, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права. Оспариваемое представление Территориального управления не является тем ненормативным правовым актом, рассмотрение заявления о признании недействительным которого возможно судом, так как не содержит обязательных для исполнения индивидуальных правовых предписаний. Данное представление не влечет возникновение, изменение или прекращение прав, обязанностей ГОУ ВПО «ОмГПУ». По мнению Территориального управления, оспаривая наличие факта нецелевого использования средств федерального бюджета, ГОУ ВПО «ОмГПУ» выходит за предмет спора и обжалует непосредственно акт ревизии финансово-хозяйственной деятельности учреждения.

В представленном отзыве на апелляционную жалобу ГОУ ВПО «ОмГПУ» просит решение арбитражного суда оставить без изменения как законное и обоснованное, апелляционную жалобу Территориального управления - без удовлетворения. Оспариваемое учреждением представление является ненормативным правовым актом, поскольку направлено индивидуально в адрес ГОУ ВПО «ОмГПУ», принято полномочным органом – Росфиннадзором в Омской области, носит властно-распорядительных характер и создает университету препятствия для осуществления экономической деятельности по расходованию выделенных ему средств федерального бюджета, в связи с чем спор о признании его недействительным подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Кроме того, ГОУ ВПО «ОмГПУ» полагает, что вынесение оспариваемого представления повлекло наступление неблагоприятных последствий, выразившихся в уменьшении бюджетных ассигнований (письмо Федерального агентства по образованию № 10-55-2705/10-03 от 10.05.2007).

В связи с получением указанного отзыва Территориальным управлением были представлены дополнения к апелляционной жалобе, в которых управление ссылается на то, что довод ГОУ ВПО «ОмГПУ» о сокращении лимитов бюджетных обязательств по результатам проведенной проверки является несостоятельным. Сокращение лимитов бюджетных обязательств главному распорядителю средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета в соответствии с порядком такого сокращения, утвержденным приказом Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 02.03.2006 № 25 и приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26.12.2005 № 162н, не является следствием вынесения представления.

ГОУ ВПО «ОмГПУ» также были представлены пояснения к отзыву на апелляционную жалобу, в соответствии с которыми учреждение со ссылкой на приказ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 02.03.2006 № 25, определяющий порядок подготовки сводного уведомления об изменении лимитов бюджетных обязательств главным распорядителем средств федерального бюджета, указывает, что учреждение (как бюджетополучатель) не получает такого уведомления и не имеет возможности обжаловать его в судебном порядке. По мнению ГОУ ВПО «ОмГПУ», указанное свидетельствует о том, что в рассматриваемой ситуации единственный способ защиты нарушенного права, предусмотренный статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, – это оспаривание представления Территориального управления № 52-05-09/30 от 11.01.2007.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители Территориального управления поддержали требования, заявленные в апелляционной жалобы и дополнениях к ней.

Представители ГОУ ВПО «ОмГПУ» требования заявителя апелляционной жалобы отклонили по основаниям, изложенным в отзыве.

Изучив материалы дела, апелляционную жалобу, дополнения к ней, отзыв на нее, пояснения к отзыву, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Территориальным управлением проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности университета за период с 01.01.2005 по 31.12.2005.

По результатам проверки составлен акт от 22.12.2006 б/н, в котором отражены, в том числе, факты нецелевого использования средств, выделенных из федерального бюджета, по коду экономической классификации расходов по подстатье 290 «Прочие расходы» - 296665 рублей, по подстатье 226 «Прочие услуги» - 52530 рублей.

11.01.2007 Территориальным управлением вынесено представление № 52-05-09/30, которым университету предложено в срок до 12.02.2007 принять меры по устранению выявленных финансовых нарушений.

Считая, что представлением № 52-05-09/30 от 11.01.2007 нарушаются права и законные интересы ГОУ ВПО «ОмГПУ», последнее обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным в указанной выше части.

05.07.2007 Арбитражным судом Омской области принято обжалуемое решение об удовлетворении заявленных ГОУ ВПО «ОмГПУ» требований.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции находит его подлежащим отмене, а производство по заявлению ГОУ ВПО «ОмГПУ» подлежащим прекращению, исходя из следующего.

Правила подведомственности дел арбитражному суду установлены параграфом 1 главы 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке.

Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (пункт 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ненормативный правовой акт представляет собой акт индивидуального характера, изданный уполномоченным должностным лицом, влекущий возникновение, изменение или прекращение прав, обязанностей лица, которому он адресован, обязательный для исполнения и, как следствие, влекущий наступление неблагоприятных последствий в случае его неисполнения.

Согласно пункту 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н, территориальный орган Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (территориальное управление) в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Следовательно, представление, в отличие от предписания, как следует из текста приведенных норм, не является обязательным для исполнения, и его направление влечет лишь обязанность по его рассмотрению.

Аналогичный вывод следует из текста самого оспариваемого представления. Как следует из его буквального содержания, ГОУ ВПО «ОмГПУ» предложено рассмотреть данное представление и принять меры по устранению выявленных финансовых нарушений и усилению контроля за финансовой дисциплиной в подведомственном учреждении (филиал учреждения в городе Таре). О принятых мерах проинформировать Территориальное управление в срок до 12.02.2007.

Таким образом, данное представление не носит властно-распорядительного характера, не влечет для учреждения каких-либо правовых последствий, а лишь отражает сведения о проведении ревизии финансово-хозяйственной деятельности в ГОУ ВПО «ОмГПУ», то есть носит информационный характер и, следовательно, не влечет для него никаких правовых последствий.

С учетом изложенного, данный документ не является ненормативным правовым актом, на возможность оспаривания которого указано в главе 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Учитывая изложенное, доводы ГОУ ВПО «ОмГПУ» о соответствии оспариваемого представления признакам ненормативного правового акта судом апелляционной инстанции отклоняются как не соответствующие фактическому содержанию представления.

Не принят судом апелляционной инстанции во внимание и довод ГОУ ВПО «ОмГПУ» о наступлении неблагоприятных последствий вследствие вынесения представления № 52-05-09/30 от 11.01.2007, выразившихся в уменьшении бюджетных ассигнований.

В материалах дела имеются представленные на основании определения арбитражного суда апелляционной инстанции уведомления о подлежащих изменению лимитах бюджетных обязательств (ЛБО) ГОУ ВПО «ОмГПУ» №№ 151/52/05/01, 151/52/05/02 от 11.01.2007 (вид изменений – сокращение).

Вместе с тем, как обоснованно отмечает Территориальное управление в дополнениях к апелляционной жалобе, наступление указанных последствий напрямую не связано с вынесением представления № 52-05-09/30 от 11.01.2007.

Порядок подготовки сводного уведомления об изменении лимитов бюджетных обязательств главным распорядителем средств федерального бюджета, а также порядок сокращения соответствующих лимитов, утверждены приказом Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 02.03.2006 № 25 и приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26.12.2005 № 162н соответственно.

В соответствии с указанными нормативными правовыми актами блокировку расходов федерального бюджета осуществляет Министерство финансов Российской Федерации. Территориальные органы Росфиннадзора составляют уведомление о сокращении лимитов бюджетных обязательств и направляют его в управление центрального аппарата Росфинандзора с приложением копий соответствующих акта проверки и первичных документов, подтверждающих факт нецелевого использования средств федерального бюджета. Управление центрального аппарата в свою очередь составляет сводное уведомление, проверяя правильность квалификации нарушения как нецелевого использования средств федерального бюджета, достаточность сведений (фактов), изложенных в акте, и соответствие этих фактов приложенным документам. Только после этого Федеральная служба финансово-бюджетного надзора направляет сводные уведомления о подлежащих изменению лимитах бюджетных обязательств в Министерство финансов Российской Федерации.

Таким образом, Управление центрального аппарата может не только изменить лимиты бюджетных обязательств в сторону их уменьшения, но и, например, констатировать отсутствие оснований для совершения таких действий.

При данных обстоятельствах обоснованным является вывод Территориального управления, что само по себе оспариваемое учреждением представление, вынесенное в отношении ГОУ ВПО «ОмГПУ», с установленным порядком сокращения лимитов бюджетных обязательств не связано.

Следовательно, ГОУ ВПО «ОмГПУ» не доказано наступление каких-либо неблагоприятных последствий для учреждения, обусловленных вынесением в отношении него оспариваемого представления, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в связи с вынесением данного документа.

Вопреки утверждению ГОУ ВПО «ОмГПУ» о возложении на учреждение представлением № 52-05-09/30 от 11.01.2007 определенных обязанностей, из текста оспариваемого представления указанное не следует (за исключением обязанности рассмотреть данное представление), в связи с чем оно никоим образом не может создавать учреждению препятствия в сфере экономической деятельности.

В силу изложенного, не принят судом апелляционной инстанции и довод ГОУ ВПО «ОмГПУ» об отсутствии у учреждения иной возможности защитить свои нарушенные права со ссылкой на невозможность обжалования в судебном порядке уведомления о сокращении лимитов бюджетных обязательств ввиду ненаправления его в адрес получателей бюджетных средств.

То обстоятельство, что действующим законодательством не предусмотрена возможность оспаривания в судебном порядке уведомления о сокращении лимитов бюджетных обязательств не означает автоматическое возникновение у ГОУ ВПО «ОмГПУ» права оспаривать в арбитражном суде представление, вынесенное по результатам проведения ревизии финансово-хозяйственной деятельности учреждения, поскольку, как уже отмечалось выше, само по себе оно не связано с установленным порядком сокращения лимитов бюджетных обязательств.

Более того, ни одним нормативным правовым актом, действующим на сегодняшний день, в том числе Бюджетным кодексом Российской Федерации, Положением о федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278, Положением о территориальных органах федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н, не предусмотрено механизма привлечения к ответственности (применение иных мер принуждения) за неисполнение представления.

С учетом изложенного, настоящее дело неподведомственно арбитражному суду, а потому обжалуемое решение арбитражного суда первой инстанции подлежит отмене, производство по делу - прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Доводы лиц, участвующих в деле, по существу содержания оспариваемого представления судом апелляционной инстанции не рассматриваются в связи с неподведомственностью данного спора арбитражному суду.

В соответствии со статьей 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина, уплаченная учреждением за рассмотрения заявления ГОУ ВПО «ОмГПУ» в суде первой инстанции, подлежит возврату организации из федерального бюджета.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относятся на ГОУ ВПО «ОмГПУ».

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150, пунктом 3 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд именем Российской Федерации

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Омской области от 05.07.2007 по делу № А46-1375/2007 отменить, производство по делу № А46-1375/2007 по заявлению государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный педагогический университет» к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Омской области о признании частично недействительным представления № 52-05-09/30 от 11.01.2007 прекратить.

Возвратить государственному образовательному учреждению высшего профессионального образования «Омский государственный педагогический университет» из федерального бюджета государственную пошлину в размере 2000 руб. 00 коп., уплаченную при подаче заявления в арбитражном суде первой инстанции платежным поручением № 186 от 01.02.2007.

Взыскать с государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный педагогический университет», находящегося по адресу: 644099, <...>, в пользу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Омской области, находящегося по адресу: 644099, <...> судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в размере 1000 руб. 00 коп.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Cибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Л.А. Золотова

Судьи

О.Ю. Рыжиков

Н.А. Шиндлер