Гражданский кодекс часть 1

Резолютивная часть постановления объявлена июля 2019 года
Постановление изготовлено в полном объеме июля 2019 года

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Перминовой И.В.

судей Буровой А.А.

ФИО1

при ведении судебного заседания с использованием средств аудиозаписирассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации Омского муниципального района Омской области на решение от 29.10.2018 Арбитражного суда Омской области (судья Солодкевич И.М.) и постановление от 28.02.2019 Восьмого арбитражного апелляционного
суда (судьи Сидоренко О.А., Шиндлер Н.А., Лотов А.Н.) по делу
№ А46-10675/2018 по заявлению администрации Омского муниципального района Омской области (644527, Омская область, Омский район, поселок Ростовка, 21; ОГРН 1025501867962, ИНН 5528003601) к Контрольно-счетной палате Омской области (644002, Омская область, г.Омск, ул.Красный путь, 1; ОГРН 1025500758030, ИНН 5503040295) о признании незаконным представления от 31.05.2018 № 05-440.

Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора:

1) Министерство строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области (644099, <...>,
ОГРН <***>, ИНН <***>), 2) общество с ограниченной ответственностью «Строй Успех» (644514, Омская область, омский район, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>), 3) общество с ограниченной ответственностью «Регион» (644033, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>), 4) общества с ограниченной ответственностью «Стройподряд-Дом» (644086, Омская область, г.Омск, ул.21-я Амурская, дом 33, корпус 1, пом/офис 1П/2,
ОГРН <***>, ИНН <***>).

В заседании приняли участие представители Контрольно-счетной палаты Омской области ФИО2 по доверенности от 22.10.2018
№ 01-884, ФИО3 по доверенности от 22.10.2018 №01-884.

Суд установил:

администрация Омского муниципального района Омской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Омской области с заявлением к контрольно-счетной палате Омской области (далее - Счетная палата) о признании незаконным представления от 31.05.2018 № 05-440.

Определением суда от 27.06.2018 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заявителя привлечены Министерство строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области (далее – Министерство строительства), общество с ограниченной ответственностью «Строй Успех» (далее - ООО «Строй Успех»), общество с ограниченной ответственностью «Регион» (далее - ООО «Регион»), общество с ограниченной ответственностью «Стройподряд-Дом» (далее - ООО «Стройподряд-Дом»).

Решением от 29.10.2018 Арбитражного суда Омской области, оставленным без изменения постановлением от 28.02.2019 Восьмого арбитражного апелляционного суда, заявленное требование оставлено без удовлетворения.

Администрация обратилась с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В отзыве на кассационную жалобу Счетная палата считает доводы Администрации несостоятельными, а судебные акты – законными и обоснованными, в связи с чем просит оставить их без изменения.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Проверив законность судебных актов в порядке статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), изучив доводы жалобы, отзыва на нее, заслушав представителей Контрольно-счетной палаты Омской области, кассационная инстанция не находит оснований для ее удовлетворения.

Судами установлено и подтверждено материалами дела, что Счетной палатой проведена проверка в отношении Администрации по вопросу целевого и эффективного использования средств областного бюджета, направленных в 2017 году, январе - марте 2018 года на реализацию подпрограммы «Развитие арендного и некоммерческого жилищного фонда» государственной программы Омской области «Создание условий для обеспечения граждан доступным и комфортным жильем и жилищно-коммунальными услугами в Омской области» в части выполнения мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, обеспечению переселяемых граждан благоустроенным жильем», о чем составлен акт от 18.05.2018.

31.05.2018 главе Омского муниципального района Омской области внесено представление № 05-440, которым со ссылкой на статью 19 Закона Омской области от 28.09.2011 № 1389-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Омской области» (далее - Закон № 1389-ОЗ) заявителю предложено принять следующие меры:

1) обеспечить возврат в областной бюджет неправомерно использованной субсидии в сумме 2 165 800 руб.;

2) принять меры к истребованию с ООО «Строй Успех» неустойки за нарушение срока исполнения муниципального контракта от 13.06.2017
№ Ф.2017.214693;

3) инициировать внесение изменений в региональную адресную программу, состоящих в исключении из нее жилых помещений в многоквартирных домах, расположенных по адресам: Омская обл.,
<...>; <...>
; <...>
;

4) принять меры к исполнению ООО «Строй Успех», ООО «Регион», ООО «Стройподряд-Дом» обязательств, предусмотренных заключенными муниципальными контрактами, обеспечить полное и качественное исполнение поставщиками работ по отделке и техническому оснащению помещений, приобретенных для расселения аварийных жилых домов;

5) осуществлять закупки товаров, работ, услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок;

6) обеспечить достоверное отражение данных в отчетах о ходе переселения граждан из аварийного жилищного фонда, произвести корректировку сведений о ходе реализации региональной адресной программы в информационной системе «АИС Реформа ЖКХ»;

7) принять меры по устранению выявленных недостатков, устранению причин и условий выявленных нарушений и недостатков.

Не согласившись с указанным представлением, Общество оспорило его в судебном порядке.

Принимая решение, суды первой и апелляционной инстанций правильно руководствуясь положениями статей 2, 20 Федерального закона
от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию
жилищно-коммунального хозяйства» (далее – Закон о Фонде), статей 47, 265, 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»
(далее – Закон № 6-ФЗ), Закона Омской области от 28.12.2016 № 1939-ОЗ «Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период
2018 и 2019 годов», статьи 9 Закона 1389-ОЗ, указали, что в рамках реализации контрольных мероприятий в отношении Администрации Счетная палата осуществляла полномочие, предусмотренное подпунктом 10 пункта 1 статьи 9 Закона № 1389-ОЗ, контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Омской области.

При этом суды правильно отметили, чтосредства Фонда предоставляются органам местного самоуправления из бюджета субъекта Российской Федерации, как и средства бюджета субъекта Российской Федерации, в форме субсидии; предмет контроля Счетной палаты не был ограничен средствами Фонда, производился контроль за использованием средств бюджета Омской области, из которых, в том числе состояла субсидия, выданная Администрации согласно региональной адресной программе и заключенному в соответствии с ней соглашению; средства Фонда, выделенные им субъекту Российской Федерации, представляют собой доходы последнего, поэтому контроль за их использованием (расходованием) является контролем за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации.

Исходя из изложенного довод Администрации об отсутствии у Счетной палаты полномочий по проведению рассматриваемой проверки отклоняется.

Ссылка Администрации в кассационной жалобе на судебную практику
в подтверждение своей позиции, в частности судебные акты по
делам № А46-2217/2016 и № А46-15038/2017, кассационной инстанцией отклоняется, поскольку они приняты по обстоятельствам, не являющимися тождественными настоящему спору, и не имеют преюдициального значения при рассмотрении дела по заявлению Администрации о признании незаконным представления.

Довод заявителя со ссылкой на Федеральный закон от 26.12.2008
№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» о невозможности проведения в отношении Администрации одновременно двух проверок финансовых органов, был предметом рассмотрения судов двух инстанций и обоснованно отклонен с указанием на то, что положение о недопустимости проведения в отношении одного юридического лица несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, предусмотренное вышеуказанным Законом, не применяется при осуществлении контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, так как данный вид контроля и надзора регламентирован нормами БК РФ.

Из материалов дела следует, что в оспариваемом представлении в пункте 1 перечня предлагаемых Администрации мер, необходимых для устранения выявленных нарушений и недостатков, указано: обеспечить возврат в областной бюджет неправомерно использованной субсидии в сумме 2 165 800 руб.

Признавая законным представление в данной части, арбитражные суды исходили из положений Закона о Фонде и фактически установленных обстоятельств.

Судами установлено, что Администрацией приобретены за счет средств Фонда и субъекта Российской Федерации - Омской области три жилых помещения при отсутствии граждан, подлежащих вселению в них, что противоречит Закону о Фонде, целью которого является предоставление финансовой поддержки на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, что предполагает наличие собственно граждан, подлежащих переселению.

При этом судами обоснованно отклонена ссылка Администрации на региональную адресную программу и соглашение с указанием на то, что региональная адресная программа хотя и утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, но формируется исходя из сведений, предоставляемых органом местного самоуправления; отображение в региональной адресной программе и соглашении большего числа граждан, переселение которых требуется на территории конкретного муниципального образования, а не субъекта Российской Федерации, где расположено это муниципальное образование, чем действительное их число, не позволяет органу местного самоуправления со ссылкой на это обстоятельство расходовать полученную субсидию без достижения результата, на получение которого направлен Закон о Фонде и региональная адресная программа при ее надлежащей подготовке всеми заинтересованными в этом лицами.

Довод Администрации о том, что в ее обязанности не входит проверка наличия граждан, проживающих в жилых домах, признанных аварийными, необоснован, не соответствует требованиям законодательства, в том числе положениям подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, согласно которым получатель бюджетных средств, которым в данном случае является Администрация, обеспечивает результативность предусмотренных ему бюджетных ассигнований. Показателем результативности предоставления субсидий, выделенных на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, является, в том числе количество граждан, переселенных из аварийного жилищного фонда, семей.

Поскольку финансовая поддержка предоставлялась Фондом, статьями 23, 23.1 Закона о Фонде урегулированы основания для возврата финансовой поддержки, предоставленной за счет средств Фонда, суды пришли к правильному выводу о том, что предложение Счетной палаты обеспечить возврат в областной бюджет неправомерно использованной субсидии в сумме 2 165,8 тыс. руб., указанное в пункте 1 представления, является законным и соответствует части 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ, пункту 1
статьи 19 Закона № 1389-ОЗ.

В кассационной жалобе Администрация указывает на то, что различие в сумме средств, истребованных Министерством строительства, и сумме средств, обеспечить возврат которых предписано Счетной палатой, влечет незаконность оспариваемого представления. При этом Администрация ссылается на пункт 4.17 Стандарта внешнего государственного финансового контроля СВГФК 55.201 «Общие правила проведения контрольного мероприятия и реализации его результатов Контрольно-счетной палатой Омской области» (далее - Стандарт СВГФК 55.201).

Кассационная инстанция не принимает данный довод во внимание, поскольку заявитель, ссылаясь на незаконность представления в данной части, не приводит ссылок на нормы законодательства. Стандарт СВГФК 55.201 к числу нормативных правовых актов не относится. Кроме того, Администрацией не опровергнут правомерный вывод суда о том, что различие в сумме средств, истребованным Министерством строительства как главным распорядителем – 2 141, 3 тыс. руб., и в сумме средств, обеспечить возврат которых предложено Счетной палатой в представлении –
2 165,8 тыс. руб., не влияет на законность оспариваемого ненормативного акта, поскольку возвращенная заявителем сумма признана заинтересованным лицом достаточной; принудительное взыскание с Администрации разницы - 24 500 руб. Счетной палатой не осуществлялось; восстановление заявителем в бюджет Омской области средств в сумме 2 141 300 руб. не является основанием для привлечения его к административной ответственности, предусмотренной частью 20 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В пункте 2 перечня предлагаемых Администрации мер, необходимых для устранения выявленных нарушений и недостатков указано: принять меры к истребованию с ООО «Строй Успех» неустойки за нарушение срока исполнения муниципального контракта от 13.06.2017 № Ф.2017.214693.

Признавая законным представление в данной части и отклоняя доводы Администрации о том, что требование об уплате пеней было направлено ООО «Строй Успех» своевременно, а обращение в суд с исковым заявлением является правом Администрации, арбитражные суды исходили из того, что между Администрацией и ООО «Строй Успех» заключен муниципальный контракт, а не гражданско-правовой договор, следовательно, его исполнение регламентируется Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ).

Руководствуясь положениями статей 1, 4, 34 Закона № 44-ФЗ, суды правильно указали на то, что требование об уплате неустойки поставщиком (подрядчиком, исполнителем) за ненадлежащее исполнение обязательств по муниципальному контракту является обязанностью, а не правом муниципального заказчика, в данном случае Администрации.

При этом суды отметили, что предложение Администрации принять меры к истребованию с ООО «Строй Успех» неустойки за нарушение исполнения муниципального контракта, направлено на получение компенсации от правонарушения, допущенного последним, создание условий, предостерегающих в дальнейшем лиц, заключивших подобные муниципальные контракты, от такого поведения, пополнение бюджета и использования полученных средств на цели, поставленные перед их получателем; принятие указанных мер не только не нарушает права (законные интересы) органа местного самоуправления, а, напротив, «обусловлено заботой и о нем, и о населении, проживающем на территории субъекта Российской Федерации».

Довод Администрации о том, что Счетная палата, по сути, осуществила вмешательство в полномочия органа местного самоуправления, нарушив тем самым принцип самостоятельного местного самоуправления, основан на ошибочном толковании норм права, в связи с чем подлежит отклонению.

В пункте 3 перечня предлагаемых Администрации мер, необходимых для устранения выявленных нарушений и недостатков, указано: инициировать внесение изменений в региональную адресную программу, состоящих в исключении из нее жилых помещений в многоквартирных домах, расположенных по адресам: Омская обл., <...>
; <...>; <...>.

Признавая законным предписание в данной части и отклоняя доводы Администрации об отсутствии у нее полномочий на инициирование региональной программы, арбитражные суды двух инстанций исходили из следующего:

- в соответствии с региональной адресной программой ее исполнителями являются Министерство строительства и органы местного самоуправления Омской области, к числу которых относится Администрация;

- то обстоятельство, что утверждение региональной программы относится к полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, не препятствует обращению к последнему с соответствующим предложением, что и предполагает исполнение представления в этой части;

- истечение срока, предусмотренного региональной адресной программой, не создает помех в этом, учитывая, что постановление правительства Омской области, которым утверждена региональная адресная программа, не утратило силу, претерпевало последние изменения 13.02.2018.

В кассационной жалобе заявитель указывает, что Администрация не может исполнить содержащиеся в пункте 3 представления требование Счетной палаты, в связи с чем считает его незаконным. В подтверждение своей позиции ссылается на постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 № 2423/13 по делу А53-19629/2012, в котором указано, что исполнимость предписания является важным требованием к ненормативному правовому акту, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, в отношении которого вынесено представление, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Ссылка Администрации на указанное постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации не может служить подтверждением доводов Администрации о неисполнимости представления, внесенного Счетной палатой по результатам контрольного мероприятия.

Более того, в кассационной жалобе указано, что письмом от 22.06.2018 № исх-18/ОМС-6015 Администрация сообщила Министерству строительства о необходимости внесения изменений в части исключения из региональной программы 3 жилых помещений, то есть исполнила пункт 3 предписания.

Судами установлено, что муниципальными контрактами от 13.06.2017 № Ф.2017.214693, от 14.06.2017 № Ф.2017.214910, от 25.12.2017
№ ЗП2017/183 установлены требования к жилым помещениям, которым они должны соответствовать.

При проведении проверки с участием начальника управления жизнеобеспечения Администрации Омского муниципального района ФИО4 жилые помещения были осмотрены, о чем составлены акты от 28.04.2018 № 2, от 03.05.2018 № 3, № 4, от 04.05.2018 №№ 5, 6, 7, от 10.05.2018 №№ 8, 9, 10, которые подписаны представителем Администрации ФИО4 и в которых указаны выявленные недостатки жилых помещений.

В данных актах и акте проверки от 18.05.2018 обозначены недостатки, позволившие выдвинуть в пунктах 4, 5 оспариваемого представления предложение принять меры к исполнению ООО «Строй Успех»,
ООО «Регион», ООО «Стройподряд-Дом» обязательств, предусмотренных заключенными муниципальными контрактами, обеспечить полное и качественное исполнение работ по отделке и техническому оснащению помещений, приобретенных для расселения аварийных жилых домов, осуществлять закупки товаров, работ, услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

При этом в акте проверки от 18.05.2018 содержатся ссылки на нормативные правовые акты и пункты муниципальных контрактов, которым не соответствуют принятые Администрацией жилые помещения, на технические задания, являющиеся приложением к муниципальным контрактам.

Доводы Администрации о том, что на момент приемки все жилые помещения находились в удовлетворительном техническом состоянии со ссылкой на акты о принятии жилых помещений и акты о вводе многоквартирных домов в эксплуатацию, были предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции, который, отклоняя их, указал на то, что данные акты не принадлежат к бесспорным доказательствам соответствия переданных помещений муниципальным контрактам, отсутствия оснований для приведения этих помещений и общего имущества в многоквартирном доме, где они находятся, в состояние, соответствующее в техническом задании, которому они должны удовлетворять как на момент передачи их органу местного самоуправления, так и в течение гарантийного срока, если их несоответствие этим требованиям вызвано поведением ООО «Строй Успех», ООО «Регион», ООО «Стройподряд-Дом».

При таких обстоятельствах суды обоснованно признали законным оспариваемое представление в данной части.

Ссылка Администрации в подтверждение своей позиции на судебную практику, в частности, судебные акты по делу № А75-3689/2016, кассационной инстанцией отклоняется, поскольку в каждом конкретном случае суд устанавливает фактические обстоятельства дела и применяет нормы права к установленным обстоятельствам, с учетом представленных доказательств. В названном деле суды исходили из недоказанности службой контроля вмененного нарушения норм бюджетного законодательства, тогда как по настоящему делу законность вынесения оспариваемого представления Счетной палатой доказана представленными в материалы дела документами.

Кроме того, наличие дефектов жилых помещений, выявленных Счетной палатой, признано Администрацией, о чем свидетельствуют направленные ею в адрес ООО «Строй Успех», ООО «Регион», ООО «Стройподряд-Дом» требования об устранении строительных недостатков и дефектов жилых помещений, установленных актами визуального осмотра в срок до 31.06.2018 (том 2 л.д.159-164).

Признавая законным предложение обеспечить достоверное отражение данных о ходе переселения граждан из аварийного жилищного фонда и произвести корректировку сведений о ходе реализации региональной адресной программы в «АИС Реформа ЖКХ», содержащееся в пункте 6 оспариваемого представления, суды правомерно исходили из того, что данное предложение основано и на пункте 3.2.13 соглашения, обязывающего к этому Администрацию, в связи с чем в указанной части основания для признания представления незаконным отсутствуют.

Более того, в материалах дела имеется письмо Администрации
от 29.06.2018 № ИСХ-18/ОМС-6263 (том 2 л.д. 127), в котором Администрация сообщает Счетной палате, что в целях исполнения оспариваемого предписания сведения о ходе переселения граждан из аварийных домов приведены в соответствие с фактическими данными о переселении и произведена корректировка сведений о ходе реализации региональной адресной программы в информационной системе «АИС Реформа ЖКХ».

Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций, правильно установив все обстоятельства по делу в их совокупности и взаимной связи с нормами действующего законодательства, правомерно и обоснованно отказали в удовлетворении требований Администрации.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию Администрации по делу, не опровергают выводы судов первой и апелляционной инстанций, по существу направлены на переоценку доказательств и установленных обстоятельств по делу, что не входит в полномочия арбитражного суда кассационной инстанции в силу положений главы 35 АПК РФ, в связи с чем подлежат отклонению.

Ссылки Администрации на неправильное применение судами норм материального права подлежат отклонению, поскольку не нашли своего подтверждения в ходе кассационного производства.

Иное толкование Администрацией положений примененных судами норм материального и процессуального права, а также иная оценка обстоятельств дела и представленных сторонами доказательств, не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права и не являются основанием к отмене законных и обоснованных судебных актов по делу.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 29.10.2018 Арбитражного суда Омской области и постановление от 28.02.2019 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу
№ А46-10675/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий И.В. ФИО5

Судьи А.А. Бурова

А.А. Кокшаров