Гражданский кодекс часть 1

Резолютивная часть постановления объявлена октября 2019 года
Постановление изготовлено в полном объеме октября 2019 года

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Буровой А.А.

судей Кокшарова А.А.

Перминовой И.В.

при ведении судебного заседания с использованием средств аудиозаписи рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу казенного учреждения Ханты-Мансийского автономного округа – Югры «Управление автомобильных дорог» на решение от 05.03.2019 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (судья Зубакина О.В.) и постановление от 10.06.2019 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Шиндлер Н.А., Иванова Н.Е., Лотов А.Н.) по делу № А75-18236/2018 по заявлению казенного учреждения Ханты-Мансийского автономного округа – Югры «Управление автомобильных дорог» (628011, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, город Ханты-Мансийск, улица Ленина, дом 52, ОГРН 1028600507990, ИНН 8601009877) к Управлению Федерального казначейства по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре (628012, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, город Ханты-Мансийск, улица Карла Маркса, 12, ОГРН 1028600512401, ИНН 8601010495) о признании незаконным предписания.

Другие лица, участвующие в деле: прокуратура Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (628012, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, город Ханты-Мансийск, улица Чехова, 1А, ИНН 8601010505,
ОГРН 1028600516911), Федеральное казенное учреждение «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» в лице Межрегионального филиала Федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» в г. Екатеринбурге.

В заседании принял участие представитель казенного учреждения Ханты-Мансийского автономного округа – Югры «Управление автомобильных дорог» - Болонин Д.А. по доверенности от 09.01.2019.

Суд установил:

казенное учреждение Ханты-Мансийского автономного округа – Югры «Управление автомобильных дорог» (далее – заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного
округа – Югры с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре (далее – Управление) о признании незаконным предписания от 16.10.2018 № 2018-ПВ.026.1003-8700.008 о возмещении неправомерно израсходованных бюджетных средств.

К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены Прокуратура Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Федеральное казенное учреждение «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» в лице Межрегионального филиала Федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России»
в г. Екатеринбурге (далее – ЦОКР в г. Екатеринбурге).

Решением от 05.03.2019 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, оставленным без изменения постановлением
от 10.06.2019 Восьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Учреждение, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, просит решение и постановление отменить и принять новый судебный акт. В обоснование доводов жалобы заявитель указывает на то, что выводы о наличии нарушений, содержащиеся в оспариваемом предписании и Отчете ЦОКР
в г. Екатеринбурге, являются необоснованными и недостоверными; средства, израсходованные на финансирование государственного контракта на строительство автомобильной дороги, использованы в строгом соответствии с условиями данного контракта, проектно-сметной документацией, заключением государственной экспертизы; проведенное ЦОКР
в г. Екатеринбурге исследование является недопустимым доказательством.

Управление и ЦОКР в г. Екатеринбурге возражают против доводов Учреждения согласно отзывам.

В соответствии с частью 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, если иное не предусмотрено Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Управлением проведена в отношении Учреждения выездная проверка соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2021 годы)» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также на обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы «Дорожное хозяйство» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», по результатам которой составлен акт от 21.08.2018 № 36-пв.

16.10.2018 Управлением Учреждению выдано предписание
№ 2018-ПВ.026.1003-8700.008 с требованием о возмещении израсходованных средств на лицевые счета, с которых были неправомерно произведены расходы в сумме 481 697,24 руб., в срок не позднее 30 дней с даты получения настоящего предписания. О результатах исполнения настоящего предписания необходимо проинформировать Управление не позднее 5-ти дней с даты исполнения предписания.

Считая названное предписание не соответствующим закону и нарушающим его права, Учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями статей 6, 85, 157, 265, 266.1, 267.1, 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации
(далее - БК РФ), Положением об Управлении Федерального казначейства по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре, утвержденным приказом Федерального казначейства от 27.12.2013 № 316 «Об утверждении положений об управлениях Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации, а также признании утратившими силу некоторых приказов Федерального казначейства», пришли к выводу о соответствии оспариваемого предписания Управления действующему законодательству и об отсутствии нарушений прав и законных интересов заявителя.

Заслушав представителя Учреждения, проверив законность судебных актов в порядке статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав материалы дела, суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства (пункт 3 статьи 265 БК РФ).

В силу пункта 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно пункту 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Под предписанием понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (пункт 3 статьи 270.2 Кодекса).

Судами установлено, что Учреждением заключен государственный контракт от 20.02.2015 № 0187200001714002443_247583 на выполнение работ по строительству автомобильной дороги «Ефремовское месторождение-причал на реке Б.Юган» на участке ПК262+00-ПК624+72 с подходами к мосту через реку Б.Юган (завершение работ).

Согласно пункту 1.1 дополнительного соглашения от 24.05.2016 № 1
к контракту от 20.02.2015 № 0187200001714002443_247583 финансирование по контракту в 2016 году составляет 774 550 962 руб., из них за счет средств федерального бюджета - 346 934 800 руб.

В ходе проведения выездной проверки в отношении Учреждения экспертами отдела организации проведения экспертиз ЦОКР
в г. Екатеринбурге был составлен Отчет № СТИ-Е-2018/11 о выполненном строительно-техническом исследовании полноты и качества выполнения работ по строительству автомобильной дороги «Ефремовское месторождение-причал на реке Б.Юган» на участке ПК262+00-ПК624+72 с подходами к мосту через реку Б.Юган, согласно которому заявителем в нарушение пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» были приняты к учету и оплачены первичные документы с недостоверными сведениями (завышение сметной стоимости, задвоение выполненных работ), общая сумма завышения составляет 481 697,24 руб. с НДС.

В качестве обоснования вывода о завышении сметной стоимости, задвоении выполненных работ специалисты ЦОКР в г. Екатеринбурге в Отчете указали на следующее:

- в акте КС-2 от 23.06.2016 № 3 (пункт 3) стоимость работ необоснованно определена по ТЕР 31-01-006-01 «Приготовление торфо-песчаной смеси» вместо ТЕР 01-01-031-01 «Разработка грунта с перемещением до 10м бульдозерами мощностью: 96 кВт (130 л.с.), группа грунтов 1», соответствующей по технологическому процессу на приготовление торфо-песчаной смеси;

- в акте КС-2 от 25.08.2016 № 1 пункт 6 ТЕР 01-02-001-02 «Уплотнение грунта прицепными катками на пневмоколесном ходу 25 т на первый проход по одному следу при толщине слоя: 30см» 6 768 м3, пункт 7 TEP 01-02-001-08 «На каждый последующий проход по одному следу добавлять: к расценке 01-02-001-02» 6 768 м3 необходимо исключить, так как работы по уплотнению грунта включены в пункт 8 ТЕР 01-02-027-01 «Планировка площадей: механизированным способом» 22 336 м2 согласно составу работ данной расценки.

На основании выводов, изложенных в отчете ЦОКР в
г. Екатеринбурге № СТИ-Е-2018/11, Управление признало неправомерным расходование Учреждением денежных средств и вынесло предписание
№ 2018-ПВ.026.1003-8700.008.

Признавая оспариваемое предписание соответствующим закону и вынесенным в рамках представленных Управлению полномочий, а также отклоняя доводы заявителя, суды первой и апелляционной инстанций исходили из следующего:

- правомерность оспариваемого предписания документально подтверждена, в том числе отчетом ЦОКР в г. Екатеринбурге, копиями локальных сметных расчетов, копиями актов о приемке выполненных работ, копиями справок о стоимости выполненных работ и затрат;

- контрольно-ревизионные мероприятия ЦОКР в г. Екатеринбурге проведены на основании приказов Управления Федерального казначейства по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре от 10.07.2018 № 283-П «О назначении контрольного мероприятия» в рамках плановой выездной проверки; предписание, основанное на Отчете ЦОКР в г. Екатеринбурге, вынесено в пределах предоставленных Управлению полномочий;

- каких-либо опровергающих доводов относительно выводов о завышении проектно-сметной документации Учреждение не приводит; факт неправомерного использования бюджетных средств заявителем не опровергнут;

- довод Учреждения о неисполнимости предписания со ссылкой на то, что счет, с которого произведено расходование средств, в Управлении закрыт и других счетов не открывалось, отклонен судами как необоснованный и документально неподтвержденный.

С учетом указанных обстоятельств суды посчитали обоснованной позицию Управления о том, что Учреждением не обеспечена подготовка первичных учетных документов с достоверными сведениями в части приема строительных работ по объекту «Строительство автомобильной дороги «Ефремовское месторождение-причал на реке Б.Юган» на участке ПК262+00-ПК624+72 с подходами к мосту через реку Б.Юган», в результате чего приняты к учету и оплачены по актам о приемке выполненных работ (форма КС-2) работы с завышенной сметной стоимостью, задвоенные работы, что привело к неправомерному использованию бюджетных средств.

Принимая судебные акты, суды также указали на то, что возмещение неправомерно потраченных бюджетных средств возможно только посредством выдачи оспариваемого предписания Учреждению, что, в свою очередь, дает Учреждению право на предъявление убытков с виновных лиц.

Вместе с тем суд кассационной инстанции считает выводы судов не основанными на полном и всестороннем исследовании всех фактических обстоятельств, имеющих значение для настоящего дела.

Согласно части 13 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации состав и требования к содержанию разделов проектной документации применительно к различным видам объектов капитального строительства, в том числе к линейным объектам, состав и требования к содержанию разделов проектной документации применительно к отдельным этапам строительства, реконструкции объектов капитального строительства, состав и требования к содержанию разделов проектной документации при проведении капитального ремонта объектов капитального строительства, а также состав и требования к содержанию разделов проектной документации, представляемой на экспертизу проектной документации и в органы государственного строительного надзора, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Из Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87, следует, что проектная документация включает раздел «Смета на строительство объектов капитального строительства», содержащий пояснительную записку к сметной документации и сметную документацию.

В соответствии с частью 3.4 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 настоящего Кодекса, объектов, строительство, реконструкция которых финансируются за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, автомобильных дорог общего пользования, капитальный ремонт которых финансируется или предполагается финансировать за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, объектов культурного наследия регионального и местного значения (в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия регионального или местного значения затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности указанного объекта) и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, а также проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V классов опасности, подлежат государственной экспертизе.

Частью 4 указанной статьи определено, что государственная экспертиза проектной документации и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственными данным органам государственными (бюджетными или автономными) Учреждениями.

Порядок проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 № 427 «О порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета».

Предметом проверки сметной стоимости является изучение и оценка расчетов, содержащихся в сметной документации, в целях установления их соответствия сметным нормативам, включенным в федеральный реестр сметных нормативов, физическим объемам работ, конструктивным, организационно-технологическим и другим решениям, предусмотренным проектной документацией. Результаты проверки сметной стоимости оформляются в виде заключения о достоверности (положительное заключение) или недостоверности (отрицательное заключение) определения сметной стоимости объекта капитального строительства. Отрицательное заключение может быть оспорено заявителем в судебном порядке.

Учреждение в ходе рассмотрения дела в судах первой и апелляционной инстанций указывало на то, что оно занимается лишь организацией работ по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, в функции заявителя не входят полномочия по определению стоимости тех или иных объектов строительства; определение и применение ТЕР производится проектировщиком и утверждается государственной экспертизой, включающей проверку достоверности определения сметной стоимости. В соответствии с государственным контрактом от 05.09.2012 № 09/12/352 проектная документация разработана в установленном законом порядке и прошла государственную экспертизу в бюджетном учреждении Ханты-Мансийского автономного округа – Югры «Управление государственной экспертизы проектной документации и ценообразования в строительстве». Получено положительное заключение государственной экспертизы проектной документации от 04.12.2013 № 86-1-4-0349-13 о соответствии проектно-сметной документации требованиям законодательства, а также положительное заключение от 05.12.2013 № 86-1-6-0244-13 о соответствии расчётов сметным нормативам. Работы, предусмотренные контрактом, выполнены в соответствии с его условиями, а также проектно-сметной документацией.

По мнению заявителя, применение предлагаемых ЦОКР
в г. Екатеринбурге единичных расценок могло привести к изменению расчётных прочностных показателей всей конструкции и изменению проектного решения, в том числе к необоснованному изменению расчётных прочностных показателей, так как предлагается внести изменение только в один конструктивный слой без учета его прочностных и геометрических характеристик, а также без учёта слоев дорожной одежды.

Кроме того, заявитель отмечает то, что эксперты ЦОКР в г. Екатеринбурге не обладают специальными знаниями, в связи с чем составленный ими Отчет является недопустимым доказательством.

Признавая обоснованными доводы Управления о завышении сметной стоимости и задвоение выполненных работ, суды первой и апелляционной инстанций приняли во внимание только выводы, изложенные в Отчете ЦОКР
в г. Екатеринбурге № СТИ-Е-2018/11, относительно необходимости применения иных ТЕРов при определении сметной стоимости работ.

Однако, в нарушение статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суды не исследовали обстоятельства, на которые ссылался заявитель, относительно того, что включенные в сметную документацию объекта строительства расценки согласованы в составе проектно-сметной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы от 04.12.2013 о соответствии проектно-сметной документации требованиям законодательства, нормативным техническим документам, и положительное заключение о проверке достоверности определения сметной стоимости от 05.12.2013 о соответствии расчетов, содержащихся в сметной документации, сметным нормативам, подлежащим применению, физическим объемам работ, конструктивным, организационно-технологическим и другим решениям, предусмотренным проектной документацией; указанные в Отчете ЦОКР в г. Екатеринбурге ТЕРы не отражают тот объем, виды и технологический процесс работ, которые предусмотрены проектной документацией; не дана надлежащая оценка вышеперечисленным доводам заявителя.

В силу части 4 статьи 15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принимаемые арбитражным судом решения, постановления, определения должны быть законными, обоснованными и мотивированными.

Согласно пункту 2 части 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в мотивировочной части решения должны быть указаны доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения; мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле.

Однако в нарушение указанных процессуальных норм суды первой и апелляционной инстанций не обеспечили полноту установления всех обстоятельств, имеющих значение для дела, а также всестороннее, полное, объективное и непосредственное исследование доказательств по делу.

При таких обстоятельствах кассационная инстанция считает, что судебные акты судов первой и апелляционной инстанций приняты с нарушением норм процессуального права, а также при неполно выясненных фактических обстоятельствах дела, что могло привести к принятию неправильного судебного акта, в связи с чем в соответствии с частями 1 - 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обжалуемые решение и постановление подлежат отмене.

Поскольку для принятия обоснованного и законного судебного акта требуется исследование и оценка доказательств, а также иные процессуальные действия, которые невозможны в суде кассационной инстанции в силу его полномочий, дело в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит передаче на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.

При новом рассмотрении дела суду надлежит установить все имеющие существенное значение для дела обстоятельства с учетом вышеприведенных выводов кассационной инстанции; при необходимости предложить сторонам представить дополнительные документы в обоснование доводов и возражений, дать оценку всем доводам сторон и в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оценить доказательства, представленные каждой из сторон в обоснование своих доводов и возражений; при правильном применении норм материального и процессуального права вынести законный и обоснованный судебный акт, распределить судебные расходы.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 05.03.2019 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и постановление от 10.06.2019 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А75-18236/2018 отменить. Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий А.А. Бурова

Судьи А.А. Кокшаров

И.В. Перминова