Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер АП-5154/2016 ) Нижнеобского территориального управления Федерального агентства по рыболовству на решение Арбитражного суда Тюменской области от 02.03.2016 по делу № А70-15152/2015 (судья Безиков О.А.), принятое по заявлению открытого акционерного общества «Сургутнефтегаз» к Нижнеобскому территориальному управлению Федерального агентства по рыболовству об оспаривании предписания от 05.10.2015 №Х03-126,

при участии в судебном заседании представителей:

от Нижнеобского территориального управления Федерального агентства по рыболовству - не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом;

от открытого акционерного общества «Сургутнефтегаз» - ФИО1 по доверенности № 2943-Д от 21.12.2015 сроком действия 1 год, личность установлена на основании паспорта гражданина Российской Федерации; ФИО2 по доверенности № 28-Д от 01.01.2016 сроком действия по 31.12.2018, личность установлена на основании паспорта гражданина Российской Федерации;

установил:

Открытое акционерное общество «Сургутнефтегаз» (далее – заявитель, ОАО «Сургутнефтегаз», Общество) обратилось в Арбитражный суд Тюменской области с заявлением к Нижнеобскому территориальному управлению Федерального агентства по рыболовству (далее – заинтересованное лицо, Управление, административный орган) об оспаривании предписания от 05.10.2015 №Х03-126 об устранении нарушения законодательства в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания.

Решением Арбитражного суда Тюменской области от 02.03.2016 по делу № А70-15152/2015 заявленные ОАО «Сургутнефтегаз» требования удовлетворены.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Управление обратилось в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указал на то, что судом первой инстанции не учтено, что оспариваемое предписание выдано в рамках административного расследования. Осуществление Управлением государственного надзора в форме выдачи предписания не обусловлено необходимостью обязательного осуществления проверки в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 16.12.2008 № 294-ФЗ.

По мнению подателя жалобы законность выдачи оспариваемо предписания вне Федерального закона от 16.12.2008 № 294-ФЗ подтверждается арбитражной практикой, в частности постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 10.02.2015 по делу № А70-10179/2014, постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 27.08.2013 по делу № А07-18600/2012.

Податель жалобы считает, что отмена Сургутским районным судом ХМАО -Югры постановления по делу об административном правонарушении № Х03-126/2015-39 не влечет автоматической незаконности выданного предписания.

В судебном заседании представитель ОАО «Сургутнефтегаз» возразил на доводы апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Управление, надлежащим образом уведомленное о месте и времени рассмотрения дела в порядке апелляционного производства, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, ходатайства об его отложении не заявило, в связи с чем апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие указанного лица в порядке части 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв, выслушав явившегося в судебное заседание представителя заявителя, установил следующие обстоятельства.

На основании постановления по делу об административномправонарушенииот05.10.2015№ХОЗ-126/2015-39,протоколаоб административном правонарушении от 21.09.2015 №НО 143507, Обществу было выдано предписание со сроком исполнения до 01.12.2015 № Х03-126.

Предписанием от 05.10.2015 №Х03-126 на Общество возложена обязанность согласовать деятельность по использованию нефтегазопровода «Т.110-ДПС-12», эксплуатируемого НГДУ«Феровскнефть» предприятия Общества, в водоохранной зоне реки Моховая с Управлением.

В связи с тем, что в отношении Общества проверка не назначалась и не проводилась, какие-либо нарушения водоохранного законодательства не выявлялись и не устанавливались, ОАО «Сургутнефтегаз» пришло к выводу о незаконности выданного предписания от 05.10.2015 №Х03-126 и обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

02.03.2016 Арбитражный суд Тюменской области принял решение, являющееся предметом апелляционного обжалования по настоящему делу.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Как следует из материалов дела, предписание от 05.10.2015 №Х03-126 об устранении нарушений законодательства в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания вынесено на основании материалов административного расследования, проведенного в отношении Общества на основании требования Ханты-Мансийской межрайонной природоохранной прокуратуры.

В предписании Обществу указано на необходимость согласовать деятельность по использованию нефтегазопровода «Т.110-ДПС-12», эксплуатируемого НГДУ «Феровскнефть» предприятия Общества в водоохранной зоне реки Моховая с Управлением. Срок исполнения предписания до 01.12.2015.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание не соответствует законодательству и нарушает права и законные интересы Общества.

Как указывает Управление, оспариваемое предписание выдано, в том числе, на основании пункта 3 части 1 статьи 43.3, статьи 50 Федерального закона от 20.12.2004 №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», пункта 4 части 3 статьи 65 Водного кодекса РФ.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 43.3 Федерального закона от 20.12.2004 №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее – Закон №166-ФЗ) должностные лица федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, в порядке, установленном законодательством РФ, имеют право выдавать предписания о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений и проведении мероприятий по обеспечению предотвращения причинения вреда водным биоресурсам и среде их обитания.

Между тем, данная норма не содержит указания на порядок выдачи предписания. Вместе с тем предписание, как документ, содержащий властные указания, то есть являющийся мерой государственного принуждения, не может быть выдан произвольно, поскольку за неисполнение предписания предусмотрена административная ответственность. Факты, изложенные в предписании, должны быть документально подтверждены.

Таким образом, как верно отмечено судом первой инстанции, предписание должно выдаваться по результатам юрисдикционной процедуры, в ходе которой выявляется факт нарушения.

Порядок выдачи предписания об устранении выявленных нарушений требований действующего законодательства по результатам проведения проверочных мероприятий установлен Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ).

Закон №294-ФЗ регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Данным законом установлен, в том числе, порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Статьей 17 Закона № 294-ФЗ предусмотрены меры, принимаемые должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки. Пунктом 1 части 1 указанной статьи предусмотрено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственномуилимуниципальномуимуществу,предупреждениювозникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Приказом Мисельхоза России от 18.02.2015 №58 утвержден Административный регламент Федерального агентства по рыболовству по исполнению государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу РФ (далее – Административный регламент).

Пунктом 4 Административного регламента определено, что исполнение государственной функции осуществляется, в том числе, в соответствии с Законом №294-ФЗ.

Порядок проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей закреплен в разделе III Административного регламента.

Исходя из положений пункта 48 Административного регламента должностные лица территориальных управлений Росрыболовства, в случае выявления в ходе плановой проверки нарушений обязательных требований, фиксируют факты выявленных нарушений в акте проверки, а также выдают предписание об устранении выявленных нарушений.

При этом, указанные документы, в силу пунктов 50, 60 Административного регламента, фактически являются результатом административной процедуры.

Согласно пункту 3 статьи 43.2 Закона №166-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона №294-ФЗ, за исключением отношений, связанных с осуществлением федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов в части морских биоресурсов.

Исключение из данного правила установлены также, в том числе, пунктами 3, 8 части 3 статьи 1 Закона №294-ФЗ, согласно которым положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования, а также к мероприятиям, проводимым должностными лицами пограничных органов при осуществлении своих полномочий во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также в Азовском и Каспийском морях.

Из содержания изложенных выше норм права следует, что предписание об устранении выявленных нарушений в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания может быть выдано административным органом по результатам проверки, проведенной в порядке, предусмотренном Законом №294-ФЗ.

Однако, как следует из материалов дела, проверка в порядке Закона №294-ФЗ не проводилась.

Как утверждает Управление, протокол об административном правонарушении от 21.09.2015 №НО 143507 и постановление по делу об административном правонарушении от 05.10.2015 №ХОЗ-126/2015-39, на которые имеется ссылка в оспариваемом предписании, составлены (вынесены) Управлением в рамках административного расследования в отношении Общества.

По результатам указанного административного расследования заявитель привлечен к административной ответственности в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, которым не предусмотрена выдача предписаний.

Пункт 3 части 3 статьи 1 Закона № 294-ФЗ гласит, что положения настоящего закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования. Соответственно, невозможно использовать полномочие, предусмотренное статьей 17 указанного Федерального закона при производстве по делу об административном правонарушении, поскольку это прямо противоречит законодательному запрету на смешение указанных юрисдикционных производств.

Частью 1 статьи 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что при рассмотрении дела об административном правонарушении выносится представление для принятия мер по устранению причин и условий,способствовавших(тоестьпредшествовавших)совершению административного правонарушения.

В рассматриваемой ситуации, Управление не воспользовалось указанным полномочием, а выданный им документ является предписанием.

При этом следует также отметить, что предписание направлено на устранение конкретного нарушения, в то время как представление - на устранение причин и условий, способствующих совершению неопределенного числа похожих правонарушений. Выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, является одной из задач производства по делам об административных правонарушениях.

Порядок, основания и сроки вынесения предписаний об устранении уже совершенных и выявленных нарушений законодательства Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не устанавливает.

Следовательно, нормами Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Закона №294-ФЗ установлены отличные друг от друга процедуры действий должностных лиц, осуществляющих, в том числе, федеральный государственный надзор, в случае выявления нарушений законодательства в области рыболовства.

Как следует из материалов дела и не оспаривается лицами, участвующими в деле, Управлением по результатам проведенного в отношении Общества административного расследования выдано оспариваемое предписание.

Учитывая, что Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрено вынесение предписаний об устранении уже совершенных и выявленных нарушений законодательства, вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание вынесено Управлением с нарушением установленной законом процедуры для его вынесения является правильным.

Доводы Управления о наличии законодательного полномочия на выдачу предписаний, в частности, установленного пунктом 3 части 1 статьи 43.3 Закона №166-ФЗ, несостоятельны, поскольку само по себе наличие такого полномочия не освобождает должностных лиц административного органа от соблюдения, установленных законом, процедур выдачи (принятия) соответствующих актов.

Кроме того, постановление по делу об административном правонарушении от 05.10.2015 №ХОЗ-126/2015-39, в том числе, на основании которого вынесено оспариваемое предписание, решением Сургутского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югрыот 23.11.2015 №12-286/2015 отменено, производство по административному делу прекращено (т.1 л.д. 39-45).

Довод Управления о том, что отмена Сургутским районным судом ХМАО-Югры постановления по делу об административном правонарушении № Х03-126/2015-39 не влечет автоматической незаконности выданного предписания, не состоятелен.

В рассматриваем случае постановление по делу об административном правонарушении № Х03-126/2015-39 отменено, в том числе в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление, т.е. административный орган не доказал, что ОАО «Сургутнефтегаз» допустило правонарушение, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 8.42 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, выразившееся в использовании прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохраной зоны водного объекта с нарушением ограничений хозяйственной и иной деятельности, выразившемся в нарушении специального режима выполнения правил эксплуатации нефтегазопровода и в отсутствии проведения согласований с органами рыбоохраны по вопросу строительства и эксплуатации нефтегазопровода «Т.110-ДПС-12» в пойме реки Моховая в Сургутском районе, что повлекло к организационным причинам возникновения разлива нефти и попадания данной нефти в реку.

Обязательным условием выдачи предписания, является установленный в ходе проверки факт нарушения со стороны проверяемого лица. При этом выданное предписание об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения.

В рассматриваемом случае, понуждение согласовать деятельность по использованию нефтегазопровода «Т.110-ДПС-12», в водоохранной зоне реки Моховая с Управлением не отвечает указанным выше условиям.

Статьей 50 Закона №166-ФЗ определены требования к сохранению водных биоресурсов и среды их обитания при осуществлении градостроительной и иной деятельности. Согласно части 1 данной статьи при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания. Вышеуказанная деятельность осуществляется только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 2). Меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания, порядок их осуществления определяются Правительством Российской Федерации (часть 3).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2013 № 384 утверждены Правила согласования Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов иосуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания (далее - Правила № 384).

Согласно пункту 3 Правил № 384 Территориальные органы Федерального агентства по рыболовству осуществляют согласование:

а) строительства и реконструкции объектов капитального строительства - в случае строительства и реконструкции указанных объектов на территории одного субъекта Российской Федерации;

б) внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности – в случае внедрения указанных процессов и осуществления иной деятельности на территории одного субъекта Российской Федерации.

Таким образом, из указанных положений Правил № 384 следует вывод, что согласование требуется в случае осуществления строительства и реконструкции объектов капитального строительства или внедрения новых технологических процессов.

Как установлено судом, трубопровод эксплуатируется Обществом с 1999 года. Следовательно, спорный объект был построен и введен в эксплуатацию до принятия Правил № 384.

При этом материалами дела подтверждено, что проект обустройства Фёдоровского месторождения, в границах которого расположен трубопровод, отвечал требованиям природоохранного законодательства, что подтверждается положительным заключением государственной экологической экспертизы от 15.01.1999 №342-98.

Изложенные выше обстоятельства не опровергнуты Управлением, а равно не доказано наличие у Общества законодательно установленной обязанности по согласованию деятельности по использованию нефтегазопровода в водоохраной зоне реки Моховая с Территориальным органом Федерального агентства по рыболовству.

Доказательства осуществления Обществом на водоохранной территории нового строительства, реконструкции объектов капитального строительства, либо внедрения новых технологических процессов в деятельности Общества, административным органом в материалы дела также не представлены.

Кроме того, требование оспариваемого предписания фактически является неисполнимым, в силу того, что спорный трубопровод демонтирован, что подтверждается актом о демонтаже промыслового трубопровода от 05.09.2015 (т.2 л.д.112).

Ссылка на судебную практику судом апелляционной инстанции не принимается, поскольку указанные в апелляционной жалобе судебные акта приняты по делам с иными обстоятельствами, отличия имеют существенное значение.

При таких обстоятельствах оспариваемое предписание обоснованно признано судом первой инстанции недействительным.

Нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Таким образом, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, апелляционная жалоба Управления удовлетворению не подлежит.

Судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются, поскольку Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тюменской области от 02.03.2016 по делу № А70-15152/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Cибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Ю.Н. Киричёк

Судьи

Н.Е. Иванова

Е.П. Кливер