Гражданский кодекс часть 1

третьи лица: 1) Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций (Росохранкультура), 2) Комитете по культурному наследию города Москвы (Москомнаследие), 3)Контрольный комитете города Москвы (Москонтроль),

при участии в судебном заседании:

от заявителя – ФИО2 по дов. от 17.12.2009 паспорт <...>;

ФИО3 по дов. от 17.12.2009 паспорт <...>;

от заинтересованного лица – ФИО4 по дов. от 02.06.2009 уд. № 38360;

от третьих лиц - 1) не явился, извещен; 2) ФИО5 по дов. от 21.12.2009 уд. № 22531; 3) ФИО6 по дов. от 26.10.2009 уд. № 23737

У С Т А Н О В И Л:

ЗАО «Негоциант» (далее - заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к Правительству Москвы (далее - ответчик) о признании недействительным постановления Правительства Москвы от 30.06.2009 № 635-ПП «О приостановке действия постановления Правительства Москвы от 30.03.2004 № 176-ПП».

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 12.01.2010 заявленные требования удовлетворены. При этом суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое постановление Правительства Москвы №635-ПП противоречит действующему законодательству, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, Москонтроль, Москомнаследие, Правительство Москвы, каждый в отдельности, подали апелляционные жалобы, в которых просят отменить решение суда первой инстанции, в удовлетворении заявленных требований отказать.

В обоснование этого указывается, что в целях выполнения требования Постановления Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 № 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», а так же требования положения Федерального закона № 73-ФЗ от 25.06.2002 Правительством Москвы было издано оспариваемое постановление, которое приостановило действие постановления Правительства Москвы от 30 .03.2004 №176-ПП «О реализации проекта строительства двух нежилых зданий на земельном участке по адресу: ул. Б. Якиманка, вл. 2-4», так как на основании данного распорядительного осуществлялась разработка проекта строительства, до разработки и утверждения проекта границ объединенной охранной зоны №103 объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в установленном законом порядке.

Таким образом, выпуск данного постановления, направлен на недопущение нарушения ст. 34 Федерального закона № 73-ФЗ от 25.06.2002 в которой содержится запрет на строительство на территории охранных зон до разработки и утверждения проекта границ объединенной охранной зоны №103.

В судебном заседании объявлялся перерыв с 01.04.2010 до 08.04.2010.

Суд рассмотрел дело в отсутствие третьего лица – Росохранкультуры, извещенного надлежащим образом о месте и времени судебного разбирательства.

Представители Москонтроля, Москомнаследия, Правительства Москвы в судебном заседании поддержали доводы своих апелляционных жалоб, просили отменить решение суда первой инстанции, в удовлетворении заявленных требований отказать.

Представитель Общества в судебном заседании и представленных отзывах на апелляционные жалобы поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласился, считая их необоснованными, просил решение суда оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, изложил свои доводы. Указывает на отсутствие у Правительства Москвы полномочий по установлению охранных зон объектов культурного наследия, в связи с чем, по мнению заявителя, объединенная охранная зона №103, утвержденная постановлением Правительства Москвы от 16.12.1997 №881 «Об утверждении зон охраны центральной части г.Москвы» в 1997 году установлена незаконно.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст.266 и 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, исследовав доводы апелляционных жалоб, выслушав представителей участвующих в деле лиц, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, приходит к следующим выводам.

Из материалов дела усматривается, что постановлением Правительства Москвы от 30.03.2004 №176-ПП «О реализации проекта строительства двух нежилых зданий на земельном участке по адресу: ул. Б. Якиманка, вл. 2-4 (Центральный административный округ)» ООО «Негоциант» (впоследствии реорганизованного в ЗАО «Негоциант», далее - ЗАО «Негоциант»), являющегося собственником здания, расположенного по адресу: ул. Б. Якиманка, д. 4. стр. 1 разрешена застройка в 2004-2006 годах земельного участка на пересечении Якиманской набережной и улицы Большая Якиманка (адресные ориентиры - Большая Якиманка, вл.2-4) единым комплексом административного назначения в соответствии с утвержденным технико-экономическим обоснованием (заключение Мосгосэкспертизы от 13.04.2000 № 54-П49 МГЭ).

Указанное решение Правительства г. Москвы принималось в рамках реализации Постановления Правительства Москвы от 17.12.2002 № 1015-ПП «О градостроительном плане развития территории района Якиманка на период до 2020 года», в связи с необходимостью формирования, как единого ансамбля объектов Якиманской набережной в зоне выхода пешеходного моста через Водоотводный канал и на основании решения Общественного совета при Мэре Москвы по проблемам формирования градостроительного и архитектурно-художественного облика города Москвы от 19.12.2003.

Постановлением Правительства Москвы от 26.06.2007 № 537-ПП «О внесении изменений и дополнений в правовые акты Правительства Москвы» (вместе с «Перечнем правовых актов Правительства Москвы, подлежащих изменению, дополнению к части установления сроков их выполнения») сроки реализации инвестиционного проекта продлены до 31.12.2007.

Постановлением Правительства Москвы от 28.08.2007 №755-ПП «О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 30.03.2004 №176-ПП» существенно изменены технико-экономические и функциональные характеристики реализуемого инвестиционного проекта и продлены сроки его реализации до окончания 2008 г.

Оспариваемым постановлением Правительства Москвы от 30.06.2009 №635-ПП «О приостановке действия постановления Правительства Москвы от 30.03.2004№ 176-ПП» действие постановления Правительства Москвы от 30.03.2004 № 176-ПП приостановлено до утверждения проекта границ объединенной охранной зоны № 103 объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

Полномочия Правительства Москвы по приостановке действия ранее принятого постановления установлены п.5 ст.19 Закона города Москвы от 20.12.2006 №65 «О Правительстве Москвы», абз.11 п.3.1.3 постановления Правительства Москвы от 20.12.2006 №112-ПП «О регламенте Правительства Москвы», в соответствии с которыми постановления Правительства Москвы могут быть признаны утратившими силу, отменены или приостановлены Правительством Москвы. Решения принимаются в форме постановления или распоряжения.

Поэтому издание оспариваемого постановления, как верно отмечено в решении суда первой инстанции, входит в компетенцию Правительства Москвы.

Между тем, удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое постановление Правительства Москвы №635-ПП противоречит действующему законодательству, из текста оспариваемого постановления Правительства Москвы от 30.06.2009 № 635-ПП «О приостановке действия постановления Правительства Москвы от 30.03.2004 №176-ПП» не усматривается какому нормативному акту Российской Федерации и г.Москвы оно противоречит, при этом указано о принятии его во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 26.04.08, №315 «Об утверждении положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации».

Учитывая, что границы объединенной охранной зоны №103 объектов культурного наследия не установлены, что следует из оспариваемого постановления №635-ПП, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что постановление № 176-ПП не может противоречить постановлению Правительства Российской Федерации № 315 «Об утверждении положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации».

Однако, данные выводы суда первой инстанции судебная коллегия признает ошибочными, исходя из следующих обстоятельств.

Как следует из обстоятельств дела, строящийся заявителем многофункциональный комплекс по адресу: ул. Б. Якиманка, вл.2-4 находится в границах Объединенной охранной зоны №103, утвержденной постановлением Правительства Москвы от 16.12.1997 №881 «Об утверждении зон охраны центральной части г. Москвы».

Согласно преамбуле Федерального закона от 25.06.2002 №73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №73-ФЗ) государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

При этом под государственной охраной объектов культурного наследия в силу ст. 6 названного Закона понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В соответствии со статьей 34 Федерального закона № 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

В части 2 приведенной нормы указано, что охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Аналогичный запрет на строительство на территориях охранных зон был установлен п. 3 ст. 8 Закона г. Москвы от 09.06.2004 №40 «Об особом порядке регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города Москвы и на территориях зон охраны объектов культурного наследия в городе Москве».

Частью 3 ст. 62 вступившего в действие с 08.08.2008 Градостроительного кодекса г. Москвы также предусмотрено, что на территориях охранных зон объектов культурного наследия строительство, реконструкция объектов капитального строительства запрещаются, за исключением мероприятий по регенерации исторической среды, осуществляемых в соответствии с установленным режимом охранной зоны в целях сохранения, восстановления, воссоздания исторического облика территорий, в том числе планировочной структуры, ландшафта, застройки, благоустройства и озеленения.

Таким образом, Федеральным законом, так и законодательством г. Москвы установлено, что на территориях охранных зон запрещается строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Из материалов дела и пояснений сторон следует, что реализация заявителем проекта строительства двух нежилых зданий на земельном участке по адресу: ул. Б. Якиманка, вл. 2-4, предусмотренная постановлением Правительства Москвы от 30.03.2004 №176-ПП, не связана с применением специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Таким образом, из приведенных обстоятельств усматривается, что реализация указанного проекта в виде строительства на территории охранной зоны противоречит статье 34 Федерального закона № 73-ФЗ, п. 3 ст. 8 Закона г. Москвы от 09.06.2004 №40, а также ч. 3 ст. 62 Градостроительного кодекса г. Москвы.

Поскольку данные обстоятельства были выявлены ответчиком уже в ходе реализации соответствующего проекта, то, вопреки выводу суда об обратном, судебная коллегия приходит к выводу о правомерности оспариваемого постановления о приостановлении действия ранее вынесенного постановления, допускающего строительство в охранной зоне.

Кроме того, в соответствии с п. 5. ст. 12 Закона г. Москвы от 09.06.2004 №40 «Об особом порядке регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города Москвы и на территориях зон охраны объектов культурного наследия в городе Москве» нарушение требований к выполнению работ по строительству, реконструкции, установленных законодательством об охране объектов культурного наследия, влечет за собой приостановление работ и временное приостановление действия разрешения на строительство на срок, необходимый для устранения выявленных нарушений или угрозы для сохранения объектов культурного наследия.

Что касается приведенного в оспариваемом постановлении обоснования его вынесения со ссылкой на постановление Правительства Российской Федерации № 315 «Об утверждении положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» и необходимостью утверждения проекта границ объединенной охранной зоны № 103, то судебная коллегия не усматривает каких-либо противоречий с вышеприведенными обстоятельствами.

Согласно ч. 4 ст. 34 Федерального закона № 73-ФЗ порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В рамках реализации указанной нормы закона постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 № 315 утверждено Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Положение), которое устанавливает порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон.

В соответствии с пунктом 3 Положения проект зон охраны объекта культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Согласно пункту 4 Положения разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия проводится по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков или по решению суда.

Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия осуществляется физическими или юридическими лицами на основе необходимых историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований (далее - историко-культурные исследования), данных государственного кадастра недвижимости и материалов по обоснованию проектов зон охраны объектов культурного наследия (пункт 6 Положения).

В соответствии с пунктом 10 Положения особый режим использования земель и градостроительный регламент в границах охранной зоны устанавливаются с учетом следующих требований: а) запрещение строительства, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия; б) ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений, особенностей деталей и малых архитектурных форм; в) ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение размещения рекламы, вывесок, построек и объектов (автостоянок, временных построек, киосков, навесов и т.п.), а также регулирование проведения работ по озеленению.

Пунктом 29 Положения установлено, что соблюдение режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия является обязательным при осуществлении градостроительной деятельности.

В соответствии с пунктом 28 Положения изменение зон охраны объекта культурного наследия, в том числе их границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, осуществляется путем разработки нового проекта зон охраны объекта культурного наследия в порядке, установленном настоящим Положением.

Как уже было указано выше, постановление №176-ПП, на основании которого осуществлялось строительство, противоречит указанным нормам законодательства об объектах культурного наследия, в связи с чем оно правомерно приостановлено Постановлением №635-ПП.

Однако в силу п. 28 Положения ранее установленные зоны охраны могут быть изменены. Следовательно, одним из возможных вариантов для продолжения строительства многофункционального торгово-общественного комплекса по адресу: ул.Б. Якиманка, вл.2-4 является изменение границы Объединенной охранной зоны №103, в частности, путем исключения территории на которой осуществляется строительство из Объединенной охранной зоны №103, для чего необходимо разработать новый проект охранной зоны.

В противном случае может возникнуть ситуация, что будет реализован проект строительства на территории охранной зоны, что противоречит действующему законодательству.

В этой связи ссылка в оспариваемом постановлении на необходимость приостановления действия ранее изданного постановления, предусматривающего строительство на территории охранной зоны, до разработки и утверждения проекта границ объединенной охранной зоны № 103 объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является обоснованной.

Судебная коллегия не может согласиться с утверждением суда первой инстанции, поддержанным представителем заявителя о том, что оспариваемое постановление не соответствует закону, поскольку в нем не указано, чему противоречит приостанавливаемое постановление №176-ПП и не содержатся данные основаниях для приостановления постановления №176-ПП.

Законодательство Российской Федерации и города Москвы не содержит норм, устанавливающих конкретные требования к содержанию принимаемых правовых актов, в том числе объему правовых обоснований, подтверждающих законность принимаемого решения, наличию обязательных реквизитов, отсутствие которых само по себе (по формальным основаниям) влечет недействительность принятого Правительством Москвы правового акта.

При этом со всей очевидностью следует, что оспариваемое постановление принято в целях выполнения требования Постановления Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 № 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», а так же требования положения Федерального закона № 73-ФЗ от 25.06.2002.

Также судебная коллегия считает ошибочным утверждение заявителя об отсутствии у Правительства Москвы полномочий по установлению охранных зон объектов культурного наследия, в связи с чем, по мнению заявителя, объединенная охранная зона №103, утвержденная постановлением Правительства Москвы от 16.12.1997 №881 «Об утверждении зон охраны центральной части г.Москвы» в 1997 году установлена незаконно.

Согласно п.п.3 ст.26 Устава города Москвы к ведению Московской городской Думы относятся установление полномочий органов государственной власти города Москвы в области использования, охраны, контроля за использованием и охраной земли, других природных ресурсов, памятников истории и культуры в городе Москве.

Пунктом 2 ст.26 Закона города Москвы №26 определен порядок определения и утверждения границ зон охраны недвижимых памятников истории и культуры в городе Москве: границы зон охраны недвижимых памятников истории и культуры в городе Москве и режимы их содержания утверждаются Правительством Москвы по согласованию с соответствующим государственным органом охраны памятников в зависимости от категории памятников.

Постановлением Правительства Москвы от 16.12.1997 №881 «Об утверждении зон охраны центральной части г. Москвы» утверждены границы Объединенной охранной зоны №103, т.е. утверждена охранная зона, в целях государственной охраны объектов культурного наследия в определенных данной зоной границах, что соответствует целям и задачам принято в последующем Федерального закона от 25.06.2002 №73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

При этом примененный в данном правовом акте термин «объединенная охранная зона» не может свидетельствовать о том, что охранная зона на спорной территории не установлена.

Одновременно следует отметить, что до настоящего времени указанное постановление не признано незаконным в установленном порядке, следовательно, оно законно и подлежит исполнению.

При этом лицо, считающее, что его права и законные интересы нарушены или могут быть нарушены в результате утверждения границ зон охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, вправе оспорить решение об их утверждении в судебном порядке. Такая возможность судебного оспаривания предусмотрена, в частности, п. 26 Положения (утв. постановлением Правительства РФ № 315 от 26.04.2008).

Представитель заявителя в судебном заседании заявил, что правомерность реализации проекта строительства двух нежилых зданий на земельном участке по адресу: ул. Б. Якиманка, вл. 2-4 на основании постановления Правительства Москвы от 30.03.2004 №176-ПП в последующем подтверждалась Постановлением Правительства Москвы от 26.06.2007 № 537-ПП которым сроки реализации инвестиционного проекта продлены до 31.12.2007, а также Постановлением Правительства Москвы от 28.08.2007 №755-ПП которым изменены технико-экономические и функциональные характеристики реализуемого инвестиционного проекта и продлены сроки его реализации до окончания 2008 г.

Вместе с тем данный довод следует признать несостоятельным, поскольку принятые с нарушение действующего законодательства правовые акты не могут применяться. Основанием для издания оспариваемого по настоящему делу постановления, предусматривающего приостановление реализации проекта по строительству зданий, как раз и является выявленный факт нарушения действующего законодательства, запрещающего строительство в охранной зоне, до решения вопроса о возможности корректировки охранной зоны путем подготовки и утверждения нового проекта границ объединенной охранной зоны, т.е. направлен на прекращение дальнейшего нарушения законодательства и возможное продолжение строительства в соответствии с этим законодательством.

Тот факт, что по заказу заявителя и за его счет ГУП НИиПИ Генплана Москвы выполнен проект корректировки объединенной охранной зоны (далее - Проект корректировки, т.1, л.д.83-85), который прошел все необходимые согласования, в том числе Москомнаследием, не может быть принят во внимание судом апелляционной инстанции, поскольку корректировка зоны охраны объекта культурного наследия действующим законодательством об объектах культурного наследия не предусмотрена.

В соответствии с п.28 Положения изменение зон охраны объекта культурного наследия, в том числе их границ, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, осуществляется путем разработки нового проекта зон охраны объекта культурного наследия в порядке, установленном настоящим Положением.

В силу п.6 Положения разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия осуществляется на основе необходимых историко-культурных исследований, данных государственного кадастра недвижимости и материалов по обоснованию проектов зон охраны объектов культурного наследия. Содержание материалов должно соответствовать требованиям п.п.7, 8 Положения.

Разработанный НИиПИ Генплана Проект корректировки не содержит в себе необходимых элементов, указанных в п.7 Положения, и в нарушение п.8 Положения в нем отсутствуют материалы историко-культурных исследований.

Согласно п. 13 Положения проект зон охраны объекта культурного наследия подлежит государственной историко-культурной экспертизе, а положительное заключение данной экспертизы является основанием для утверждения органом государственной власти субъекта Российской Федерации границы зон охраны объекта культурного наследия федерального или регионального значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Согласно п.1 ст.32 Федерального закона №73-Ф3 заключение историко-культурной экспертизы оформляется в виде акта, в котором содержатся результаты исследований, проведенных экспертами.

Однако в разработанном НИиПИ Генплана проекте корректировки не содержатся сведения о проведенной историко-культурной экспертизе.

Приложенная к проекту корректировки Выписка из протокола №218 заседания Экспертной комиссии по недвижимым объектам наследия и их территориям при Москомнаследии от 24.10.2007 не может подменять собой заключение государственной историко-культурной экспертизы (ст.32 Федерального закона №73-Ф3).

Кроме того, данный Проект корректировки до настоящего времени не утвержден в соответствии со п. 17 Положения.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает необходимым отменить решение суда первой инстанции ввиду несоответствия выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела и полагает возможным вынести новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований ЗАО «Негоциант» о признании недействительным постановления Правительства Москвы от 30.06.2009 № 635-ПП отказать.

руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г. Москвы от 12.01.2010 по делу № А40-119586/09-122-782 отменить.

В удовлетворении заявления ЗАО «Негоциант» о признании недействительным постановления Правительства Москвы от 30.06.2009 № 635-ПП отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральный арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья С.Л. Захаров

Судьи: Л.А. Москвина

ФИО1