Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобуГлавы муниципального образования «Городское поселение Кашира» Московской области на определение Арбитражного суда Московской области от 30.11.2010 по делу №А41-37346/10, принятое судьей принятое судьей Сергеевым Г.А. о прекращении производства по делу № А41-37346/10 по заявлению Главы муниципального образования «Городское поселение Кашира» Московской области о признании незаконным бездействия Совета депутатов муниципального образования «Городское поселение Кашира» Московской области, выразившееся в нерассмотрении проектов муниципальных нормативных правовых и правовых актов, в установленном законом порядке и непринятии решений муниципальных нормативных правовых актов и обязании ответчика в срок не позднее 15 дней с момента вступления решения суда в законную силу рассмотреть проекты муниципальных нормативных правовых актов и принять решения муниципальных нормативных правовых актов,

УСТАНОВИЛ:

Глава муниципального образования «Городское поселение Кашира» Московской области (далее – заявитель, Глава муниципального образования) обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании незаконным бездействия Совета депутатов муниципального образования «Городское поселение Кашира» Московской области (далее – заинтересованное лицо, Совет депутатов), выразившееся в нерассмотрении проектов муниципальных нормативных правовых и правовых актов, в установленном законом порядке и непринятии решений муниципальных нормативных правовых актов:

1.1. Положение о создании условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка на территории городского поселения Кашира;

1.2. Положение о порядке создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского поселения Кашира;

1.3. Порядок создания и организации деятельности муниципальной добровольной пожарной охраны на территории муниципального образования «Городское поселение Кашира»;

1.4. Положение о порядке привлечения и расходования добровольных пожертвований физических и юридических лиц;

1.5. Порядок подготовки, внесения, рассмотрения, принятия, регистрации, хранения муниципальных нормативных правовых актов Совета депутатов муниципального образования «Городское поселение Кашира», и обязании ответчика в срок не позднее 15 дней с момента вступления решения суда в законную силу рассмотреть проекты муниципальных нормативных правовых актов и принять решения муниципальных нормативных правовых актов:

2.1. Решение Совета депутатов муниципального образования «Городское поселение Кашира» «О принятии муниципального нормативного правового акта «Положение о создании условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка на территории городского поселения Кашира»;

2.2. Решение Совета депутатов муниципального образования «Городское поселение Кашира» «О принятии муниципального нормативного правового акта «Положение о порядке создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского поселения Кашира»;

2.3. Решение Совета депутатов муниципального образования «Городское поселение Кашира» «О принятии муниципального правового акта «Порядок создания и организации деятельности муниципальной добровольной пожарной охраны на территории муниципального образования «Городское поселение Кашира»;

2.4. Решение Совета депутатов муниципального образования «Городское поселение Кашира» «О принятии муниципального нормативного правового акта «Положение о порядке привлечения и расходования добровольных пожертвований физических и юридических лиц»;

2.5. Решение Совета депутатов муниципального образования «Городское поселение Кашира» «О принятии муниципального нормативного правового акта «Порядок подготовки, внесения, рассмотрения, принятия, регистрации, хранения муниципальных нормативных правовых актов Совета депутатов муниципального образования «Городское поселение Кашира».

Определением Арбитражного суда Московской области от 30.11.2011 производство по делу прекращено.

Не согласившись с определением арбитражного суда первой инстанции, заявитель обратился в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит названный судебный акт отменить и направить дело на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции (л.д. 113-116).

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, представив письменные пояснения по апелляционной жалобе от 03.03.2011.
По мнению заявителя, исковое заявление Главы муниципального образования подлежит рассмотрению в арбитражном суде по существу, поскольку вышеуказанные муниципальные нормативные правовые акты необходимы для решения вопросов местного значения городского поселения Кашира, предусмотренных статьей 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьей 4 Устава муниципального образования «Городское поселение Кашира», выполнения муниципальным образованием плана мероприятий по социально-экономическому развитию на 2009, исполнению бюджета муниципального образования «Городское поселение Кашира»
на 2009-2010. При этом заявитель ссылается, что главой 8 Федерального закона
от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и главой 6 Устава муниципального образования «Городское поселение Кашира» предусмотрено, что имущество, находящееся в муниципальной собственности и средства местного бюджета составляют основу местного самоуправления, все представленные на рассмотрение Совета депутатов проекты нормативных правовых актов предусматривают финансирование и материальное обеспечение за счет средств бюджета городского поселения Кашира, заключение договорных обязательств, размещение муниципального заказа, использование добровольных пожертвований. Бездействие Совета депутатов в рассмотрении вышеуказанных нормативных правовых актов препятствует исполнению Главой администрации возложенных на него обязанностей и полномочий по решению вопросов местного значения, в связи с чем допущено нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Представитель Совета депутатов против доводов Главы муниципального образования возражал по мотивам, изложенным в отзыве на апелляционную
от 21.02.2011 № 44-11. По мнению заинтересованного лица, определение арбитражного суда первой инстанции о прекращении производства по делу является законным, апелляционная жалоба заявителя – необоснованной.

Десятый арбитражный апелляционный суд, в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации, изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проанализировав доводы апелляционной жалобы, письменных пояснений к ней и отзывов на нее, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, пришел к выводу о наличии оснований для отмены определения арбитражного суда первой инстанции от 30.11.2010 о прекращении производства по делу.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 17.06.2009 Главой муниципального образования в Совет депутатов направлены проекты муниципальных нормативных правовых актов (с приложениями необходимых документов) для рассмотрения и принятия решений Советом депутатов:

- письмом от 17.06.2009 № 692-3 проект муниципального нормативного правового акта «Положение о создании условий деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка на территории городского поселения Кашира»;

- письмом от 17.06.2009 № 713-3 проект муниципального нормативного правового акта «О принятии муниципального правового акт «Положение о порядке создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского поселения Кашира»;

- письмом от 18.06.2009 № 731-3 проект муниципального нормативного правового акта «О принятии муниципального правового акта «Порядок создания и организации деятельности муниципальной добровольной пожарной охраны на территории муниципального образования «Городское поселение Кашира»;

- письмом от 03.08.2009 № 864-3 проект муниципального нормативного правового акта «О принятии муниципального правового акта «Положение о порядке привлечения и расходования добровольных пожертвований физических и юридических лиц»;

- письмом от 15.12.2009 № 1248-3 проект муниципального нормативного правового акта «О принятии муниципального правового акта «Порядок подготовки, внесения, рассмотрения, принятия, регистрации, хранения муниципальных нормативных правовых актов Совета депутатов муниципального образования «Городское поселение Кашира».

Ссылаясь на то, что в нарушение главы 6 Регламента Совета депутатов муниципального образования «Городское поселение Кашира», утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования «Городское поселение Кашира»
от 24.04.2006 № 4/2, пунктов 3.10, 3.11, 3.12, 3.13, 3.14, 4.1, 4.2, 4.4, 4.5, 4.6 муниципального нормативного правового акта «Порядок подготовки, внесения, рассмотрения, принятия, регистрации, хранения муниципальных нормативных правовых актов Совета депутатов муниципального образования «Городское поселение Кашира», принятого решением Совета депутатов от 08.11.2007 № 134/25, вышеуказанные проекты муниципальных нормативных правовых и правовых актов не отклонены, не рассмотрены, не приняты и не возвращены Главе муниципального образования с обоснованием отклонения или на доработку, что препятствует исполнению Главой муниципального образования возложенных на него полномочий и обязанностей по решению вопросов местного значения и препятствует работе исполнительного органа муниципального образования «Городское поселение Кашира» по вопросам местного значения, Глава муниципального образования обратился в арбитражный суд с заявлением о признании бездействия Совета депутатов незаконным и обязании заинтересованного лица рассмотреть проекты муниципальных нормативных правовых актов и принять решения.

Принимая определение о прекращении производства по делу, арбитражный суд первой инстанции сделал вывод о том, что настоящее дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, поскольку оспариваемое бездействие не затрагивает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не влечет для него последствий экономического характера, не создает препятствий для осуществления такой деятельности, в связи с чем возникший между сторонами спор не носит экономического характера.

Между тем арбитражным судом первой инстанции не учтено следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из смысла указанной нормы и учитывая разъяснения, изложенные в совместном Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996
№ 6/8, основанием для признания ненормативного правового акта недействительным, решений, действий (бездействия) незаконными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Части 1, 2 названной статьи определяют лиц, которые могут обратиться в суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными, а также основания для такого обращения.

К указанным лицам относятся:

– граждане, как зарегистрированные в качестве предпринимателей, так и иные, при условии, что нарушаются их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (например, гражданин может обратиться в суд с оспариванием решения об отказе в государственной регистрации в качестве предпринимателя);

– организации (прежде всего юридические лица) и иные органы;

– прокурор;

– государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы (например, природоохранные, налоговые, антимонопольные органы государственной власти и местного самоуправления).

Основным критерием разграничения между подведомственностью рассматриваемых дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам является материально-правовой критерий – нарушение прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Статьей 2 Устава Муниципального образования «Городское поселение Кашира» (утвержден Решением Совета депутатов от 16.08.2006 № 29/5) (л.д. 26-67) установлено, что к вопросам местного значения города относится, в том числе, формирование, утверждение, исполнение местного бюджета города, контроль за исполнением данного бюджета (л.д. 29).

Согласно пункту 1 статьи 19 Устава Муниципального образования «Городское поселение Кашира» структуру органов местного самоуправления городского поселения составляют:

– Совет депутатов муниципального образования «Городское поселение Кашира» - Совет депутатов городского поселения Кашира;

– Глава муниципального образования «Городское поселение Кашира» - Глава городского поселения Кашира.

Вопросы, относящиеся к исключительной компетенции городского Совета определены в пункте 4 статьи 20 Устава Муниципального образования «Городское поселение Кашира».

В порядке статьи 41 Регламента Совета депутатов муниципального образования «Городское поселение Кашира» (утвержденного Решением Совета депутатов
от 24.04.2006 № 4/2) Совет депутатов планирует свою работу. Формируется перспективный план – на год и рабочий план – на квартал (пункт 41.1).

Проект плана работы Совета депутатов формирует председатель Совета депутатов с учетом устных и письменных предложений депутатов Совета депутатов и главы муниципального образования (пункт 41.2).

Проект плана работы утверждается Советом депутатов его решением. Принятые планы могут корректироваться Советом депутатов ежемесячно (пункт 41.3).

В соответствии с пунктом 1 статьи 23 Устава Муниципального образования «Городское поселение Кашира» Глава городского поселения является высшим должностным лицом поселения.

Глава городского поселения издает в пределах своих полномочий нормативные правовые акты по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Московской области.

Согласно подпункту 6 пункта 4 статьи 23 Устава Муниципального образования «Городское поселение Кашира» Глава городского поселения представляет на рассмотрение городского Совета проекты нормативных актов о введении или отмене местных налогов и сборов, а также другие правовые акты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета города.

Таким образом арбитражным судом апелляционной инстанции установлено, что к полномочиям Главы муниципального образования отнесено представление Совету депутатов на рассмотрение и утверждение проектов нормативных правовых актов о расходах, покрываемых за счет бюджета, а в полномочия Совета депутатов входит контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

В соответствии со статьей 31 Устава Муниципального образования «Городское поселение Кашира» экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местного бюджета, а также имущественные права поселения (л.д. 60).

На основании части 1 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с частью 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Согласно пункту 5 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с названным Кодексом.

Исходя из положений статьи 2 БК РФ в пункте 5 статьи 3 названного кодекса говорится о муниципальных правовых актах, не являющихся муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (решениями о бюджетах) и иными муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, регулирующими бюджетные правоотношения.

С учетом системы муниципальных правовых актов, определенной в части 1
статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ, в пункте 5 статьи 3 БК РФ идет речь о правовых актах глав муниципальных образований, постановлениях и распоряжениях глав местных администраций, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

В соответствии с частью 12 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Как следует из материалов дела, бюджетом муниципального образования городского поселения Кашира на 2010 год, принятого решением Совета депутатов
от 28.12.2009 № 59/15 предусмотрено финансирование мероприятий по коду 903 в сумме 977 000 руб., в том числе на мероприятия по предупреждению и ликвидации последствий ЧС и стихийных бедствий, по гражданской обороне и других функций, в том числе финансирование деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, добровольных народных дружин на территории городского поселения Кашира. В проекте бюджета на 2011 запланированы средства на обеспечение деятельности аварийных служб, пожарной охраны.

На основании изложенного арбитражным судом установлено, что проекты нормативных правовых актов, бездействие по нерассмотрению которых обжалуется Главой муниципального образования, вынесены в рамках исполнения бюджета муниципального образования «Городское поселение Кашира».

Таким образом арбитражным судом апелляционной инстанции установлено, что Глава муниципального образования обратился в арбитражный суд в защиту, в том числе экономических интересов местного самоуправления, приведя в обоснование требования ссылки на нормы Федерального закона № 131-ФЗ. При этом данный спор не касается вопросов распределения властных полномочий и порядка их осуществления органами местного самоуправления, а возник из публичных правоотношений, связанных с полномочиями Главы муниципального образования на исполнение возложенных на него функций по решению вопросов местного значения, а также направлен на устранение препятствий по исполнению местного бюджета – финансовой основы местного самоуправления.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации органы местного самоуправления имеют право на обращение в арбитражный суд в защиту публичных и иных интересов (часть 2 статьи 27, статья 53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Рассматриваемый спор имеет экономическую основу, по своему характеру является публично-правовым спором, поэтому подлежит разрешению в арбитражном суде.

Согласно части 4 статьи 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд по результатам рассмотрения жалобы на определение арбитражного суда первой инстанции вправе отменить определение арбитражного суда первой инстанции и направить вопрос на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

На основании изложенного, арбитражным судом апелляционной инстанции установлено, что вывод арбитражного суда первой инстанции о том, что рассматриваемый спор не подлежит рассмотрению арбитражным судом, не соответствует действующему законодательству, установленным обстоятельствам и не подтвержден материалами дела, в связи с чем, определение арбитражного суда первой инстанции от 30.11.2010 о прекращении производства по делу подлежит отмене.

Руководствуясь статьями 266, 268, 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Московской области от 30.11.2010 по делу
№ А41-37346/10 отменить, направить вопрос на новое рассмотрение в Арбитражный суд Московской области.

Председательствующий судья

В.Г. Гагарина

Судьи

Е.Н. Виткалова

Е.А. Мищенко