Гражданский кодекс часть 1

государственное бюджетное учреждение здравоохранения Самарской области «Самарская городская поликлиника № 3» (прежнее наименование – муниципальное бюджетное учреждение «Городская поликлиника № 3» городского округа Самара), г.Самара,

муниципальное медицинское бюджетное учреждение «Центр здоровья подростков», г.Самара,

Администрация городского округа Самара, г.Самара,

Министерство здравоохранения Самарской области, г.Самара,

Министерство имущественных отношений Самарской области, г.Самара,

Департамент управления имуществом городского округа Самара, г.Самара,

Департамент здравоохранения Администрации городского округа Самара, г.Самара,

о признании недействительным ненормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

Первый заместитель прокурора Самарской области обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления Главы городского округа Самара № от 17 октября 2012 года 1372 «О реорганизации Муниципального бюджетного учреждения «Городская поликлиника № 3» городского округа Самара, в форме присоединения к нему Муниципального медицинского учреждения «Центр здоровья подростков» городского округа Самара».

Решением Арбитражного суда Самарской области от 27.05.2013 заявленные требования удовлетворены.

Ответчик с судебным актом не согласился и обратился в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить.

В обоснование жалобы ссылается на неправильное применение судом норм материального права. Считает, что у прокурора отсутствовали полномочия на обращение с заявлением в суд, отсутствует совокупность условий, предусмотренных статьями 13 ГК РФ, 198, 201 АПК РФ, для удовлетворения требования о признании недействительным ненормативного акта.

Заявитель в отзыве на жалобу просил решение оставить без изменения, жалобу без удовлетворения.

Министерство здравоохранения Самарской области, г.Самара в представленном отзыве также выразило согласие с выводами суда первой инстанции.

В судебное заседание представители государственного бюджетного учреждения здравоохранения Самарской области «Самарская городская поликлиника № 3», Департамента здравоохранения Администрации городского округа Самара не явились, о месте и времени судебного разбирательства надлежаще извещены, в связи с чем, апелляционная жалоба в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ рассмотрена в их отсутствие.

Апелляционная жалоба на судебный акт арбитражного суда Самарской области рассмотрена в порядке, установленном ст.ст.266-268 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу с учетом доводов апелляционной жалобы, выступлений сторон, отзывов, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Материалами дела подтверждаются следующие фактические обстоятельства.

На территории городского округа 15 декабря 2008 года и 02 декабря 2008 года, соответственно, созданы и функционировали два муниципальных бюджетных медицинских учреждения: Муниципальное бюджетное учреждение «Городская поликлиника № 3» городского округа Самара (443100, г. Самара, ул. Молодогвардейская, 202) и Муниципальное медицинское учреждение «Центр здоровья подростков» городского округа Самара» ( 443020, г. Самара, ул. Самарская, 93).

Учредителем указанных медицинских учреждений является – муниципальное образование городской округ Самара.

Данные муниципальные бюджетные медицинские учреждения являются некоммерческими организациями.

Главой городского округа Самара принято Постановление от 17 октября 2012 года № 1372 «О реорганизации Муниципального бюджетного учреждения «Городская поликлиника № 3» городского округа Самара, в форме присоединения к нему Муниципального медицинского учреждения «Центр здоровья подростков» городского округа Самара».

Заявитель, полагая, что вынесенное постановление нарушает права неопределенного круга лиц, обратился с заявлением в суд.

В обоснование заявления сослался на то, что оспариваемое постановление непосредственно затрагивает права (полномочия) и связано с осуществление субъектом Российской Федерации – Самарской областью полномочий по надлежащему оказанию медицинской помощи населению в соответствии с Территориальной программой государственных гарантий оказания населению Самарской области бесплатной медицинской помощи на 2011 год», утвержденной Постановлением Правительства Самарской области от 13 июля 2011 года № 318, а также конституционные права, и законные интересы наиболее незащищенных категорий граждан Российской Федерации – несовершеннолетних лиц – больных подростков в возрасте от 14 до 18 лет, нуждающихся в оказании им высококвалифицированной медицинской помощи, законодательно закрепленные и гарантированные государством в статье 41 Конституции Российской Федерации, а также статьей 25 Всеобщей Декларацией прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года.

Судом первой инстанции в обжалуемом решении приведены мотивы и ссылки на нормативно-правовые акты, на основании которых заявленные требования удовлетворены.

Анализируя и оценивая представленные сторонами в материалы дела доказательства в их совокупности, судебная коллегия апелляционного суда приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, Уставом Муниципального бюджетного учреждения «Городская поликлиника № 3» городского округа Самара, предусмотрены следующие цели создания учреждения: медицинская деятельность; выполнение Программы государственных гарантий обеспечения населения Самарской области бесплатной медицинской помощью; оказание плановой амбулаторно-поликлинической медицинской помощи населению; фармацевтическая деятельность; деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (подпункт 2.2 пункта 2 Устава).

Согласно подпунктам 2.3 и 2.4 пункта 2 Устава основной целью деятельности Муниципального бюджетного учреждения «Городская поликлиника № 3» городского округа Самара является удовлетворение общественной потребности в медицинском обслуживании граждан. Для реализации основных целей, предусмотренных Уставом, Муниципальное бюджетное учреждение «Городская поликлиника № 3» городского округа Самара осуществляет следующие основные виды деятельности: доврачебная медицинская помощь; амбулаторно-поликлиническая медицинская помощь, в том числе, при осуществлении первичной медико-санитарной помощи; медицинская помощь женщинам в период беременности, во время и после родов; специализированная медицинская помощь.

Кроме того, сверх установленного муниципального задания, а также в случаях, определенных Федеральными законами, в пределах установленного муниципального задания, Муниципальное бюджетное учреждение «Городская поликлиника № 3» городского округа Самара вправе по договорам с физическими и юридическими лицами на платной основе по ценам, установленным в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, оказывать дополнительные медицинские услуги населению, (п.п. 2.5 и 2.6 п. 2 Устава).

Уставом Муниципального медицинского учреждения «Центр здоровья подростков» городского округа Самара» к основным предметам деятельности отнесены: оказание высококвалифицированной медицинской помощи подросткам, проживающим в Самаре, в возрасте от 14ти до 18ти лет, в соответствии с лицензией, выданной в установленном Законом порядке, и утвержденными видами медицинской деятельности; выполнение программ обязательного и добровольного медицинского страхования в амбулаторных условиях; внедрение в практику современных методов работы по профилактике, диагностике и лечению заболеваний, оздоровительно-реабилитационная помощь подросткам муниципального образования.

Согласно подпунктам 2.3 и 2.4 пункта 2 Устава ММУ «Центр здоровья подростков»

основной целью деятельности является оказание диагностической, консультативной, лечебной, профилактической помощи подросткам Самары, в целях сохранения репродуктивного потенциала молодежи города.

Для реализации основных целей, предусмотренных Уставом Муниципальное медицинское учреждение «Центр здоровья подростков» городского округа Самара осуществляет, в том числе, следующие основные виды деятельности: доврачебная помощь акушерское дело, медицинский массаж, сестринское дело в педиатрии, физиотерапия, лечебная физкультура; амбулаторно-поликлиническая специализированная помощь – гастроэнтерология, ультразвуковая диагностика, акушерство и гинекология, детская урология-андрология, косметология, дерматовенерология, лечебная физкультура; психологическая помощь – консультирование, психокоррекция, проведение психологических тренингов, направленных на формирование навыков здорового жизненного стиля; санитарно-просветительская деятельность – беседы для подростков по вопросам охраны репродуктивного здоровья и здорового образа жизни, акции, направленные на формирование здорового образа жизни в молодежной среде; разработка и выпуск санитарно-просветительской литературы.

Исходя из анализа и сопоставления сведений о видах деятельности, содержащихся в учредительных документах указанных медицинских учреждений, судом сделан правильный вывод о различном предмете, основной цели, видах деятельности и категории обслуживаемого населения, деятельность учреждений не является однородной.

Однако, в оспариваемом постановлении (п.5, 6) в качестве причины реорганизации указано ведение однородной деятельности двумя и более муниципальными медицинскими бюджетными учреждениями на территории городского округа Самара в отсутствие экономической целесообразности ведения такой деятельности. Целью реорганизации является оптимизация системы муниципальных бюджетных учреждений, действующих на территории городского округа Самара.

Оспариваемым постановлением определено, что реорганизация Муниципального бюджетного учреждения «Городская поликлиника № 3» городского округа Самара производится в форме присоединения к нему Муниципального медицинского учреждения «Центр здоровья подростков» городского округа Самара», полное наименование вновь образованного муниципального учреждения – Муниципальное медицинское бюджетное учреждение «Городская поликлиника № 3 с местом нахождения: 443100, г. Самара, ул. Молодогвардейская, 202.

Согласно оспариваемому постановлению к Муниципальному медицинскому бюджетному учреждению «Городская поликлиника № 3» переходят все права и обязанности присоединенного к нему муниципального учреждения в соответствии с Передаточным актом и сохранением основных целей деятельности реорганизуемого учреждения.

Суд первой инстанции, подтверждая, в настоящем случае, что решение вопроса о реорганизации муниципальных бюджетных медицинских учреждений входит в компетенцию их учредителя – муниципального образования городской округ Самара, функции и полномочия которого осуществляет Администрация городского округа Самара, правомерно указал, что с учетом особой исключительной общественной и социальной значимости данного вопроса, решение о реорганизации двух муниципальных бюджетных медицинских учреждений должно быть принято с учетом предписаний статьи 25 Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, статьи 41 Конституции Российской Федерации и положений Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

Согласно ст. 12 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» приоритет профилактики в сфере охраны здоровья обеспечивается путем: разработки и реализации программ формирования здорового образа жизни, в том числе программ снижения потребления алкоголя и табака, предупреждения и борьбы с немедицинским потреблением наркотических средств и психотропных веществ; проведения профилактических и иных медицинских осмотров, диспансеризации, диспансерного наблюдения в соответствии с законодательством Российской Федерации; осуществления мероприятий по сохранению жизни и здоровья граждан в процессе их обучения и трудовой деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Кроме того, данный нормативный правовой акт в статье 7 и в правовых нормах, содержащихся в главах 4 и 5 закрепил приоритет охраны здоровья детей, права граждан в сфере охраны здоровья и организацию охраны здоровья.

Согласно положениям Закона Самарской области от 06 декабря 2011 года № 134-ГД «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации оказания медицинской помощи на территории Самарской области» органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями по организации оказания медицинской помощи на территории Самарской области.

Однако, в целях исполнения требований Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» с 01 января 2013 года полномочия по организации медицинской помощи населению в полном объеме будут осуществляться Министерством здравоохранения Самарской области через систему подведомственных ему государственных учреждений, переданных в собственность Самарской области из муниципальной собственности.

Как установлено судом, в результате осуществленной в соответствии с оспариваемым постановлением реорганизации образовано Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Самарской области «Самарская городская поликлиника № 3», ОГРН 1086315013410, ИНН 6315856283.

Согласно подпунктам 1.2, 1.3 и 1.6 пункта 1 Устава которого учредителем и собственником имущества данного государственного бюджетного учреждения здравоохранения Самарской области является Самарская область, функции и полномочия которого от имени Самарской области осуществляют Министерство здравоохранения Самарской области и Министерство имущественных отношений Самарской области по вопросам входящих в их компетенцию (том 1 л.д. 131-141).

Судом на основании анализа содержания пункта 2 Устава вновь образованного медицинского учреждения, установлено, что целью деятельности является обеспечение прав граждан на медицинскую помощь в соответствии с Территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания населению Самарской области медицинской помощи, которая является отличной от основной цели Муниципального медицинского учреждения «Центр здоровья подростков» городского округа Самара (до его реорганизации), закрепленной в подпунктам 2.3 и 2.4 пункта 2 Устава.

Как было указано, указанными положениями предусмотрено, что основной целью (целями) деятельности данного муниципального бюджетного учреждения является оказание диагностической, консультативной, лечебной, профилактической помощи подросткам Самары, в целях сохранения репродуктивного потенциала молодежи города.

Тогда как на Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Самарской области «Самарская городская поликлиника № 3 не возложены функции, относительно особой категории населения –подростков в возрасте от 14 до 18 лет.

Исходя из изложенного, судом сделан правильный вывод о том, что оспариваемый ненормативный правовой акт делает невозможным предоставление специального лечения подросткам в возрасте от 14 до 18, соответствующим органом в пределах наделенной законодательством Российской Федерации компетенции, а, следовательно, затрагивает одновременно, как государственные, так и публично-правовые интересы в сфере здравоохранения, непосредственно связан с обеспечением государством конституционных гарантий особо незащищенной категории граждан и выполнением функций по надлежащему медицинскому обеспечению населения Российской Федерации, а также создает препятствия осуществлению субъектом Российской Федерации – Самарской областью государственных полномочий по организации надлежащего качественного уровня медицинской помощи на территории субъекта Российской Федерации его населению, тем самым нарушает права и законные интересы органов субъекта Российской Федерации - государственной власти Самарской области и населения городского округа Самара и Самарской области.

Кроме того, представленные в материалы дела Информационная справка «О штате сотрудников Муниципального медицинского учреждения «Центр здоровья подростков» городского округа Самара», Штатное расписание Муниципального медицинского учреждения «Центр здоровья подростков» городского округа Самара», Список сотрудников Муниципального медицинского учреждения «Центр здоровья подростков» городского округа Самара», Приказ от 21 декабря 2012 года № 525 «О внесении изменений в Штатное расписание», Приказ от 21 декабря 2012 года № 526 «О внесении изменений в Штатное расписание» прямо свидетельствуют о том, что основное количество сотрудников Муниципального медицинского учреждения «Центр здоровья подростков» городского округа Самара» переведенных в соответствии с Приказом от 21 декабря 2012 года № 524 «О присоединении Муниципального медицинского учреждения «Центр здоровья подростков» городского округа Самара» в Муниципальное бюджетное учреждение «Городская поликлиника № 3» было сразу уволено в один рабочий день, что подтверждается Приказом от 21 декабря 2012 года № 527 «О сокращении численности (штата)», изданным главным врачом Муниципального бюджетного учреждения «Городская поликлиника № 3» городского округа Самара (том 2 л.д. 100, 101).

Таким образом, судом первой инстанции правомерно признаны необоснованными доводы ответчика о том, что принятие оспариваемого постановления преследовало цель сохранение основных целей деятельности реорганизуемого учреждения – Муниципального медицинского учреждения «Центр здоровья подростков» городского округа Самара и было принято Главой городского округа Самара на основе результатов проведенного надлежащим образом предварительного финансового (экономического) анализа «отсутствия экономической целесообразности ведения деятельности» данными двумя муниципальными бюджетными медицинскими учреждениями с неоднородными видами деятельности.

Кроме того, Первый заместитель прокурора Самарской области указал также на нарушение ответчиком требований императивной нормы – части 12 статьи 100 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», согласно которой, в том числе, здания, сооружения, используемые органами местного самоуправления в целях охраны здоровья и находящиеся в муниципальной собственности до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, передаются в собственность соответствующих субъектов Российской Федерации в срок до 01 января 2013 года в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, что свидетельствует о нарушении прав и законных интересов субъекта Российской Федерации - Самарской области, поскольку объект недвижимого имущества, в котором располагалось до реорганизации Муниципальное медицинское учреждение «Центр здоровья подростков» городского округа Самара, расположенное по адресу: Самарская область, г. Самара, ул. Самарская, 93, в срок, установленный Федеральным законом от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ не передан в собственность Самарской области.

Как следует из материалов дела, Перечень имущества, являющегося муниципальной собственностью городского округа Самара и предлагаемого к передаче в собственность Самарской области (том 1 л.д. 52-82) на момент обращения Первого заместителя прокурора Самарской области в Арбитражный суд Самарской области с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением и до 01 января 2013 года, то есть срока, установленного законодателем в части 12 статьи 100 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», не содержал сведений об объекте недвижимого имущества, в котором располагалось Муниципальное медицинское учреждение «Центр здоровья подростков» городского округа Самара, по адресу: Самарская область, г. Самара, ул. Самарская, 93, указанный объект не был передан в собственность Самарской области.

Указанное имущество было передано в собственность Самарской области только 30.04.2013г., что подтверждается актом от 30 апреля 2013 года «Приема-передачи муниципального учреждения, находящегося в собственности городского округа Самара Самарской области, в собственность Самарской области».

Суд апелляционной инстанции находит правомерным вывод суда первой инстанции о наличии полномочий у Первого заместителя прокурора Самарской области на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, поскольку в данном конкретном случае Первый заместитель прокурора Самарской области обратился в арбитражный суд с заявлением не только в защиту интересов неопределенного круга лиц – граждан Российской Федерации - несовершеннолетних лиц – больных подростков городского округа Самары в возрасте от 14 до 18 лет, нуждающихся в оказании им высококвалифицированной медицинской помощи, но и в интересах реорганизованного юридического лица - Муниципального медицинского учреждения «Центр здоровья подростков» городского округа Самара», в интересах Министерства здравоохранения Самарской области и в интересах Министерства имущественных отношений Самарской области, но и в целях защиты иных публичных интересов в сфере иной экономической деятельности.

Согласно п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 марта 2012 года № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Также в данном пункте указано, что разъяснения относительно оспаривания ненормативных правовых актов, содержащиеся в настоящем Постановлении, применяются и при оспаривании решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия.

Как правильно указал суд, оспариваемое постановление отвечает признакам ненормативного правового акта, споры о недействительности которого, подведомственны арбитражному суду, а само заинтересованное лицо при его принятии действует прежде всего в рамках интересов государства, поскольку решение вопроса о реорганизации муниципальных медицинских бюджетных учреждений непосредственно затрагивает одновременно, как государственные, так и публично-правовые интересы в сфере здравоохранения, а также непосредственно связано с обеспечением государством конституционных гарантий гражданам и выполнением функций по надлежащему медицинскому обеспечению населения Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что Арбитражным судом Самарской области полно и всесторонне исследованы обстоятельства дела и представленные в дело доказательства, дана им оценка по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и в соответствии со статьей 170 Кодекса результаты оценки отражены в судебном акте, который отвечает требованиям статьи 15 Кодекса и не подлежит отмене или изменению.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся фактически к повторению утверждений исследованных и правомерно отклоненных арбитражным судом первой инстанции, не могут служить основанием для отмены или изменения судебного акта, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм материального и процессуального права.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

Решение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Руководствуясь ст. ст. 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 27.05.2013 по делу № А55-34819/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий И.С. Драгоценнова

Судьи В.С. Семушкин

Е.Г. Филиппова