Гражданский кодекс часть 1

министерства промышленности, развития предпринимательства, инновационной политики и информатизации Пензенской области - представитель не явился, извещено,

рассмотрев в открытом судебном заседании 23 ноября 2015 года апелляционную жалобу открытого акционерного общества «Пригородная пассажирская компания «Черноземье»

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 02 сентября 2015 года по делу №А49-8612/2014 (судья Дудорова Н.В.), принятое по заявлению открытого акционерного общества «Пригородная пассажирская компания «Черноземье» (ОГРН <***>, ИНН <***>), г.Воронеж, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (ОГРН <***>, ИНН <***>), г.Пенза, третьи лица: Управление по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области (ОГРН <***>, ИНН <***>), г.Пенза, министерство промышленности, развития предпринимательства, инновационной политики и информатизации Пензенской области (ОГРН <***>, ИНН <***>), г.Пенза,

о признании незаконными и отмене решения, предписания от 22 июля 2014 года по делу № 2-03/24-2014, постановления от 05 марта 2015 года о назначении административного наказания по делу № 2-06/13-2015 об административном правонарушении по ч.2 ст.14.31 КоАП РФ,

У С Т А Н О В И Л:

Открытое акционерное общество «Пригородная пассажирская компания «Черноземье» (далее – ОАО «ППК «Черноземье», заявитель, общество, перевозчик) обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (далее – УФАС России по Пензенской области, антимонопольный орган) о прекращении нарушения антимонопольного законодательства от 22 июля 2014 года по делу № 2-03/24-2014. По данному заявлению судом было возбуждено дело №А49-8612/2014.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 27 октября 2014 года в удовлетворении заявленных требований отказано (т.6, л.д.76-88).

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 декабря 2014 года (т.7, л.д.136-141) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 06 апреля 2015 года (т.8, л.д.62-70) отменены решение Арбитражного суда Пензенской области и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Пензенской области.

Судом кассационной инстанции предписано суду первой инстанции при новом рассмотрении дать оценку доводам заявителя, изложенным в кассационной жалобе, с учетом позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, выраженной в пункте 4 постановления № 30 от 30 июня 2008 года «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», и, исходя из установленных обстоятельств, принять законный и обоснованный судебный акт.

В Арбитражный суд Пензенской области 25 марта 2015 года поступило заявление общества об оспаривании постановления антимонопольного органа от 05 марта 2015 года о назначении административного наказания по делу № 2-06/13-2015 об административном правонарушении, возбужденному на основании оспариваемого в деле №А49-8612/2014 решения антимонопольного органа (т.9, л.д. 5-13). Указанное заявление принято к производству суда, по нему возбуждено дело №А49-3210/2015.

Определением арбитражного суда от 13 мая 2015 года дела №А49-8612/2014 и №А49-3210/2015 объединены в одно производство для совместного рассмотрения, ему присвоен номер А49-8612/2014 (т.8, л.д. 84-85).

К участию в деле в качестве третьих лиц не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены управление по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области (далее – управление по регулированию тарифов) и управление промышленности и энергетики Пензенской области, впоследствии переименованное в министерство промышленности, развития предпринимательства, инновационной политики и информатизации Пензенской области (далее – минпром Пензенской области, организатор перевозок).

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 02 сентября 2015 года обществу в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе ОАО «ППК «Черноземье»просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме, ссылаясь на отсутствие в его действиях нарушений антимонопольного законодательства, наличие у общества предусмотренного законном право на полное возмещениенедополученных доходов посредством предоставления субсидий за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

В отзывах на апелляционную жалобу УФАС России по Пензенской области и минпром Пензенской области просят оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого решения суда.

Дело рассмотрено в соответствии с требованиями ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Проверив материалы дела, арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемый судебный акт следует отменить в связи с недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными, несоответствием выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

Как следует из материалов дела, в антимонопольный орган поступило заявление министерства строительства, транспорта и дорожного хозяйства Пензенской области (правопредшественника управления промышленности и энергетики Пензенской области, министерства промышленности, развития предпринимательства, инновационной политики и информатизации Пензенской области) об обжаловании действий заявителя, выразившихся в понуждении к заключению дополнительного соглашения к договору на организацию транспортного обслуживания, предусматривающего увеличение размера субсидий на возмещение обществу недополученных доходов, возникающих при перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по регулируемым тарифам, за пределами средств, предусмотренных в бюджете Пензенской области, под угрозой отмены пригородных пассажирских поездов.

По результатам проведенной проверки обращения антимонопольным органом были установлены признаки нарушения пункта 3 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Федеральный закон № 135-ФЗ), обществу было выдано предупреждение № 2-18/19-2014 от 07 апреля 2014 года о необходимости прекращения указанных действий со сроком исполнения до 21 апреля 2014 года. Данное предупреждение в установленный законом срок не исполнено.

На основании части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом приказом № 139 от 04 июня 2014 года возбуждено дело № 2-03/24-2014 о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения пункта 3 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, выразившегося в навязывании невыгодных, прямо не предусмотренных нормативными правовыми актами условий договора на организацию транспортного обслуживания населения пригородным железнодорожным транспортом на территории Пензенской области № 23/ж от 03 декабря 2012 года, которое повлекло (может повлечь) ущемление интересов других лиц.

По результатам рассмотрения дела 22 июля 2014 года антимонопольным органом вынесено решение, которым признаны злоупотреблением доминирующим положением и нарушением пункта 3 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции действия общества, выразившиеся в навязывании управлению промышленности и энергетики Пензенской области (министерству строительства, транспорта и дорожного хозяйства Пензенской области) невыгодных, прямо не предусмотренных нормативными правовыми актами условий договора № 23/ж от 03 декабря 2012 года, которое повлекло (могло повлечь) ущемление интересов других лиц.

Обществу выдано предписание № 2-03/24-2014 от 22 июля 2014 года, которым предписано: прекратить нарушение пункта 3 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, выразившееся в навязывании управлению промышленности и энергетики Пензенской области невыгодных, прямо не предусмотренных нормативными правовыми актами условий договора № 23/ж от 03 декабря 2012 года, которое повлекло (могло повлечь) ущемление интересов других лиц, для чего в срок до 25 августа 2014 года совершить следующие действия: прекратить понуждение управления промышленности и энергетики Пензенской области к внесению изменений в договор 03 декабря 2012 года № 23/ж, предусматривающих увеличение размера субсидий на возмещение недополученных доходов ОАО «ППК «Черноземье», возникающих при перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по регулируемым тарифам, за пределами средств, предусмотренных в бюджете Пензенской области, под угрозой отмены пригородных пассажирских поездов; отозвать письма ОАО «ППК «Черноземье» № ППК-6921 от 31 декабря 2013 года, № ППК-211 от 16 января 2014 года, № ППК-1280 от 19 марта 2014 года и № ППК-1456 от 04 апреля 2014 года, содержащие угрозы отмены движения пригородных пассажирских поездов на территории Пензенской области.

Указанное решение антимонопольного органа в соответствии с частью 1.2 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях послужило поводом для составления 17 февраля 2015 года в отношении общества протокола № 2-06/13-2015 об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 14.31 КоАП РФ (т.9, л.д.143-146), по результатам рассмотрения которого антимонопольным органом вынесено постановление от 03 марта 2015 года о назначении административного наказания по делу № 2-06/13-2015, в виде административного штрафа в размере 188 266 руб. 71 коп. (т.9, л.д.123-127).

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Пункт 3 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции запрещает занимающему доминирующее положение хозяйствующему субъекту совершать действия (бездействие), результатом которых является или может являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе совершать действия по навязыванию контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (экономически или технологически не обоснованные и (или) прямо не предусмотренные федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами требования о передаче финансовых средств, иного имущества, в том числе имущественных прав, а также согласие заключить договор при условии внесения в него положений относительно товара, в котором контрагент не заинтересован, и другие требования).

В силу части 1 статьи 5 Закона о защите конкуренции доминирующее положение – это положение хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов (группы лиц) на рынке определенного товара, дающее ему (им) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам.

Как следует из материалов дела, общество осуществляет свою деятельность на рынке железнодорожных перевозок.

Из содержания статьи 3, пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях» следует, что субъектом естественной монополии является хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии. Железнодорожные перевозки отнесены к сфере деятельности субъектов естественных монополий.

Согласно части 5 статьи 5 Закона о защите конкуренции положение субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии, признается доминирующим.

Таким образом, общество занимает доминирующее положение на рынке оказания услуг железнодорожных перевозок в границах обслуживаемой территории.

Между обществом (перевозчик) и управлением промышленности, транспорта и энергетики Пензенской области (организатор) заключен договор № 23/ж от 03 декабря 2012 года на организацию транспортного обслуживания населения пригородным железнодорожным транспортом на территории Пензенской области (далее – договор) (т.1, л.д.20-37).

Дополнительным соглашением от 11 февраля 2013 года произведена замена организатора в лице управления промышленности, транспорта и энергетики Пензенской области, его права и обязанности по договору перешли к министерству строительства, транспорта и дорожного хозяйства Пензенской области (т.4, л.д.82).

Предметом договора является обеспечение перевозчиком регулярных перевозок пассажиров пригородным железнодорожным транспортом на территории Пензенской области и предоставление субсидий из бюджета Пензенской области на возмещение недополученных доходов, возникающих при перевозке пассажиров железнодорожным транспортом.

В соответствии с пунктом 2.1.2 договора перевозчик принял на себя обязательства по обеспечению перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Пензенской области согласно размерам движения пригородных поездов на территории Пензенской области согласно приложению № 2 к договору и в соответствии с расписанием движения пригородных поездов (приложение № 1 к договору).

В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 10 января 2003 года № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанные тарифы, сборы и плата устанавливаются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте.

Потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования либо в результате установления таких тарифов, сборов и платы ниже экономически обоснованного уровня на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации № 239 от 07 марта 1995 года «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» утвержден Перечень услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок. В данный Перечень включены перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по согласованию с Министерством путей сообщения Российской Федерации (железными дорогами) и при условии возмещения убытков, возникающих вследствие регулирования тарифов за счет соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации.

В целях совершенствования государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок постановлением Правительства Российской Федерации № 643 от 05 августа 2009 года утверждено Положение о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, согласно пункту 9 которого тарифы, сборы и плата применительно к конкретному субъекту регулирования в соответствии с перечнем работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, тарифы, сборы и плата в отношении которых регулируются государством, устанавливаются органами регулирования.

Согласно пунктам 3, 4 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации № 950 от 10 декабря 2008 года, государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий осуществляется посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней на услуги субъектов естественных монополий и контроля за применением указанных цен (тарифов), включая деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении.

В силу пункта 6 названного Положения органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении.

На территории Пензенской области таким органом является управление по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области.

Постановлением Правительства Пензенской области № 201-пП от 01 апреля 2011 года утвержден Порядок предоставления субсидий на возмещение недополученных доходов, возникающих при перевозке пассажиров железнодорожным транспортом пригородного сообщения по регулируемым тарифам (далее - Порядок).

В соответствии с Порядком размер ежемесячно причитающейся каждому перевозчику суммы субсидий определяется главным распорядителем бюджетных средств – управлением промышленности и энергетики Пензенской области как 1/12 часть от общей суммы, предусмотренной законом о бюджете Пензенской области на очередной финансовый год для соответствующего перевозчика (пункт 4).

Законами Пензенской области № 2323-ЗПО от 24 декабря 2012 года «О бюджете Пензенской области на 2013 год и на плановый период 2014-2015 годы» и № 2488-ЗПО от 24 декабря 2013 года «О бюджете Пензенской области на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» предусмотрены бюджетные ассигнования на возмещение обществу недополученных доходов, возникающих при перевозке пассажиров железнодорожным транспортом пригородного сообщения по регулируемым тарифам, в объеме 8 754 010 руб.

В силу пункта 2.3.1 договора организатор перевозок принял на себя обязательство ежемесячно предоставлять перевозчику, в соответствии с действующим законодательством, субсидии на возмещение недополученных доходов, возникающих при перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по регулируемым тарифам, на основании предоставляемого отчета (приложения № 3 и № 4 к договору), выполненного в соответствии с методикой расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых, при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации», утвержденной приказом ФСТ РФ № 235-т/1 от 28 сентября 2010 года (далее – методика), в пределах средств, предусмотренных в бюджете Пензенской области на очередной финансовый год.

Пунктом 3 договора определен порядок возмещения перевозчику недополученных доходов: предоставление перевозчику субсидий на возмещение недополученных доходов, возникающих при перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по регулируемым тарифам, производится в порядке, определенном постановлением правительства Пензенской области № 201-пП от 01 апреля 2011 года «Об утверждении порядков предоставления субсидий в сфере транспортного обслуживания населения на территории Пензенской области», с учетом действующего бюджетного законодательства Российской Федерации, на условиях, определенных договором и не противоречащих указанному постановлению правительства Пензенской области, а также в соответствии с иными нормативными актами Российской Федерации.

В силу пункта 7.1 договора он распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 01 января 2013 года, и действует до 31 декабря 2015 года включительно, а в части оплаты – до полного исполнения сторонами расчетов по настоящему договору.

В пункте 2.3 договора сторонами согласовано следующее условие: перевозчик вправе в случае невыполнения организатором пункта 2.3.1 договора вносить в одностороннем порядке изменения в расписание движения пригородных поездов, производить их отмену, уведомив об этом организатора не менее чем за 10 календарных дней, при соблюдении условий претензионного порядка, предусмотренного положениями раздела 4 договора.

Общество (перевозчик) 29 ноября 2013 года направило в адрес организатора перевозок дополнительное соглашение к договору, которым предлагало изменить пункт 2.3.1 договора (2.3 организатор обязуется), изложив его в следующей редакции:

«Ежемесячно предоставлять перевозчику, в соответствии с действующим законодательством, субсидии на возмещение недополученных доходов, возникающих при перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по регулируемым тарифам, на основании предоставляемого отчета (приложения № 3 и № 4 к договору), выполненного в соответствии с методикой.

Организатор предоставляет в период с 01 января 2014 года по 31 декабря 2014 года включительно субсидии в размере не более 125 135 000 (сто двадцать пять миллионов сто тридцать пять тысяч) рублей, в том числе 43 202 000 (сорок три миллиона двести тысяч) рублей на 100 % компенсацию расходов по использованию железнодорожного транспорта.

При принятии Правительством Российской Федерации решения о снижении ставок на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта сумма, указанная в пункте 2.3.1. подлежит корректировке путем заключения дополнительного соглашения.

Сумма по настоящему договору на период 2015 года и объемы выполняемой работы определяются дополнительными соглашениями» (т.1, л.д.125-128).

Организатор перевозок возвратил данное дополнительное соглашение к договору без подписания, предложив обществу представить в Управление по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области необходимые расчетные материалы для корректировки бюджетных ассигнований на возмещение недополученных доходов (т.1, л.д.129-130).

Письмом № ППК-6921 от 31 декабря 2013 года, адресованным губернатору Пензенской области, общество сообщило, что предусмотренные в бюджете Пензенской области на 2014 год денежные средства в размере 8,75 млн. рублей позволят обеспечить курсирование в 2014 году по территории Пензенской области лишь одной пары пригородных поездов, а именно: № 6042 «Ртищево-Пенза» по вторникам, средам, четвергам; № 6043 «Пенза-Ртищево» по вторникам, средам, четвергам. Оставшиеся поезда, в случае неподписания предложенного дополнительного соглашения к договору, будут поэтапно выведены из обращения, начиная с января 2014 года.

Организатор перевозок письмами № 10-44 и № 12-44 от 09 января 2014 года сообщил обществу об отсутствии данных, обосновывающих необходимость увеличения лимитов бюджетных средств на указанные цели, основанных на расчете уполномоченного регулирующего органа, и предложил перевозчику, при наличии оснований для рассмотрения вопроса корректировки объемов предоставленных субсидий, направить соответствующие расчетные материалы в рамках методики, в адрес Управления по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области.

В свою очередь, общество письмом № ППК-211 от 16 января 2014 года проинформировало губернатора Пензенской области об отмене с 01 февраля 2014 года пригородных поездов № 6045 «Пенза-Ртищево» и № 6046 «Ртищево-Пенза» в связи с неподписанием дополнительного соглашения к договору о полной компенсации выпадающих доходов перевозчика и отсутствием источников финансирования.

После вышеозначенной переписки общество обратилось в управление промышленности и энергетики Пензенской области с требованием вернуться к вопросу заключения дополнительного соглашения к договору в редакции перевозчика с учетом полной компенсации выпадающих доходов, либо заключить договор с иным перевозчиком. При этом указало на сокращение размеров движения пригородных поездов по Пензенской области вплоть до полного его прекращения при отсутствии вышеуказанных решений.

Аналогичные требования были изложены в письме на имя губернатора Пензенской области, и с 01 февраля 2014 года в одностороннем порядке общество произвело отмену движения пригородных пассажирских поездов № 6045, № 6046 сообщением «Пенза 1 - Ртищево», «Ртищево – Пенза 1».

Рассмотрев заявление организатора перевозок и материалы дела, антимонопольный орган квалифицировал действия общества как нарушение пункта 3 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции – навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (экономически или технологически не обоснованные и (или) прямо не предусмотренные федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами требования о передаче финансовых средств, иного имущества, в том числе имущественных прав, а также согласие заключить договор при условии внесения в него положений относительно товара, в котором контрагент не заинтересован, и другие требования).

Как следует из пункта 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 30 от 30 июня 2008 года «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», суд или антимонопольный орган вправе признать нарушением антимонопольного законодательства и иные действия (бездействие), кроме установленных частью 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, поскольку приведенный в названной части перечень не является исчерпывающим. При этом, оценивая такие действия (бездействие) как злоупотребление доминирующим положением, следует учитывать положения статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 10, части 1 статьи 13 Закона о защите конкуренции, и, в частности, определять, были совершены данные действия в допустимых пределах осуществления гражданских прав либо ими налагаются на контрагентов неразумные ограничения или ставятся необоснованные условия реализации контрагентами своих прав.

Действительно, вследствие государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом пригородного сообщения у перевозчика возникает право на полное возмещение недополученных доходов посредством предоставления субсидий за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а у субъекта, в свою очередь, возникает обязанность возместить перевозчику убытки за счет средств бюджета субъекта.

Заявитель обосновывает свое требование об изменении условий договора необходимостью обеспечения стопроцентной компенсации выпадающих доходов, что основано на требованиях действующего законодательства и не направлено на злоупотребление доминирующим положением в целях ограничения конкуренции или ущемления интересов других лиц.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что в бюджете Пензенской области были предусмотрены бюджетные ассигнования в размере 8 754 000,01 руб. на возмещение обществу недополученных доходов от перевозки пассажиров железнодорожным транспортом пригородного сообщения по регулируемым тарифам. Взятые на себя обязательства по договору о предоставлении перевозчику субсидий на возмещение недополученных доходов в пределах средств, предусмотренных в бюджете Пензенской области на очередной финансовый год, организатор перевозок исполнил в полном объеме.

Вместе с тем ограничение средств на предоставление перевозчику субсидий на возмещение недополученных доходов в бюджете Пензенской области не может препятствовать реализации права перевозчика, предусмотренного федеральным законодательством, на полную компенсацию убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на железнодорожные перевозки в пригородном сообщении.

Судом первой инстанции при вынесении обжалуемого решения не были учтены следующие обстоятельства:

Для признания действий хозяйствующего субъекта злоупотреблением доминирующим положением на рынке конкретных услуг в соответствии с требованиями пункту 3 части 1 статьи 10 Федерального закона № 135-ФЗ необходимо установить факт навязывания с его стороны:

1) условий договора, не выгодных для контрагента либо

2) условий договора, не относящихся к предмету договора,

то есть экономически или технологически не обоснованные и (или) прямо не предусмотренные законодательством или судебными актами требования о передаче финансовых средств, иного имущества, в том числе имущественных прав, а также согласие заключить договор при условии внесения в него положений относительно товара, в котором контрагент не заинтересован, и другие требования.

Антимонопольный орган квалифицировал действия заявителя как навязывание условий договора, не выгодных для контрагента. Соответственно он должен был доказать, что требования заявителя являются экономически или технологически не обоснованными, прямо не предусмотрены законодательством или судебными актами.

Между тем в материалы дела антимонопольный орган таких доказательств не представил.

По утверждению заявителя, расчет размера необходимых субсидий на 2014 год произведен заявителем на основании Методики расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденной приказом ФСТ РФ от 28 сентября 2010 года № 235-т/1, вследствие чего он настаивает на том, что требования заявителя при формировании цены дополнительного соглашения основаны на положениях действующего законодательства.

При рассмотрении настоящего дела судом первой инстанции заявитель представил расчет суммы убытков ОАО «ППК «Черноземье» по Пензенской области на 2012-2014 годы, который был произведен на основании данных бухгалтерской отчетности. Согласно этому расчету убытки по итогам оказания услуг в 1 полугодии 2014 года составили 28 197 тыс. рублей, что значительно превышает сумму предусмотренных бюджетных субсидий на 2014 год и свидетельствует об убыточности деятельности заявителя на территории Пензенской области и недостаточности выделяемых бюджетных средств на организацию транспортного обслуживания населения.

Данные доводы антимонопольный орган вопреки требованиям ч.5 ст.200 АПК РФ не опроверг, надлежащих доказательств, свидетельствующих об ошибочности расчета заявителя, в материалы дела не представил. В материалах дела отсутствует и расчет обоснованности суммы бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете Пензенской области на 2014 год на возмещение ОАО «ППК «Черноземье» недополученных доходов, возникающих при перевозке пассажиров железнодорожным транспортом пригородного сообщения по регулируемым тарифам в объеме 8754, 01 тыс.руб.

Вывод суда первой инстанции о том, что предложенный заявителем в дополнительном соглашении размер необходимых субсидий является для организатора перевозок заведомо «невыполнимым» по причине превышения лимита предусмотренных в законе об областном бюджете средств, является неправомерным. Вопросы организации транспортного обслуживания населения Пензенской области в силу закона отнесены к полномочиям субъекта Российской Федерации, который был обязан необходимые для их исполнения денежные средства включить в расходы бюджета, исходя из положений статей 6, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Несоблюдение требований бюджетного законодательства при формировании расходной части собственного бюджета Пензенской областью не может служить основанием для неоплаты со стороны публично-правового образования понесенных со стороны заявителя расходов по организации транспортного обслуживания населения.

Неправомерны ссылки суда первой инстанции на закон Пензенской области от 24 декабря 2013 года № 2488-ЗПО «О бюджете Пензенской области на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», закон Пензенской области от 24 декабря 2012 года № 2323-ЗПО «О бюджете Пензенской области на 2013 год и на плановый период 2014-2015 годы», а также постановление правительства Пензенской области № 201-пП от 01 апреля 2011 года «Об утверждении порядков предоставления субсидий в сфере транспортного обслуживания населения на территории Пензенской области», как на основание для признания незаконными требований заявителя о компенсации в полном объеме убытков, возникающих в результате осуществления пассажирских перевозок, при закреплении в федеральном законодательстве правовых норм, предусматривающих полную компенсацию убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на железнодорожные перевозки в пригородном сообщении, в том числе п.3 ст.8 Федерального закона от 10 января 2003 года № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», п.5 ст.790 Гражданского кодекса Российской Федерации об обеспечении полной компенсации потерь в доходах перевозчика.

Согласно п.3 ст.8 Федерального закона от 10 января 2003 года № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» которому потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В п. 5 ст.790 Гражданского кодекса Российской Федерации закреплено, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.

Постановления Правительства РФ от 07 марта 1995 года № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», согласно которому органам исполнительной власти субъектов РФ предоставлено право вводить государственное регулирование тарифов на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по согласованию с Министерством путей сообщения Российской Федерации (железными дорогами) и при условии возмещения убытков, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счет соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, материалами дела не доказана необоснованность и неправомерность требований заявителя об указании в дополнительном соглашении необходимого ему объема бюджетных субсидий на компенсацию потерь в доходах заявителя.

При таких обстоятельствах, требуя включить в проект дополнительного соглашения к договору указания на размер необходимых обществу субсидий, ОАО «ППК «Черноземье» преследовало цель обеспечить полную компенсацию выпадающих доходов, что основано на требованиях действующего законодательства и не направлено на злоупотребление доминирующим положением в целях ограничения конкуренции или ущемления интересов других лиц.

В письме от 04 апреля 2014 года (исх. №ППК-1456) ОАО «ППК «Черноземье» выдвинуло предложение о привлечении на территорию Пензенской области для оказания услуг по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом иного альтернативного перевозчика, способного организовать оказание услуг в пределах бюджетных средств, предусмотренных в областном бюджете Пензенской области на 2014 год, что указывает на отсутствие со стороны заявителя намерения ограничения конкуренции на соответствующем рынке услуг или ущемить права третьих лиц.

В пункте 4 постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 года № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» разъяснено, что судам следует обратить внимание, что исходя из системного толкования положений статьи 10 ГК РФ и статей 3 и 10 Закона о защите конкуренции для квалификации действий (бездействия) как злоупотребления доминирующим положением достаточно наличия (или угрозы наступления) любого из перечисленных последствий, а именно: недопущения, ограничения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц. При этом, оценивая такие действия (бездействие) как злоупотребление доминирующим положением, следует учитывать положения статьи 10 ГК РФ, части 2 статьи 10, части 1 статьи 13 Закона о защите конкуренции, и, в частности, определять, были совершены данные действия в допустимых пределах осуществления гражданских прав либо ими налагаются на контрагентов неразумные ограничения или ставятся необоснованные условия реализации контрагентами своих прав.

Из переписки между заявителем и организатором по вопросу заключения дополнительного соглашения следует, что заявителем указывалось на отсутствие у него экономической возможности для оказания услуг в рамках предлагаемых объемов бюджетного субсидирования, что антимонопольный орган ошибочно расценил как угрозы и давление на государственный орган.

Так, согласно письму от 31 декабря 2013 года № ППК-6921 на имя губернатора Пензенской области, ОАО «ППК «Черноземье» информировало Пензенскую область о том, что предусмотренные в бюджете Пензенской области на 2014 год денежные средства, позволят обеспечить курсирование в 2014 году по территории Пензенской области 1 пары пригородных поездов. ОАО «ППК «Черноземье» 16 января 2014 года своим письмом информировало губернатора Пензенской области об отмене пригородных поездов № 6045/6046 в связи с отсутствием источников финансирования пригородных перевозок на территории Пензенской области. При этом факт отмены вышеуказанных поездов был предметом разбирательства в УФАС России по Воронежской области по делу № 109-10К по жалобе Управления промышленности и энергетики Пензенской области, в результате чего 22 сентября 2014 года решением УФАС России по Воронежской области рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства было прекращено в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в действиях ОАО «ППК «Черноземье».

По утверждению заявителя, он на протяжении нескольких лет предпринимал действия по решению проблемы с недофинансированием пригородных перевозок на территории Пензенской области путем обращения к различным подразделениям органов государственной власти. Однако вопрос о полной компенсации выпадающих доходов не был разрешен. Между тем общество не имеет финансовой возможности обеспечивать пригородные железнодорожные перевозки на территории Пензенской области на уровне прошлых лет, о чем общество неоднократно информировало соответствующие государственные органы Пензенской области.

Суд первой инстанции необоснованно распространил действие норм Закона о защите конкуренции на преддоговорные споры по подписанию дополнительного соглашения к договору № 23/ж на организацию транспортного обслуживания населения пригородным железнодорожным транспортом на территории Пензенской области в 2013-2015 годах, в рамках которой и возник гражданско-правовой спор.

В связи с тем, что деятельность общества по оказанию услуг по перевозке пассажиров пригородным железнодорожным транспортом осуществляется на основании регулируемых со стороны государства тарифов, действия ОАО «ППК «Черноземье» по предложению условий договора, изложенных в проекте дополнительного соглашения в части полной компенсации выпадающих доходов, направлены на возмещение материальных потерь и защиту своих экономических интересов, которые несет общество в результате регулирования его деятельности как субъекта естественной монополий.

Признав ОАО «ППК «Черноземье» нарушившим Закон о защите конкуренции, антимонопольный орган фактически допустил вмешательство в сложившийся гражданско-правовой спор, дав правовую оценку исполнению со стороны ОАО «ППК «Черноземье» обязательств по договору и признав его виновным в одностороннем изменении условий договора.

Выданное антимонопольным органом предписание фактически лишило общество возможности обеспечения своей деятельности на безубыточном уровне за счет выделения необходимого уровня субсидий со стороны государства, что противоречит требованиям законодательства.

Исключительно то обстоятельство, что заявитель является субъектом естественной монополии, по мнению УФАС России по Пензенской области, ограничивает заявителя в правах по ведению преддоговорных споров, используя в качестве аргумента указание на отсутствие экономической возможности оказывать услуги на предлагаемых Управлением промышленности и энергетики Пензенской области условиях. При этом заявитель считает, что возможное (но не доказанное антимонопольным органом) нарушение субъектом естественной монополии норм гражданского законодательства автоматически не свидетельствует об одновременном нарушении норм закона о защите конкуренции, и не может служить основанием для принятия решения о наличии в действиях субъекта естественных монополий признаков нарушения действующего антимонопольного законодательства.

Согласно Положению об управлении по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области, утвержденного постановлением правительства Пензенской области от 04 августа 2010 года № 440-пП, задачами управления являются осуществление государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении (п.3.100). Проведение анализа и дача предложений по включению в бюджет области необходимого размера субсидий на организацию транспортного обслуживания населения не входит в компетенцию регулирующего органа. При этом согласно 2.33 Положения об Управлении промышленности и энергетики Пензенской области, утвержденного постановлением Правительства Пензенской области от 31 января 2013 года № 34-пП, (ред. от 14.03.2014) в компетенцию управления промышленности и энергетики Пензенской области входит проведение анализа потребности в объемах субсидий за счет средств бюджета Пензенской области, предоставляемых в целях обеспечения транспортной доступности населения, и исполнения функций главного распорядителя бюджетных средств по утвержденным видам субсидий в соответствии с законом Пензенской области о бюджете Пензенской области на текущий год и плановый период в рамках государственных программ «Развитие промышленности в Пензенской области и повышение ее конкурентоспособности на 2014 - 2020 годы», утвержденной постановлением правительства Пензенской области от 01 ноября 2013 года № 810-пП (с последующими изменениями), «Социальная поддержка граждан в Пензенской области на 2014 - 2020 годы», утвержденной постановлением правительства Пензенской области от 30 октября 2013 года № 805-пП, «Развитие территорий, социальной и инженерной инфраструктуры, обеспечение транспортных услуг в Пензенской области на 2014 - 2020 годы», утвержденной постановлением правительства Пензенской области от 26 сентября 2013 года № 724-пП.

Согласно положениями государственной программы «Развитие территорий, социальной и инженерной инфраструктуры, обеспечение транспортных услуг в Пензенской области на 2014 - 2020 годы» (утвержденной постановлением правительства Пензенской области от 26.09.2013 № 724-пП) в задачи государственной программы входит решение вопроса обеспечения спроса населения Пензенской области в пригородных железнодорожных перевозках.

В рамках реализации задачи обеспечения спроса населения Пензенской области в пригородных железнодорожных перевозках п.2.4.1 подпрограммы 2 «Модернизация транспортного комплекса Пензенской области» предусмотрено предоставление субсидий на возмещение недополученных доходов, возникающих при перевозке пассажиров железнодорожным транспортом пригородного сообщения по регулируемым тарифам, где ответственным исполнителем государственной программы выступает управление промышленности и энергетики Пензенской области.

Таким образом, именно управление промышленности и энергетики Пензенской области, выступающее стороной договора на организацию транспортного обслуживания, с учетом полномочий данного органа как главного распорядителя бюджетных средств, должно решать вопросы по обеспечению полной компенсации выпадающих доходов пригородной компании с целью удовлетворения спроса населения в транспортных услугах. В этой связи ОАО «ППК «Черноземье» ведет преддоговорной спор именно с организатором пригородных железнодорожных перевозок на территории Пензенской области как органом, в компетенцию которого входят вопросы организации транспортного обслуживания пассажиров.

Кроме того, в решении суда ошибочно отождествлены понятия «невыгодные» и «заведомо невыполнимые» условия договора, что не соответствует пункту 3 ч.1 ст.10 Федерального закона № 135-ФЗ, который в качестве злоупотребления доминирующим положением предусматривает навязывание именно «невыгодных» условий, но не «заведомо невыполнимых». Вопрос о возможности исполнения требований действующего законодательства со стороны организатора выходит за рамки ответственности заявителя. Поиски путей реализации требований действующего законодательства о полной компенсации потерь в доходах перевозчика относится к компетенции Пензенской области в лице его уполномоченных органов.

Судом первой инстанции сделан вывод о непринятии со стороны заявителя соответствующих действий по урегулированию разногласий гражданско-правовыми способами (изменений условий договора в судебном порядке); надлежащее обращение в уполномоченный орган за установлением экономически обоснованного тарифа, размера субсидий; обжалование действий уполномоченного органа, оспаривание тарифа в соответствии с постановлением Правительства РФ № 699 от 12 июля 2007 года «О правилах рассмотрения в досудебном порядке споров, связанных с установлением и (или) применением регулируемых цен (тарифов)».

Между тем судом первой инстанции не было принято во внимание, что заявитель ежегодно в соответствии с приказом ФСТ России от 19 августа 2011 года № 506-Т «Об утверждении Порядка рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также перечня документов, представляемых для их установления (изменения)» обращался в управление по регулировании тарифов и электросбережению по Пензенской области с заявлениями об установлении экономически обоснованного тарифа для заявителя на соответствующий период. Однако решение об установлении экономически обоснованного тарифа на 2013 год для ОАО «ППК «Черноземье» ни в 2013 году, ни в 2014 году управлением по регулировании тарифов и электросбережению по Пензенской области так и не было принято.

Учитывая значительные изменения в объемах работы подвижного состава, произошедшие в начале 2014 года в основном на территории других субъектов РФ обслуживаемых компанией, а также проведение дополнительных мероприятий по оптимизации собственных расходов и установленный с 01 апреля 2014 года, тариф для пассажиров на территории Пензенской области в размере 14 руб./10 пассажиро-километров проезда, общество 28 апреля 2014 года направило в управление по регулировании тарифов и электросбережению Пензенской области уточненные расчеты экономически обоснованных затрат, экономически обоснованного тарифа, выпадающих доходов по территории Пензенской области на 2014 год, в котором расчетная величина выпадающих доходов была снижена к первоначально прогнозировавшейся, с учетом оплаты услуг инфраструктуры в размере 1%, дополнительно на 6,5 млн. руб. или на 9%.

Действующим законодательством для рассмотрения категории споров, связанных с установлением тарифов, существует досудебный порядок - рассмотрения споров, который нашел свое отражение в Административном регламенте предоставления Федеральной службой по тарифам государственной услуги по досудебному рассмотрению споров, связанных с установлением и применением цен (тарифов), регулируемых в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях», утвержденный приказом ФСТ России от 04 июня 2012 года № 372-д. Однако согласно п. 30 указанного Регламента для рассмотрения в досудебном порядке спора требуется экспертное заключение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, чего ОАО «ППК «Черноземье» на протяжении нескольких лет не мог получить со стороны Пензенской области.

При этом то обстоятельство, что общество не оспорило тариф, установленный на территории Пензенской области, не может лишить заявителя права использовать иной способ защиты права, исходя из предусмотренных статьей 12 ГК РФ способов защиты гражданских прав, в том числе возмещение убытков, оспаривание нормативных правовых актов, принятых антимонопольным органом.

При таких обстоятельствах вывод УФАС России по Пензенской области о наличии в действиях заявителя нарушения пункта 3 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции в оспариваемых решении, предписании о прекращении нарушения антимонопольного законодательства от 22 июля 2014 года по делу № 2-03/24-2014 и постановлении о назначении административного наказания по делу № 2-06/13-2015 об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 14.31 Ко АП РФ, а именно: совершении ОАО «ППК «Черноземье», занимающим доминирующим положение на товарном рынке действий, признанных злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, является незаконным, поскольку надлежащими доказательствами не подтвержден.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии события административного правонарушения.

В связи с изложенным заявленные обществом требования подлежат удовлетворению в полном объеме.

Вопреки требованиям ч.5 ст.200, ч.1 ст.65, ч.4 ст.210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации антимонопольный орган не доказал обстоятельства, на основании которых заявитель был признан нарушившим Закон о защите конкуренции.

На основании п.2, 3 ч.1 ст.270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение суда от 02 сентября 2015 года следует отменить; принять новый судебный акт, которым заявление общества удовлетворить. Признать недействительными решение УФАС России по Пензенской области от 22 июля 2014 года по делу № 2-03/24-2014, предписание УФАС России по Пензенской области от 22 июля 2014 года по делу № 2-03/24-2014. Постановление УФАС России по Пензенской области от 05 марта 2015 года о назначении административного наказания по делу № 2-06/13-2015 об административном правонарушении по ч.2 ст.14.31 КоАП РФ признать незаконным и отменить.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины за подачу заявления и апелляционной жалобы относятся на УФАС России по Пензенской области. В этой связи надлежит взыскать с УФАС России по Пензенской области в пользу ОАО «ППК «Черноземье»судебные расходы по уплате госпошлины в размере 3500 руб., в том числе 2000 руб. (так как заявление было подано до 01 января 2015 года) - за подачу заявления, 1500 руб. - за подачу апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 110, 112, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Пензенской области от 02 сентября 2015 года по делу №А49-8612/2014 отменить. Принять новый судебный акт.

Заявление открытого акционерного общества «Пригородная пассажирская компания «Черноземье» удовлетворить.

Признать недействительными решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области от 22 июля 2014 года по делу № 2-03/24-2014, предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области от 22 июля 2014 года по делу № 2-03/24-2014. Постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области от 05 марта 2015 года о назначении административного наказания по делу № 2-06/13-2015 об административном правонарушении по ч.2 ст.14.31 КоАП РФ признать незаконным и отменить.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области в пользу открытого акционерного общества «Пригородная пассажирская компания «Черноземье» судебные расходы по уплате госпошлины в размере 3500 руб.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий Е.Г. Филиппова

Судьи В.С.Семушкин

И.С.Драгоценнова