Гражданский кодекс часть 1

от федерального казённого учреждения «Федеральное управление автомобильных дорог «Большая Волга» Федерального дорожного агентства» - представитель не явился, извещено,

рассмотрев в открытом судебном заседании 03 июня 2019 года апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО2

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 18 марта 2019 года по делу №А49-14945/2018 (судья Стрелкова Е.А.), принятое по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО2 (ОГРНИП <***>, ИНН <***>), Саратовская область, г.Вольск,

к федеральному казённому учреждению «Федеральное управление автомобильных дорог «Большая Волга» Федерального дорожного агентства» (ОГРН <***>, ИНН <***>), г.Пенза,

об оспаривании ненормативного правового акта в части,

У С Т А Н О В И Л:

Индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее - ИП ФИО2, заявитель) обратился в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением к федеральному казённому учреждению «Федеральное управление автомобильных дорог «Большая Волга» Федерального дорожного агентства» (далее – ФКУ «Поволжуправтодор», ответчик) о признании незаконным требования от 14.09.2018 № 3727/18-7-317: в части возложения на ИП ФИО2 обязанности расположения строений за пределами полосы отвода автодороги в границах отведённого земельного участка под объект не ближе 25 метров от кромки проезжей части; в части возложения на ИП ФИО2 обязанности обеспечения боковой видимости на основной автодороге и примыкающим съездом к АЗС в соответствии с требованиями пункта 11.16 Свода правил 42.13330.2016 «Градостроительство. Планировка и застройки городских и сельских поселений». Актуализированная редакция СНиП 2.07.01.89*; в части возложения обязанности принять размеры треугольника видимости 40Х40 метров; в части запрещения размещения (нахождения) парковки на обозначенной в плане площадке; в части выдачи обязательного предписания осуществления въезда-выезда на существующее примыкание в поле без устройства дополнительных примыканий; в части возложения на ИП ФИО2 обязанности ликвидации якобы незаконного доступа к автодороге 1Р-228 Сызрань-Саратов-Волгоград.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 18 марта 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе ИП ФИО2 просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

В отзыве на апелляционную жалобу ФКУ «Поволжуправтодор» просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого решения суда.

Дело рассмотрено в соответствии с требованиями ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя ФКУ «Поволжуправтодор», надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства.

В судебном заседании представители ИП Ашихмина С.В. поддержали доводы апелляционной жалобы, просили решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителей ИП ФИО2, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, постановлением администрации Терсинского округа Вольского муниципального образования Саратовской области № 67 от 23.07.2003 ИП ФИО2 предоставлен в аренду земельный участок, расположенный по адресу: Саратовская область, Вольской район, село Терса, примерно в 1800 м от администрации с. Терса по направлению на северо-восток, общей площадью 576 кв.м, для строительства автосервиса и торговой точки в аренду на 10 лет. На основании данного постановления между администрацией Терсинского округа Вольского муниципального образования Саратовской области и ИП ФИО2 был заключён договор аренды № 031037 земельного участка с кадастровым номером 64:08:02 01 02:0058 от 23.07.2003 (т.1, л.д. 5063). Как следует из выписки из ЕГРН от 01.10.2018 в отношении земельного участка с кадастровым номером 64:08:020102:58 и свидетельства о государственного регистрации права от 08.07.2008 64АБ 949435, данный участок с 08.07.2008 принадлежит ИП ФИО2 на праве собственности, запись в ЕРГН № 64-64-16/043/2008-140 (т. I л.д. 64-65, 73).

ИП ФИО2 17.08.2018 обратился в ФКУ «Поволжуправтодор» с заявлением (исх. № 54), в котором просил направить в его адрес проект договора на присоединение объекта дорожного сервиса «Шиномонтажная мастерская», расположенного на км 154+155 автомобильной дороги 1Р-228 Сызрань-Саратов-Волгоград, в котором указал, что объект дорожного сервиса «Шиномонтаж» функционирует на км 154+155 (справа) автомобильной дороги 1Р-228 с 1998 года, его нахождение согласовано с предыдущим владельцем данной автодороги, а именно: с Комитетом дорожного строительства Саратовской области, Федеральный закон № 390-ФЗ от 05.12.2017 «О внесении изменений в статью 22 Федерального закона «Об автомобильных дорогах» дополняет статью 22 пунктом 13, устанавливающим, что п.п. 6-12 ст. 22 применяются к ОДС общей площадью более 10000 кв.м. (т.1, л.д. 33).

Одновременно 17.08.2018 ИП ФИО2 направил в ФКУ «Поволжуправтодор» второе заявление (исх. № 54), в котором просил в течение 10 дней с момента получения данного заявления обязать ООО «Автотрасса» устранить препятствия в пользовании объектом торговли (ОДС), расположенным на 154 км автодороги 1Р-228 Сызрань-Саратов-Волгоград, путём демонтажа незаконно установленного барьерного ограждения, являющегося препятствием для осуществления его предпринимательской деятельности и создающего угрозу безопасности дорожного движения. Этим же письмом он отозвал направленное в адрес ФКУ «Поволжуправтодор» заявление исх. № 54 от 17.08.2018 (т. I л.д. 30-31).

На первое заявление ФКУ «Поволжуправтодор» направил ИП ФИО2 письмо от 14.09.2018 № 3727/18-7-317 «О размещении шиномонтажа», в котором сообщило, что рассмотрело его обращение на техническом совете 10.09.2018. В письме указано, что на протяжении длительного времени заявитель эксплуатирует объект дорожного сервиса (шиномонтаж) в непосредственной близости от проезжей части автомобильной дороги общего пользования федерального значения Р-228 Сызрань-Саратов-Волгоград на км 154+155 (справа) без надлежащего согласования и обустройства с дорожным ведомством. Подъезд к объекту осуществляется в неположенном месте, парковка и ремонт транспортных средств осуществляется на обочине федеральной автодороги, что создаёт условия, угрожающие безопасности дорожного движения, жизни и здоровью людей. В связи с этим ФКУ «Поволжуправтодор» требует устранить указанные нарушения. Также в письме изложены обязательные технические условия, требования для размещения объекта дорожного сервиса, и указано, что заключение договора о присоединении к федеральной автодороге в данном случае не требуется (т.1, л.д. 22-23).

На второе письмо ФКУ «Поволжуправтодор» ответило заявителю письмом от 03.10.2018 № 4078/18-7-365, в котором сообщил, что барьерное ограждение установлено ООО «Автотрасса» в 2016 году в целях исполнения предписания от 25.03.2016 № 19-В Управления государственного автодорожного надзора по Саратовской области и обеспечения безопасности дорожного движения, а также напомнило о направлении в адрес заявителя технических условий и требований на организацию безопасного доступа к шиномонтажу через существующее примыкание в поле и об отсутствии согласовательных документов от дорожного ведомства на размещение объекта дорожного сервиса (т.1, л.д. 25).

Заявитель, полагая, что письмо ФКУ «Поволжуправтодор» от 14.09.2018 №3727/187-317 «О размещении шиномонтажа» является ненормативным правовым актом и содержит требования, не соответствующие закону и нарушающие его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, обратился в суд с настоящим заявлением в порядке главы 24 АПК РФ.

Суд первой инстанции не нашёл оснований для удовлетворения требований заявителя, исходя из следующего.

Статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) закреплена судебная защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Защита гражданских прав осуществляется перечисленными в статье 12 ГК РФ способами: признания права; восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признания оспоримой сделки недействительной и применения последствий ее недействительности, применения последствий недействительности ничтожной сделки; признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; самозащиты права; присуждения к исполнению обязанности в натуре; возмещения убытков; взыскания неустойки; компенсации морального вреда; прекращения или изменения правоотношения; неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону; иными способами, предусмотренными законом. Согласно пункту 1 статьи 1 ГК РФ необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав является обеспечение восстановления нарушенного права.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Пунктами 4, 5 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Согласно статье 13 ГК РФ признаком отнесения решений и действий соответствующих органов к таким актам является, прежде всего, их властный характер, порождающий возникновение обязанностей, другие последствия. При этом предметом спора по делам об оспаривании решений и действий государственных органов является требование, направленное на исключение последствий, порожденных такими решением или действиями.

Исходя из приведённых норм законодательства, под ненормативным правовым актом государственного органа понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, осуществляющим публичные полномочия, в отношении конкретного лица, содержащий обязательные для исполнения предписания, распоряжения, требования, затрагивающие права и охраняемые законом интересы и влекущие юридические последствия для этого лица. Как правило, исполнение этих требований обеспечивается мерами государственного принуждения.

Одним из признаков ненормативного правового акта является принятие его органом, наделённым федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

Заявитель оспаривает письмо ФКУ «Поволжуправтодор» от 14.09.2018 № 3727/18-7317 в части содержащихся в нём технических требований и условий, необходимых для согласования эксплуатации принадлежащего заявителю объекта дорожного сервиса «Шиномонтаж», расположенного в непосредственной близости от проезжей части 154+155 км автомобильной дороги общего пользования федерального значения Р-228 Сызрань-Саратов-Волгоград.

Между тем данные доводы заявителя судом первой инстанции отклонены ввиду следующих обстоятельств.

Согласно пункту 1.2 устава федерального казённого учреждения «Федеральное управление автомобильных дорог «Большая Волга» Федерального дорожного агентства», утверждённого приказом Федерального дорожного агентства от 19.05.2011 № 48, ФКУ «Поволжуправтодор» является федеральным казённым учреждением, предназначенным для осуществления функций оперативного управления автомобильными дорогами общего пользования федерального значения и искусственными сооружениями на них, закреплёнными за ФКУ «Поволжуправтодор», обеспечения безопасного и бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения. При этом ФКУ «Поволжуправтодор» наделено на праве оперативного управления, праве постоянного (бессрочного) пользования имуществом, находящимся в федеральной собственности (п.2.1). Для достижения целей своей деятельности ФКУ «Поволжуправтодор» от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и личные неимущественные права, несет обязательства, выступает в качестве истца и ответчика в судах Российской Федерации (п. 2.2.).

В соответствии с п.7 постановления Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 № 374 «Об утверждении Положения о Федеральном дорожном агентстве» Федеральное дорожное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Согласно пункту 7 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон об автомобильных дорогах) владельцами автомобильных дорог признаются исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации. В случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом, полномочия владельца автомобильных дорог вправе осуществлять государственная компания «Российские автомобильные дороги» в отношении автомобильных дорог, переданных ей в доверительное управление.

Как следует из материалов дела, а именно, из выписки из ЕГРН от 01.10.2018, свидетельства о государственной регистрации права от 06.04.2010 64-АВ 712389, свидетельства о государственной регистрации права от 19.08.2011 64-АГ 203897, свидетельства о государственной регистрации права от 26.02.2015 64-АД 617284, свидетельства о государственной регистрации права от 26.02.2015 64-АД 617285, кадастрового паспорта сооружения от 29.12.2014 № 64/201/2014-755440 (т. I л.д. 67-69, 119, 120, 121-122, 123,124), федеральная автомобильная дорога Р-228 Сызрань-Саратов-Волгоград является собственностью Российской Федерации и передано ФКУ «Поволжуправтодор» в постоянное (бессрочное) пользование.

Таким образом, ответчик в отношении указанной автодороги осуществляет функции владельца применительно к пункту 7 статьи 3 Закона об автомобильных дорогах.

Принадлежащий заявителю объект «Шиномонтаж», расположенный справа 154+155 км. автомобильной дороги общего пользования федерального значения Р-228 Сызрань-Саратов-Волгоград, в соответствии с пунктом 12 статьи 3 Закона об автомобильных дорогах является объектом дорожного сервиса.

Согласно пункту 1 статьи 22 Закона об автомобильных дорогах размещение объектов дорожного сервиса в границах полосы отвода автомобильной дороги должно осуществляться в соответствии с документацией по планировке территории и требованиями технических регламентов. Размещение объектов дорожного сервиса в границах придорожных полос автомобильной дороги должно осуществляться с учетом требований части 8 статьи 26 настоящего Федерального закона.

В свою очередь, пунктом 8 статьи 26 Закона об автомобильных дорогах установлено, что строительство, реконструкция в границах придорожных полос автомобильной дороги объектов капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, объектов дорожного сервиса, установка рекламных конструкций, информационных щитов и указателей допускаются при наличии согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги. Это согласие должно содержать технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию в границах придорожных полос автомобильной дороги таких объектов, установку рекламных конструкций, информационных щитов и указателей (далее в настоящей статье - технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению).

Таким образом, технические требования и условия в силу приведённых норм законодательства представляют собой требования технического характера, выдаваемые владельцем автомобильной дороги при даче согласия на размещение объекта дорожного сервиса. Технические требования и условия по своей правовой природе не являются ненормативным актом, а представляют собой требования технического характера, исходящие от владельца автомобильной дороги как от эксплуатирующей организации, реализующей функции собственника по содержанию и обслуживанию автомобильной дороги, находящейся в собственности Российской Федерации.

Полномочия ответчика по контролю за надлежащим использованием автомобильной дороги ограничены исключительно гражданско-правовыми методами. Ни Закон об автомобильных дорогах, ни какие-либо иные нормы законодательства Российской Федерации, ни устав не наделают ФКУ «Поволжуправтодор» властно-распорядительными и иными публичными полномочиями, а также правом использования методов государственного принуждения при исполнении им функции владельца автомобильной дороги.

Такими функциями обладают органы государственной власти (например, УГАДН по Саратовской области, ГИБДД), которые не имеют никакого отношения к ФКУ «Поволжуправтодор». В связи этим ссылки заявителя на предписания указанных государственных органов в качестве доказательства публичных полномочий ФКУ «Поволжуправтодор», судом не принимаются, как не имеющие отношения к настоящему делу.

Также ФКУ «Поволжуправтодор» не применял к заявителю никаких мер государственного принуждения по выполнению изложенных в оспариваемом письме технических требований и условий.

Установка барьерного ограждения вдоль участка автомобильной дороги в районе нахождения объекта дорожного сервиса ИП ФИО2 не является мерой государственного принуждения, как ошибочно полагает заявитель, а является реализацией ФКУ «Поволжуправтодор» своих гражданско-правовых полномочий, как владельца автомобильной дороги, по оперативному управлению автомобильной дорогой с целью обеспечения безопасного и бесперебойного движения транспортных средств.

Более того, учитывая, что выдача владельцем автомобильной дороги согласия (вместе с техническими требованиями и условиями) на размещение объектов дорожного сервиса в соответствии с подпунктом 8.3. пункта 8 статьи 26 Закона об автомобильных дорогах носит заявительный характер, при отсутствии такого заявления от собственника объекта дорожного сервиса технические требования и условия сами по себе не порождают для собственника объекта дорожного сервиса правовых последствий.

Между тем материалами дела подтверждено, что ИП ФИО2 письмом от 17.08.2018 № 54 отозвал своё заявление от 17.08.2018 № 54 о получении согласия на размещение объекта дорожного сервиса, направленное в адрес ответчика.

Следовательно, оспариваемое письмо ответчика не порождает для заявителя никаких правовых последствий и носит исключительно информационный характер.

В этой связи все остальные доводы заявителя относительно законности и обоснованности данного письма судом не принимаются и не исследуются, как не имеющие правового значения для настоящего дела.

На основании изложенного суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что рассматриваемый спор не вытекает из административных и иных публичных правоотношений и не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке главы 24 АПК РФ. В силу статьи 12 ГК РФ обратившееся в суд лицо самостоятельно определяет способ защиты гражданских прав. При этом избранный лицом способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и спорного правоотношения, и в конечном итоге привести к восстановлению нарушенного права.

Согласно разъяснениям Конституционного Суда Российской Федерации, содержащимся в определении от 21.12.2004 № 409-О, конституционное право на судебную защиту не предполагает возможность для гражданина по собственному усмотрению выбирать способ и процедуру судебного оспаривания - они определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральными законами.

Судебная защита в порядке главы 24 АПК РФ предполагает восстановление нарушенного права заявителя в правоотношениях с ответчиком посредством пресечения неблагоприятных последствий незаконных актов, а также понуждения ответчика к надлежащему исполнению возложенных на него законом обязанностей. Особенностью рассмотрения дел в порядке, установленном главой 24 АПК РФ, является характер правоотношений между органом государственной власти и лицом, осуществляющим предпринимательскую и другую экономическую деятельность, административная сущность этих отношений, основанная на властном подчинении одной стороны другой.

В правоотношениях, возникших между заявителем и ответчиком, отсутствует признак власти и подчинения. Оспариваемое письмо направлено ответчиком в адрес заявителя в рамках гражданско-правовых отношений по управлению государственной собственностью, имеет гражданско-правовой характер и последствия. Оспариваемое письмо не является ненормативным правовым актом и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности. В то же время заявителем избран способ защиты, предусмотренный для споров, возникающих из административных и иных публичных отношений. В данном случае отсутствует одно из обязательных условий для удовлетворения требования заявителя, предусмотренное частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 АПК РФ, а именно: нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

При таких обстоятельствах, учитывая, что заявителем избран ненадлежащий способ защиты, суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявления предпринимателя.

Доводы апелляционной жалобы о том, что рассмотрение данного спора должно производиться в рамках главы 24 АПК РФ в силу издания ФКУ «Поволжуправтодор» ненормативного правового акта в рамках реализации своих полномочий отклоняются, так как наличие у указанного лица властных, публичных полномочий материалами дела не подтверждается. Согласование технических требований и условий, которое осуществляет ответчик, относится не к властным государственным функциям, а к вопросам хозяйственного управления автомобильной дорогой, переданной ответчику в постоянное (бессрочное) пользование.

Довод заявителя об обязательном характере выдаваемых ответчиком технических требований и условий не свидетельствует о публичных полномочиях ФКУ «Поволжуправтодор», поскольку обязательность их исполнения обусловлена не полномочиями указанного учреждения, а вытекает из необходимости соблюдения определенных требований законодательства, предъявляемыми к размещению объектов придорожного сервиса, примыкающих к автомобильным дорогам, которые являются обязательными как для заявителя, так и для ФКУ «Поволжуправтодор». При этом ФКУ «Поволжуправтодор» не вправе применить какие-либо меры принудительного воздействия для исполнения заявителем технических требований и условий.

Ссылки заявителя на судебную практику несостоятельны, так как указанные им судебные акты не имеют преюдициального значения для настоящего дела.

Таким образом, приведенные в апелляционной жалобе доводы не являются основанием для отмены или изменения обжалуемого решения арбитражного суда в соответствии со статьёй 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного решение суда от 18 марта 2019 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя - без удовлетворения.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы относятся на заявителя. Вместе с тем надлежит Возвратить ИП ФИО2 из федерального бюджета излишне уплаченную по чеку-ордеру от 17 апреля 2019 года государственную пошлину в размере 1350 рублей.

Руководствуясь статьями 110, 112, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Пензенской области от 18 марта 2019 года по делу №А49-14945/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю ФИО2 из федерального бюджета излишне уплаченную по чеку-ордеру от 17 апреля 2019 года государственную пошлину в размере 1350 (Одна тысяча триста пятьдесят) рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий Е.Г.Филиппова

Судьи О.А. Лихоманенко

Т.С. Засыпкина