Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании 22 января 2008 г. апелляционную жалобу Собрания представителей г.Заречного Пензенской области, Пензенская область, г.Заречный,

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 27 ноября 2007г. по делу № А49-5795/2007, судья Жулькина Н.Г.,

по заявлению Собрания представителей г.Заречного Пензенской области, Пензенская область, г.Заречный, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по <...> лицо: Муниципальное учреждение «Управление природными ресурсами», Пензенская область, г.Заречный,

о признании незаконными решения от 03.07.2007г., предписания от 05.07.2007г. № 2-03/30-2007,

УСТАНОВИЛ:

Собрание представителей г.Заречного Пензенской области (далее – Собрание представителей) обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (далее – УФАС по Пензенской области) от 03 июля 2007 г. и выданного им предписания от 05 июля 2007г. № 2-03/30-2007.

К участию в деле в качестве третьего лица привлечено муниципальное учреждение «Управление природными ресурсами» (далее - МУ «Управление природными ресурсами», Учреждение)

Решением суда от 27 ноября 2007г. заявление Собрания представителей удовлетворено частично. Предписание №2-03/30-2007, вынесенное УФАС по Пензенской области, в части предписания Собранию представителей внести изменения в пункт 2.2 и 8.4 Положения о контроле за экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования г. Заречный Пензенской области», утвержденного решением Собрания представителей г. Заречный от 11 ноября 2006г. №266, (далее – Положение) признано недействительным, как противоречащее Гражданскому кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «О защите конкуренции». В остальной части заявленного требования отказано на том основании, что указанные в предписании действия Собрания представителей обоснованно признаны противоречащими п.3 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции» (за исключением предписания внести изменения в пункт 2.2 и 8.4 Положения).

В апелляционной жалобе Собрание представителей просит решение суда отменить, направить дело на новое рассмотрение в тот же суд, ссылаясь на то, что законодательство разрешает органам местного самоуправления делегировать решение вопросов местного значения муниципальным учреждениям.

В отзыве УФАС по Пензенской области на апелляционную жалобу просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого решения суда, поскольку Учреждение незаконно наделено функциями органа местного самоуправления по осуществлению экологического контроля, согласно Уставу Учреждения ему предоставлено право осуществлять приносящую доход деятельность по проведению работ, оказанию услуг природоохранного значения. Законом о защите конкуренции запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов. Вместе с тем УФАС по Пензенской области не согласно с выводами суда в части удовлетворения требований Собрание представителей в отношении внесения изменений в пункты 2.2 и 8.4 Положения.

В отзыве на апелляционную жалобу третье лицо поддержало доводы апелляционной жалобы, ссылаясь на то, что экологический контроль является частью вопроса местного значения – «организация мероприятий по охране окружающей среды», функциями и правами органов местного самоуправления Учреждение не наделено, а осуществляет деятельность в целях решения вопросов местного значения в рамках реализации полномочий органов местного самоуправления по организации мероприятий по охране окружающей природной среды в границах городского округа.

В судебном заседании представитель Собрания представителей поддержал доводы апелляционной жалобы, уточнив их, просил решение суда отменить в той, части в какой в удовлетворении заявленных требований было отказано, и удовлетворить данные требования Собрания представителей.

Представитель УФАС по Пензенской области возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил оставить решение суда без изменения.

Дело рассмотрено в соответствии с требованиями ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя третьего лица, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, на основании требования прокуратуры Пензенской области комиссия по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства УФАС по Пензенской области рассмотрела дело №2-03/30-2007 в отношении Собрания представителей по признакам нарушения требований п.3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции». Указанное нарушение выразилось в наделении функциями и правами органа местного самоуправления МУ «Управление природными ресурсами», являющегося хозяйствующим субъектом. Это закреплено в Положении о контроле за экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования г. Заречный Пензенской области, утвержденном решением Собрания представителей от 11 ноября 2006 № 266.

Вышеуказанная комиссия 03-05 июля 2007г. приняла решение по делу, которым признала Собрание представителей нарушившим указанную норму Федерального закона и 06 июля 2007 г. вынесла предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, которым предписала Собранию представителей прекратить нарушение и в срок до 20 сентября 2007г. внести изменения в пункты 2.2, 5.2, 7.1, 8.2, 8.6, 8.7 вышеназванного Положения, исключив из них положения, наделяющие третье лицо по делу - Учреждение - «полномочиями по осуществлению контроля, в том числе проверок хозяйствующих субъектов, за экологическим состоянием территории ЗАТО г. Заречного Пензенской области».

Право антимонопольного органа на рассмотрение фактов нарушения антимонопольного законодательства и принятия по ним решений предусмотрено Федеральным законом «О защите конкуренции» (ст.ст. 22 и 23).

В соответствии с п.3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора. Согласно п.5 ст. 4 данного Закона хозяйствующий субъект - индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Таким образом, некоммерческие организации, осуществляющие приносящую доход деятельность, относятся к хозяйствующим субъектам.

Согласно п.6.6 Устава МУ «Управление природными ресурсами» источниками финансовых ресурсов Учреждения являются: средства городского бюджета, благотворительные взносы и пожертвования, поступления от приносящей доход деятельности, предусмотренной Уставом, другие не запрещенные законодательством источники. П.6.6 Устава предусмотрено, что доходы, полученные Учреждением от приносящей доход деятельности и приобретенное за счет этих доходов имущество, поступают в самостоятельное распоряжение Учреждения (т.1, л.д.32).

Как видно из материалов дела, решением Собрания представителей г. Заречный от 01 ноября 2006 г. № 266 было утверждено вышеозначенное Положение, отдельными положениями которого функции органа местного самоуправления переданы МУ «Управление природными ресурсами», а именно: пункт 5.2 устанавливает, что проверки по соблюдению природоохранного законодательства осуществляются инспекторами - экологами данного Учреждения, в пунктах 7.1, 8.5, 8.6 и 8.7 закреплено положение, согласно которому проверки по соблюдению природоохранного законодательства проводятся только по распоряжению директора Учреждения и в соответствии с ним, только тем лицом, которое указано в данном распоряжении, и результат проверки оформляется актом, по форме, утвержденной директором Учреждения.

Кроме того, пункт 8.2 Положения устанавливает правило, по которому формирование плановых проверок по соблюдению природоохранного законодательства производятся на основе плана проверок и предложений МУ «Управление природными ресурсами».

Судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что указанные действия Собрания представителей (за исключением принятия пп.2.2 и 8.2 Положения) обоснованно признаны УФАС России по Пензенской области нарушающими требования п.3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» по основаниям, изложенным в оспариваемом решении.

Согласно ст.1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в действующей редакции) контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) - система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

Пунктом 2 статьи 64 того же Федерального закона предусмотрено, что в Российской Федерации осуществляется государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль в области охраны окружающей среды.

Исходя из положений статьи 7 Федерального закона «Об охране окружающей среды» к вопросам местного значения городских, сельских поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. К вопросам местного значения городского округа относятся: организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (пункт 11 статьи 16) к вопросам местного значения городского округа отнесена организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

Пункт 2 статьи 4 Закона Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 3297-1 «О закрытом административно территориальном образовании» предусматривает, что контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования осуществляют органы местного самоуправления ЗАТО.

При этом федеральными законами органы местного самоуправления не наделены полномочиями по проверке хозяйствующих субъектов и граждан на предмет соблюдения ими требований законодательства об охране окружающей природной среды.

Предусмотренные Положением полномочия по проведению проверок, составлению по их результатам актов Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (статья 67) предоставляет государственным инспекторам в области охраны окружающей среды, которые при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке: посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами; проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды; проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов; предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля.

Вышеуказанные пункты Положения устанавливают нормы, согласно которым контроль за экологическим состоянием (то есть экологический контроль) осуществляется инспекторами муниципального учреждения, которое (по Уставу и Положению о порядке осуществления деятельности, приносящей доход) разрабатывает нормативы и оказывает услуги по вопросам экологический безопасности (в том числе разработка экологических паспортов, разрешений на выброс загрязняющих веществ в атмосферу и т.п.) (л.д. 82).

Деятельность по осуществлению природоохранного (экологического) контроля в соответствии с планами муниципального учреждения (независимо от порядка проведения таких проверок) и только на основании распоряжения руководителя Учреждения свидетельствует о наделении данного учреждения полномочиями органа местного самоуправления, тогда как контроль за состоянием охраны окружающей среду в силу вышеназванных правовых норм предполагает наличие определенных властных полномочий, связанных с посещением хозяйствующих субъектов, проведением в рамках контроля проверок соблюдения требований природоохранного законодательства, составления актов по их результатам. В связи сизложенным муниципальный экологический контроль может осуществляться непосредственно органами местного самоуправления лишь в соответствии с полномочиями, предоставленными им законодательством. Муниципальные учреждения могут быть привлечены к участию в осуществлении муниципального экологического контроля лишь для выполнения технических функций без наделения их полномочиями по организации и проведению проверок хозяйствующих субъектов.

Наделение правами по проведению проверок в рамках экологического контроля хозяйствующего субъекта является нарушением антимонопольного законодательства. В этой связи суд первой инстанции правомерно признал законными принятое УФАС по Пензенской области оспариваемое решение и вынесенное на его основании в соответствии со ст. 50 Федерального закона «О защите конкуренции» предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, в части требований об исключении из Положения пунктов 5.2, 7.1, 8.2, 8.5, 8.6, 8.7, в связи с наделением хозяйствующего субъекта МУ «Управление природными ресурсами» полномочиями по осуществлению контроля за экологическим состоянием территории ЗАТО, в том числе по проведению проверок других хозяйствующих субъектов.

Различное толкование Собранием представителей таких понятий, как полномочия, права и функции органов местного самоуправления является безосновательным.

Суд сделал обоснованный вывод о неправомерном указании в предписании на исключение из п.2.2 Положения возможности создания Администрацией муниципального учреждения «Управление природными ресурсами», поскольку указанное учреждение имеет право на участие в осуществлении мероприятий по охране окружающей среды. Также правомерно не признано нарушением антимонопольного законодательства установленная пунктом 8.4 Положения норма, согласно которой обращения, не позволяющие установить лицо, обратившееся в МУ «Управление природными ресурсами», не могут служить основанием для проведения плановой проверки», поскольку не свидетельствуют о наделении какими-то правами органа местного самоуправления хозяйствующего субъекта, а является регламентацией деятельности данного учреждения.

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, не свидетельствуют о наличии предусмотренных ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

При таких обстоятельствах арбитражный апелляционный суд выводы суда первой инстанции признает законными и обоснованными.

На основании изложенного решение суда от 27 ноября 2007 г. следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с под.1 п.1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации судебные расходы по данному делу взысканию не подлежат.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пензенской области от 27 ноября 2007г. по делу № А49-5795/2007 оставить без изменения, апелляционную жалобу Собрания представителей г.Заречного Пензенской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий Е.Г.Филиппова

Судьи Е.И.Захарова

В.Е.Кувшинов