Гражданский кодекс часть 1

при участии представителя прокуратуры Фрунзенского района г. Саратова ФИО1, действующего на основании удостоверения № 061019, и представителя Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Саратовской области ФИО2, действующего на основании доверенности от 02.02.2009 № 4,

рассмотрев апелляционную жалобу Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Саратовской области (г. Саратов)

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 27 января 2009 года по делу № А57-22849/08-114 (судья Огнищева Ю.П.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Строительная компания «Пионер» (г. Саратов)

к Управлению Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Саратовской области (г. Саратов)

заинтересованное лицо: прокуратура Фрунзенского района г. Саратова (г. Саратов)

о признании незаконными и отмене постановления от 16.10.2008 № 356 по делу об административном правонарушении и предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 16.10.2008 № 356,

УСТАНОВИЛ:

В Арбитражный суд Саратовской области обратилось общество с ограниченной ответственностью «Строительная компания «Пионер» (далее - ООО «Строительная компания «Пионер», заявитель) с заявлением к Управлению Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Саратовской области (далее – Управление Роснедвижимости по Саратовской области, Управление) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении от 16.10.2008 № 356 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьёй 7.1 КоАП РФ, и назначении наказания в виде штрафа в сумме 10 000 руб., а также признании незаконным и отмене предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 16.10.2008 № 356.

Впоследствии ООО «Строительная компания «Пионер» уточнило требования в соответствии со статьёй 49 АПК РФ и просило признать незаконным и отменить постановление по делу об административном правонарушении от 16.10.2008 № 356 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьёй 7.1 КоАП РФ, и назначении наказания в виде штрафа в сумме 10 000 руб., а также признать недействительным предписание об устранении нарушения земельного законодательства от 16.10.2008 № 356.

Решением суда первой инстанции от 27.01.2009 требования заявителя удовлетворены. Постановление Управления Роснедвижимости по Саратовской области по делу об административном правонарушении от 16.10.2008 № 356 признано незаконным и отменено. Предписание об устранении нарушения земельного законодательства от 16.10.2008 № 356 признано недействительным.

Кроме того, указанным решением с Управления в пользу ООО «Строительная компания «Пионер» взысканы расходы по уплате госпошлины в сумме 2 000 руб.

Управление Роснедвижимости по Саратовской области не согласилось с решением суда первой инстанции и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой утверждает, что требования о признании недействительным предписания должны быть заявлены к должностному лицу, принявшему ненормативный акт. Кроме того, с него же подлежит взысканию государственная пошлина. Правомерность отмены постановления по делу об административном правонарушении в связи с нарушениями процедуры привлечения к ответственности Управлением и прокуратурой фактически не обжалуется.

Представитель заявителя в судебное заседание не явился. О месте и времени рассмотрения жалобы указанное лицо извещено надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 АПК РФ, что подтверждается уведомлениями о вручении почтовых отправлений № 99019 0, № 99022 0. В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанного лица.

Исследовав материалы дела, выслушав доводы представителей Управления и прокуратуры, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что решение суда первой инстанции подлежит отмене в части признания недействительным предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 16.10.2008 № 356 и взыскания с Управления государственной пошлины.

В нарушение положений статьи 170 АПК РФ в обжалованном решении суда первой инстанции отсутствуют фактическое и правовое обоснование вывода о недействительности оспоренного по правилам главы 24 АПК РФ ненормативного акта.

Суд первой инстанции неправильно определил круг подлежащих установлению обстоятельств и не применил подлежащие применению при оценке спорных правоотношений нормы материального и процессуального права.

Указанные нарушения привели к принятию незаконного решения о признании недействительным ненормативного акта.

Как следует из материалов дела, в период с 02 сентября 2008 года по 05 сентября 2008 года прокуратурой Фрунзенского района г. Саратова проведена проверка соблюдения ООО «Строительная компания «Пионер» земельного законодательства.

В ходе данной проверки установлено, что ООО «Строительная компания «Пионер» произведено самовольное занятие земельного участка площадью 192 кв.м, которое заключается в самовольной установке ограждения из бетонных блоков за пределами территории, отведенной заявителю для строительства в целях организации дворовой территории.

05 сентября 2008 года прокуратурой Фрунзенского района г. Саратова вынесено постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьёй 7.1 КоАП РФ (том 1 л.д.87-89). Указанное постановление составлено прокуратурой в отсутствие законного представителя юридического лица. Доказательства его надлежащего извещения о месте и времени вынесения постановления о возбуждении производства об административном правонарушении в материалах дела отсутствуют.

16 октября 2008 года Управлением Роснедвижимости по Саратовской области вынесено постановление № 356 о привлечении ООО «Строительная компания «Пионер» к административной ответственности, предусмотренной статьёй 7.1 КоАП РФ, и назначении административного наказания в виде штрафа в размере 10 000 руб. (том 1 л.д.5-7).

16 сентября 2008 года Управлением в порядке осуществления земельного контроля на основании статьи 71 Земельного кодекса РФ вынесено предписание об устранении нарушения земельного законодательства № 356, согласно которому ООО «Строительная компания «Пионер» надлежит перенести ограждение в соответствии с документами по предоставлению земельного участка в собственность.

Не согласившись с постановлением от 16.10.2008 № 356 и предписанием от 16.10.2008 № 356, ООО «Строительная компания «Пионер» обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными и отмене. Полагает, что в его действиях отсутствует состав вменённого правонарушения, поскольку установленные железобетонные блоки предназначены для восстановления заборов соседних домов № 13 и № 15, расположенных по адресу: <...>.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, поскольку административным органом допущены существенные нарушения порядка привлечения лица к административной ответственности. Постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении вынесено в присутствии лица, действовавшего на основании общей доверенности, без участия законного представителя лица, привлекаемого к ответственности, и доказательства надлежащего извещения последнего о месте и времени рассмотрения вопроса о привлечении к ответственности отсутствуют.

Апелляционная коллегия считает обоснованным вывод суда первой инстанции о незаконности постановления от 16.10.2008 № 356, так как при производстве по делу об административном правонарушении прокуратурой Фрунзенского района г. Саратова допущено существенное нарушение требований статьи 28.2 КоАП РФ.

При этом апелляционная коллегия считает необходимым дать оценку отдельным выводам суда первой инстанции, содержащимся в решении.

Суд первой инстанции указал, что прокуратура возбудила производство по делу по факту, отличному от того, который установлен Управлением и послужил основанием для привлечения к ответственности. Данный вывод ошибочен.

Постановления прокуратуры и Управления содержат идентичное описание объективной стороны правонарушения (активных действий по установлению фактического господства над земельным участком). Обоими документами зафиксированы одни и те же обстоятельства: ограждение бетонными блоками земельного участка в отсутствие прав на него. Данное правонарушение обоими органами квалифицировано по статье 7.1 КоАП РФ как самовольный захват земельного участка. Апелляционная коллегия считает, что не имеется оснований рассматривать как нарушение различия в формулировках, использованных прокуратурой и управлением.

Кроме того, суд первой инстанции необоснованно включил в круг обстоятельств, имеющих значение для дела, соблюдение процедуры проведения Управлением проверки, в результате которой выявлено правонарушение, и произвёл её оценку с точки зрения административного законодательства. Данная проверка проводилась вне рамок производства по делу об административном правонарушении. Акт проверки составлен до возбуждения производства по делу и должен оцениваться как доказательство в соответствии с положениями главы 7 АПК РФ и статьями 26.2, 26.7 КоАП РФ. Он служит источником информации об обстоятельствах совершения правонарушения, но не влияет на оценку соблюдения государственным органом требований к процедуре производства по делу об административном правонарушении.

Оснований считать его недопустимым доказательством, полученным с нарушением закона, в данном случае не имеется, поскольку присутствие при проведении контрольных мероприятий именно законного представителя юридического лица действующим законодательством не предусмотрено. Федеральный закон от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», регулирующий порядок осуществления специального контроля, таких требований не содержит. Как видно из акта, представитель организации по доверенности ФИО3 в ходе проведения проверки участвовал.

Апелляционная коллегия пришла к выводу, что в части признания недействительным ненормативного акта обжалованное решение подлежит отмене.

При рассмотрении второго требования суд первой инстанции, сославшись на главу 24 АПК РФ, не руководствовался её положениями при вынесении решения. Вывод о недействительности предписания по устранению выявленных нарушений основан на дефектности постановления о привлечении к административной ответственности.

Апелляционная коллегия считает, что отмена по процессуальным основаниям постановления о привлечении к административной ответственности на оценку ненормативного акта по правилам главы 24 АПК РФ не влияет.

При этом апелляционный суд учитывает, что факт установки ограждения за пределами принадлежащего заявителю земельного участка подтверждён материалами дела и самим заявителем не оспаривается. Заявитель утверждает, что указанные действия не образуют состав вменённого ему правонарушения.

Суд первой инстанции в нарушение требований части 4 статьи 200 АПК РФ не произвёл оценку оспоренного предписания с точки зрения его соответствия закону и нарушения им законных прав заявителя, и наличия у органа соответствующих полномочий.

Ссылаясь на главу 24 АПК РФ и взимая государственную пошлину за рассмотрение требования об оспаривании ненормативного акта, суд первой инстанции фактически рассматривает указанное требование по нормам параграфа 2 главы 25 АПК РФ. Однако оспоренный ненормативный акт не является представлением об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, вынесенным в соответствии со статьёй 29.13 КоАП РФ.

На основании Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 № 60 «О внесении дополнений в некоторые Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касающиеся рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях» предусмотренные статьей 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена статьей 19.6 КоАП РФ), в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам, определенным параграфом 2 главы 25 АПК РФ.

Отдельное обжалование представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, осуществляется в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.

Из текста предписания, прямого указания на вынесение его в порядке осуществления государственного земельного контроля, содержащихся в нём ссылок на статью 71 Земельного кодекса РФ и Положения о государственном земельном контроле, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 № 689, а также учитывая указание на возможность привлечения к ответственности за его невыполнение, предусмотренной статьей 19.5 КоАП РФ, видно, что требование о признании его недействительным подлежит рассмотрению в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Президиум Верховного Суда Российской Федерации и Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 6 Постановления от 01.07.1996 № 6/8 разъяснили, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным является одновременное его несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение им гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Согласно подпункту «в» пункта 9 Положения о государственном земельном контроле, утвержденного Постановлением Правительства от 15.11.2006 № 689, главные государственные инспекторы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости уполномочены давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий.

Определением основных понятий видов нарушений земельного законодательства, утвержденным Роскомземом 29.03.1994 № 3-14-1/404, установлено, что самовольное занятие земельного участка представляет собой использование земельного участка физическим или юридическим лицом до установления границ земельного участка в натуре (на местности) и получения в установленном порядке документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования или аренды.

Факт установления железобетонных блоков за пределами территории, отведенной ООО «Строительная компания «Пионер» для строительства жилого дома, расположенного по адресу: <...>, заявителем не оспаривается.

Правоустанавливающих документов на земельный участок площадью 192 кв.м за границами отведенной для строительства территории ООО «Строительная компания «Пионер» судам не представлено.

Апелляционная коллегия считает, что предписание от 16.10.2008 № 356 не противоречит нормам права, принято в рамках полномочий органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости.

Перемещение возведенного ООО «Строительная компания «Пионер» ограждения в соответствии с правоустанавливающими документами на предоставленный для строительства жилого дома земельный участок не нарушает прав и законных интересов заявителя, поскольку никаких прав на занятие указанного участка он не имеет.

На основании части 3 статьи 201 АПК РФ, установив, что оспариваемый ненормативный правовой актсоответствует закону или иному нормативному правовому акту и не нарушает права и законные интересы заявителя, апелляционный суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При этом апелляционная коллегия считает необходимым дать правовую оценку доводам апелляционной жалобы.

Управление Роснедвижимости по Саратовской области просило отменить решение суда первой инстанции на том основании, что суд не привлёк к участию в деле должностное лицо, принявшее оспоренное постановление, полагая, что его права затрагиваются принятым судебным актом.

Апелляционная коллегия считает данный вывод Управления ошибочным, поскольку действующим законодательством полномочия по осуществлению земельного контроля предоставлены ему как государственному органу. Отдельные должностные лица Управления подобными полномочиями не наделены и действуют от имени Управления.

Согласно положениям статьи 71 Земельного кодекса РФ, земельный контроль за соблюдением земельного законодательства осуществляется специально уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Пунктом 5.4.8 Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12.06.2008 № 456, предусмотрено, что Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости осуществляется государственный земельный контроль.

В соответствии с пунктом 3 Положения о государственном земельном контроле, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 № 689, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы осуществляют контроль за выполнением требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.

Таким образом, стороной в данных правоотношениях выступает государственный орган. Главный государственный инспектор, вынося предписание от 16.10.2008 № 356, действовал от имени Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, исполняя возложенные на указанный государственный орган функции. Государственная пошлина за рассмотрение дел данной категории должна взыскиваться с Управления, а не с его должностных лиц.

Нормативные акты, на которых основаны доводы апелляционной жалобы, неправильно истолкованы Управлением. Они наделяют должностных лиц правом выдавать предписания в ходе осуществления земельного контроля. Однако полномочия по осуществлению земельного контроля от Федерального агентства его отдельным должностным лицам ими не переданы. Право сотрудника государственного органа на принятие ненормативных актов при исполнении своих должностных обязанностей не следует отождествлять с полномочиями самого органа по осуществлению государственного контроля.

Невозможно рассматривать оспоренное предписание, как предлагает Управление, в качестве «индивидуального ненормативного акта», поскольку в данном случае отсутствует «индивидуальный», а точнее единоличный государственный орган, его принявший. Заместитель главного государственного инспектора таковым не является.

Однако учитывая, что апелляционный суд отказал в удовлетворении требования о признании ненормативного акта недействительным, судебные расходы за рассмотрение требования о признании недействительным предписания от 16.10.2008 № 356 в соответствии со статьёй 110 АПК РФ следует отнести на ООО «Строительная компания «Пионер». Государственная пошлина за рассмотрение данного требования уплачена заявителем при обращении в суд первой инстанции согласно платежному поручению от 20.01.2008 № 5

При указанных обстоятельствах имеются основания для отмены судебного акта в части признания недействительным оспоренного предписания Управления Роснедвижимости по Саратовской области и взыскания с него государственной пошлины. Апелляционный суд отказывает ООО «Строительная компания «Пионер» в удовлетворении требования о признании недействительным предписания от 16.10.2008 № 356 и взыскании с Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости государственной пошлины в сумме 2000 рублей.

В остальной части решение суда первой инстанции следует оставить без изменения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Саратовской области от 27 января 2009 года по делу № А57-22849/08-114 отменить в части признания недействительным предписания от 16.10.2008 № 356 и взыскания с Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости государственной пошлины в сумме 2000 рублей.

Отказать обществу с ограниченной ответственностью «Строительная компания «Пионер» (г. Саратов) в удовлетворении требования о признании недействительным предписания об устранении нарушения земельного законодательства от 16.10.2008 № 356.

В остальной части решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 АПК РФ.

Председательствующий М.А. Акимова

Судьи Л.Б. Александрова

С.А. Кузьмичев