Гражданский кодекс часть 1

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Управление по коммунальному хозяйству и благоустройству г. Астрахани (г.Астрахань), Управление по строительству, архитектуре и градостроительству администрации г.Астрахани (г.Астрахань), муниципальное унитарное предприятие г.Астрахани «Астрводоканал» (г. Астрахань)

о признании недействительными решения и предписания по делу № 26-К-04-12 от 28.08.2012.

при участии в судебном заседании представителя мэра города Астрахани, представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области, представителя Управления по коммунальному хозяйству и благоустройству г. Астрахани, представителя Управления по строительству, архитектуре и градостроительству администрации г.Астрахани,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Астраханской области обратился Мэр города Астрахани с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области (далее - УФАС России по Астраханской области, антимонопольный орган) по делу № 26-К-04-12 от 28.08.2012 о нарушении антимонопольного законодательства о признании Мэра г. Астрахани нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части издания муниципального акта - постановления от 25.04.2011 № 3096-м «О лимитах водопотребления и водоотведения абонентам МУП г. Астрахани «Астрводоканал» и предписания по делу № 26-К-04-12 от 28.08.2012.

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 01 февраля 2013 года в удовлетворении заявления Мэру города Астрахани отказано.

Мэр города Астрахани не согласился с принятым решением и обратился с апелляционной жалобой в суд апелляционной инстанции, в которой просит решение суда первой инстанции отметить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы настаивает на правомерности постановления от 25.04.2011 № 3096-м «О лимитах водопотребления и водоотведения абонентам МУП г. Астрахани «Астрводоканал», при этом указывает на то, что указанный ненормативный правовой акт разработан в соответствии с Правилами пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 12.02.1999 № 167, и Порядком взимания платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы коммунальной канализации населенных пунктов на территории Астраханской области, утвержденным постановлением Правительства Астраханской области от 30.12.2010 № 621-П и регламентирующими деятельность МУП г. Астрахани «Астрводоканал» по установлению всем потребителям услуг, кроме населения, лимитов водопотребления и водоотведения. По мнению подателя апелляционной жалобы, постановление от 25.04.2011 № 3096-м «О лимитах водопотребления и водоотведения абонентам МУП г. Астрахани «Астрводоканал» не препятствует осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, не ограничивает конкуренцию при установлении лимитов водопотребления и воотведения, все хозяйствующие субъекты находятся в равных условиях. Кроме того, по мнению подателя жалобы, антимонопольным органом допущены процессуальные нарушения при рассмотрении антимонопольного дела, выразившиеся в том, что Приказом УФАС по Астраханской области от 04.05.2012 № 159-п создана комиссия, председателем которой указан руководитель Управления ФИО1, однако 15.08.2012 рассмотрение дела осуществлялось заместителем руководителя ФИО2 С приказом об изменении состава комиссии лица, участвующие в деле, ознакомлены не были.

УФАС по Астраханской области в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором возражает против доводов апелляционной жалобы, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании представители Мэра г. Астрахани и УФАС по Астраханской области поддержали правовые позиции, изложенные соответственно в апелляционной жалобе и отзыве на неё, дали аналогичные пояснения.

Представители Управления по коммунальному хозяйству и благоустройству администрации г. Астрахани, Управления по строительству, архитектуре и градостроительству администрации г. Астрахани в судебном заседании поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просили жалобу удовлетворить, а решение суда первой инстанции отменить.

Представитель муниципального унитарного предприятия г.Астрахани «Астрводоканал» в судебное заседание не явился. О месте и времени судебного заседания указанное лицо извещено надлежащим образом в порядке, предусмотренном статьёй 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается наличием в материалах дела уведомлений № 410031 57 91336 7, № 410031 57 91337 4, № 410031 57 97088 9, № 410031 57 97089 6 о вручении почтовых отправлений адресату.

Принимая во внимание наличие сведений о надлежащем извещении муниципального унитарного предприятия г.Астрахани «Астрводоканал» о времени и месте судебного заседания, основываясь на положениях части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие его представителя.

Законность и обоснованность принятого решения проверяются арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке и по основаниям, установленным статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заслушав представителей Мэра г. Астрахани, УФАС по Астраханской области, Управления по коммунальному хозяйству и благоустройству администрации г. Астрахани, Управления по строительству, архитектуре и градостроительству администрации г. Астрахани, изучив и исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, проверив в пределах, установленных статьёй 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом норм материального права и соблюдение норм процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к следующим выводам.

Как видно из материалов дела, 21.02.2012 в УФАС по Астраханской области поступило обращение Регионального межотраслевого объединения работодателей Астраханской области от 20.02.2012 № 15 о нарушении антимонопольного законодательства администрацией города Астрахани при издании муниципального акта - постановления от 25.04.2011 № 3096-м «О лимитах водопотребления и водоотведения абонентам МУП г. Астрахани «Астрводоканал».

Приказом УФАС Астраханской области от 04.05.2012 № 159-П поданному факту возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства.

В ходе проведения проверки антимонопольным органом установлено, что постановление мэра города Астрахани от 25.04.2011 № 3096-м «О лимитах водопотребления и водоотведения абонентам МУП г. Астрахани «Астрводоканал» на 2011, 2012 годы» с целью установления технически обоснованного лимита водопотребления и водоотведения, содержит положения о возложении на абонентов обязанности по представлению в МУП г. Астрахани «Астрводоканал», архитектурной съёмки для определения границ балансовой принадлежности масштабом 1/500 в 4 экземплярах.

Решением УФАС по Астраханской области 28.08.2012 по делу № 26-К-04-12 Мэр г. Астрахани признан нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части издания муниципального акта - постановления от 25.04.2011 № 3096-м «О лимитах водопотребления и водоотведения абонентам МУП г. Астрахани «Астрводоканал». Одновременно Мэру г. Астрахани выдано предписание об устранении допущенного нарушения путем обязания в срок не позднее 1 месяца внести изменения в указанное постановление.

Не согласившись с указанными ненормативными актами, Мэр г. Астрахани обратился в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Дело рассмотрено судом первой инстанции по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

Согласно положениям статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации или иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту, так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

Отказывая в удовлетворении заявления Мэра г. Астрахани о признании недействительными решения и предписания УФАС России по Астраханской области от 28.08.2012 по делу № 26-К-04-12, суд первой инстанции пришел к выводу об обоснованности вывода антимонопольного органа о нарушении заявителем части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Суд апелляционной инстанции считает решение суда первой подлежащим оставлению без изменения, при этом исходит из следующего.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком российской Федерации урегулированы Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон № 135-ФЗ).

Частью 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия) в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Отношения между абонентами (заказчиками) и организациями водопроводно-канализационного хозяйства в сфере пользования централизованными системами водоснабжения и (или) канализации населенных пунктов урегулированы Правилами пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 12.02.1999 № 167 (далее - Правила № 167).

К числу абонентов относятся юридические лица, а также предприниматели без образования юридического лица, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении объекты, системы водоснабжения и (или) канализации, которые непосредственно присоединены к системам коммунального водоснабжения и (или) канализации, а также к числу абонентов организации водопроводно-канализационного хозяйства могут относиться организации, в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находятся жилищный фонд и объекты инженерной инфраструктуры; организации, уполномоченные оказывать коммунальные услуги населению, проживающему в государственном (ведомственном), муниципальном или общественном жилищном фонде (пункт 1 Правил № 167).

В соответствии с Правилами № 167 «водопотребление» - это использование воды абонентом (субабонентом) на удовлетворение своих нужд; «водоотведение» -технологический процесс, обеспечивающий прием сточных вод абонентов с последующей передачей их на очистные сооружения канализации.

Согласно пункту 71 Правил № 167 правом установления лимитов водопотребления и водоотведения абонентам водно-канализационного хозяйства наделены органы местного самоуправления.

Мэр г.Астрахани в соответствии с частью 1 статьи 51 Устава г.Астрахани, утвержденного Решением Городского Совета г.Астрахани от 06.06.2004 № 52/а, наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Постановлением Мэра г.Астрахани от 25.04.2011 № 3096-м «О лимитах водопотребления и водоотведения абонентам МУП г.Астрахани «Астрводоканал» утверждено Положение о порядке установления лимитов водопотребления и водоотведения абонентам, получающим питьевую воду из систем коммунального водоснабжения и отводящим сточные воды в системы канализации г.Астрахани Астраханской области (далее - Положение о лимитах).

Таким образом, Постановление № 3096-м принято Мэра г.Астрахани в пределах предоставленных законом полномочий.

Пунктом 3 Положения о лимитах установлен порядок определения лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения) абонентам водно-канализационного хозяйства (юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям).

Согласно пункту 3.1. Положения о лимитах с целью установления технически обоснованного лимита водопотребления и водоотведения абонент обязан в 15-дневный срок с момента заявления о заключении договора или уведомления абонента о необходимости установить лимиты, разработать и представить в МУП г. Астрахани «Астрводоканал» следующую техническую документацию:

- водохозяйственный балансовый расчет предприятия, обосновывающий рациональное использование воды и сброс сточных вод (в дальнейшем - водохозяйственный балансовый расчет);

- архитектурную съемку для определения границ балансовой принадлежности масштабом 1/500 в 4 экземплярах;

- план мероприятий по сокращению нерационального использования воды и сброса сточных вод;

- план-график установки приборов учета (при их отсутствии).

Антимонопольный орган считает, что пунктом 3.1 Положения о лимитах на абонентов незаконно возложена обязанность предоставления дополнительных документов для определения лимитов водопользования и водоотведения, в частности о предоставлении архитектурной съемки для определения границ балансовой принадлежности масштабом 1/500 в 4 экземплярах, что препятствует осуществлению ими хозяйствующей деятельности и свидетельствует о нарушении органом местного самоуправления пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ.

Как усматривается из материалов дела, Положение о лимитах разработано в соответствии с Правилами № 167 и Порядком взимания платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы коммунальной канализации населенных пунктов на территории Астраханской области, утвержденным Постановлением Правительства Астраханской области от 30.12.2010 № 621-П.

Согласно пункту 58 Правил № 167 лимиты водопотребления и водоотведения абонентам устанавливаются органами местного самоуправления или уполномоченной ими организацией водопроводно-канализационного хозяйства с учетом:

фактических мощностей систем водоснабжения и канализации;

необходимости первоочередного удовлетворения нужд населения в питьевой воде и отведении бытовых сточных вод;

соблюдения лимитов забора питьевой воды и сброса сточных вод и загрязняющих веществ в водные объекты, установленных организации водопроводно-канализационного хозяйства водохозяйственными и природоохранными органами;

проведения абонентом мероприятий по рациональному использованию питьевой воды, сокращению сброса сточных вод и загрязняющих веществ;

баланса водопотребления и водоотведения абонента.

Порядок разработки, согласования и утверждения лимитов на отпуск питьевой воды данными правилами не устанавливается.

Основой при установлении лимитов водопотребления в настоящее время служит Инструкция по лимитированию и регулированию отпуска питьевой воды промышленным предприятиям, утвержденная приказом Минжилкомхоза РСФСР от 03.02.1984 № 65 (далее - Инструкция).

В соответствии с пунктом 2.12. Инструкции лимит отпуска воды на следующий календарный год устанавливается промышленному предприятию, как правило, одновременно с заключением или пролонгацией договора на отпуск воды и должен пересматриваться в сроки, определяемые планом организационно-технических мероприятий.

Лимит может быть пересмотрен ранее истечения календарного года, если у промышленного предприятия изменились условия водопользования (состав технологического оборудования, режим его работы, схема использования воды и т.п. ).

Для разработки лимита промышленное предприятие представляет предприятию водопроводно-канализационного хозяйства документы, указанные в пункте 2.4 Инструкции, а именно:

а) расчет водохозяйственного баланса;

б) структурную схему водоснабжения;

в) план организационно-технических мероприятий по рационализации

использования воды.

Порядок разработки и методические рекомендации по составлению указанных документов промышленными предприятиями приведены в Инструкции (приложение 1).

Данный нормативный правовой акт в установленном законом порядке не отменен, не признан утратившим силу, а потому подлежит применению на всей территории Российской Федерации.

Частью 6 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случаях, если спорные отношения прямо не урегулированы федеральным законом и другими нормативными правовыми актами или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай делового оборота, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, арбитражные суды применяют нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона).

Исходя из смысла указанной нормы права, аналогия закона может применяться лишь тогда, когда отношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон.

Доводы апелляционной жалобы о том, что положения Инструкции не применимы к правоотношениям, возникающим по поводу водопотребления и водоотведения с хозяйствующими субъектами, не являющимися промышленными предприятиями, отклоняются судом апелляционной инстанции, как основанные на неправильном применении норм материального права.

Доводы апелляционной жалобы о необоснованности вывода суда первой инстанции о невозможности исполнения требования, предусмотренного пунктом 3.1 Положения о лимитах, в связи с тем, что действующее законодательство не содержит определения архитектурной съемки, сами по себе не являются основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

В данном случае антимонопольным органом вменяется нарушение Мэру г. Астрахани пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ, выразившееся в возложении на абонентов с целью технически обоснованного лимита водопотребления и водоотведения в постановлении от 25.04.2011 № 3096-м «О лимитах водопотребления и водоотведения абонентам МУП г. Астрахани «Астрводоканал» на 2011, 2012 годы» обязанности по представлению в МУП г. Астрахани «Астрводоканал», архитектурной съёмки для определения границ балансовой принадлежности масштабом 1/500 в 4 экземплярах.

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия) в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации, является в силу пункта 17 статьи 4 Федерального закона № 135-ФЗ признаком ограничения конкуренции.

Требуемую пунктом 3.1 Положения о лимитах архитектурную съемку масштабом 1:500 выдает Управление по строительству, архитектуре и градостроительству администрации г.Астрахани, действуя в рамках Административного регламента администрации г.Астрахани по предоставлению муниципальной услуги «Организация приема граждан и юридических лиц, обеспечение своевременного и полного рассмотрения обращений, принятие по ним решения и направление ответов заявителям в Управлении по строительству, архитектуре и градостроительству администрации г.Астрахани», утвержденного постановлением администрации г.Астрахани от 21.12.2011 № 11963 (далее - Регламент).

Абонент для установления лимитов обязан прежде всего обратиться в Управление по строительству, архитектуре и градостроительству администрации г.Астрахани, получить муниципальную услугу, и лишь затем направить полученные документы в МУП г.Астрахани «Астрводоканал» для установления лимитов водопользования и водоотведения.

Топографическая съемка представляет собой планшеты, отображающие наземные и подземные сооружения, в том числе линейные объекты, инженерные сети, линии связи и т.д.

Согласно пояснениям представителя Управления данным в судебном заседании в суде первой инстанции орган местного самоуправления не располагает планшетами съемки для всей территории города Астрахани.

В соответствии с письмом Управления по строительству, архитекторе градостроительству администрации г.Астрахани от 03.04.2012 № 3084 данное Управление ведет дежурную карту города в масштабе 1:500 на основании исполнительной съёмки построенных объектов и корректировки топосъемки, которую могут выполнять специализированные организации, имеющие допуски на указанные виды работ, то есть Управление по строительству, архитектуре и градостроительству администрации г.Астрахани данные виды работ не выполняет.

Абонент, которому будет отказано в предоставлении копии архитектурной съемки масштабом 1:500, в таком случае, может либо обратиться к организации, которая имеет допуск к выполнению исполнительной съемки построенных объектов и корректировки топосъемки, либо представить в МУП г.Астрахани «Астрводоканал» заявление на определение лимитов водопользования о водоотведения без приложенной архитектурной съемки масштабом 1:500.

В этом случае, в соответствии с пунктом 3.6 Положения о лимитах, лимит таким абонентам будет установлен на уровне 80-90% от общего объема фактически забранной или сброшенной воды за предшествующий учетный период.

При этом плата за сверхлимитное потребление воды, согласно пунктам 5.2-5.3 Положения о лимитах, взимается с абонентов в пятикратной размере, а за сверхлимитное водоотведение - в трехкратном размере. Установление заниженных лимитов водопотребления и водоотведения влечет за собой взимание повышенной платы за сверхлимитное водопотребление и водоотведение.

Таким образом, исходя из изложенного, следует, что Положение о лимитах возлагает на абонентов обязанность по предоставлению дополнительных документов, а именно - архитектурную съемку для определения границ балансовой принадлежности масштабом 1/500 в 4 экземплярах, для определения лимитов водопользования и водоотведения, не предусмотренную действующим законодательством, тем самым создаёт необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, что прямо запрещено частью 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции сделал правильный вывод о доказанности антимонопольным органом нарушения заявителем части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ.

Доводы апелляционной жалобы о допущении антимонопольным органом процессуальных нарушений при рассмотрении антимонопольного дела, выразившиеся в том, что Приказом УФАС по Астраханской области от 04.05.2012 № 159-п создана комиссия, председателем которой указан руководитель Управления ФИО1, однако 15.08.2012 рассмотрение дела осуществлялось заместителем руководителя ФИО2 С приказом об изменении состава комиссии лица участвующие в деле не ознакомлены, были предметом рассмотрения в суде первой инстанции и им дана полная и подробная правовая оценка.

Суд апелляционной инстанции не находит правовых оснований для переоценки выводов суда первой инстанции относительно указанных доводов заявителя.

Суд первой инстанции правомерно отказал Мэру г. Астрахани в удовлетворении требований о признании незаконным и отмене решения и предписания УФАС России по Астраханской области от 28.08.2012 по делу № 26-К-04-12.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, были предметом исследования в суде первой инстанции, им дана правовая оценка, по существу они направлены на переоценку выводов суда первой инстанции, поскольку, не опровергая выводов суда первой инстанции, они сводятся к несогласию с оценкой установленных обстоятельств по делу, что не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 01 февраля 2013 года по делу № А06-7632/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу мэра города Астрахани – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Т.С. Борисова

Судьи

Л.Б. Александрова

И.И. Жевак