Гражданский кодекс часть 1

при участии в судебном заседании представителей Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской и Волгоградской областям ФИО1, действующего на основании доверенности от 11.01.2021 № 01-07/5, и ФИО2, действующего на основании доверенности от 11.01.2021 № 01-07/7,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобупроизводственного кооператива «Альянс» на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 25 января 2021 года по делу № А12-27687/2020 (судья Двоянова Т.В.)

по заявлению Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской и Волгоградской областям (414000, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>)

к производственному кооперативу «Альянс» (404133, <...>, ОГРН:<***>, ИНН <***>)

об аннулировании лицензии,

УСТАНОВИЛ:

Межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской и Волгоградской областям (далее – Межрегиональное управление Росприроднадзора по Астраханской и Волгоградской областям, Межрегиональное управление, административный орган заявитель) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением об аннулировании лицензии от 29.11.2016 серии 034 № 2299-СР, выданной Управлением Росприроднадзора по Волгоградской области (далее – Управление) производственному кооперативу «Альянс» (далее – ПК «Альянс», кооператив), на осуществление деятельности по сбору отходов III-IV класса опасности, размещение отходов III-IV класса опасности.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 25 января 2021 года заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым судебным актом, ПК «Альянс» обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Межрегиональным управлением в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) предоставлен письменный отзыв на апелляционную жалобу.

ПК «Альянс» явку представителя в судебное заседание не обеспечил, о времени и месте судебного заседания извещён надлежащим образом согласно требованиям статьи 123 АПК РФ, а также в порядке статьи 186 АПК РФ, путём направления определения, выполненного в форме электронного документа, посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Двенадцатого арбитражного апелляционного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (kad.arbitr.ru) 12 марта 2021 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте.

В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанного лица.

Исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы и отзыва на неё, выслушав представителей административного органа, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Из материалов дела следует, что ПК «Альянс» в соответствии с лицензией от 29.11.2016 серии 34 № 2299-СР осуществляет деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности. Виды работ (услуг), выполняемых (оказываемых) в составе лицензируемого вида деятельности: сбор отходов III класса опасности, сбор отходов IV класса опасности, размещение отходов III класса опасности, размещение отходов IV класса опасности.

В связи с выявлением в ходе надзорных мероприятий фактов осуществления ПК «Альянс» предпринимательской деятельности с грубыми нарушениями лицензионных требований, а также неисполнением кооперативом ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений (от 17.08.2018 № 13/682/1-18 и № 13/682/2-18, от 01.04.2019 № 8/25-19-Эн/1 и № 8/25-19-Эн/2, от 25.09.2019 № 7-168/2019-Э, от 12.12.2019 № 7/154-19-Эн/1 и № 7/154-19-Эн/2) Межрегиональное управление обратилось в арбитражный суд с заявлением об аннулировании выданной ПК «Альянс» лицензии от 29.11.2016 серии 34 № 2299-СР.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к выводу о наличии правовых оснований для аннулирования лицензии.

Согласно доводам апелляционной жалобы судом первой инстанции не дана оценка тому обстоятельству, каким образом отсутствие документации (проектной документации на строительство полигона и документов, подтверждающих проведение инженерных изысканий, заключения государственной экологической экспертизы, разрешения на ввод в эксплуатацию) препятствует осуществлению ПК «Альянс» лицензионного вида деятельности - размещению отходов III-IV классов опасности.

По мнению кооператива, судом не доказано, что аннулирование лицензии приведёт к снижению негативного воздействия на окружающую среду и не повлечёт причинение вреда жизни и здоровью граждан, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера.

По мнению ПК «Альянс», в рассматриваемом случае вновь выданным предписанием является предписание от 28.08.2020 № 8/1053-2020-ВН, а не предписание от 12.12.2019 № 7/154-19-Эн/2. Привлечение же кооператива к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ не предусмотрено статьёй 20 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании» (далее – Закон о лицензировании) в качестве основания для обращения лицензирующего органа в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Также, по мнению ПК «Альянс», суд первой инстанции должен был приостановить производство по настоящему делу до рассмотрения дела № А12-30220/2020 по заявлению ПК «Альянс» о признании недействительным предписания Межрегионального управления от 28.08.2020 № 8/1053-2020-ВН.

Кроме того, заявитель апелляционной жалобы указывает на грубые нарушения административным органом положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ) с учётом ограничений на проведение проверок в 2020 году, установленных постановлением Правительства РФ от 03.04.2020 № 438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее – постановление Правительства РФ № 438).

Апелляционный суд считает выводы суда первой инстанции правомерными по следующим основаниям.

Отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, регулируются Законом о лицензировании.

Лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается (часть 1 статьи 2 Закона о лицензировании).

Отдельные виды деятельности, представляющие потенциальную опасность для человека, подлежат лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 1 статьи 40 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).

В соответствии со статьёй 3 Закона о лицензировании лицензионные требования - это совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.

Деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов 1-4 классов опасности подлежит лицензированию (пункт 30 части 1 статьи 12 Закона о лицензировании).

Частью 1 статьи 9 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Федеральный закон № 89-ФЗ) предусмотрено, что лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов 1-4 классов опасности осуществляется в соответствии с Законом о лицензировании с учётом положений названного Федерального закона.

Пунктом 1 части 3 статьи 8 Закона о лицензировании в перечень лицензионных требований с учётом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности) могут быть включены, в том числе требования о наличии у соискателя лицензии и лицензиата помещений, зданий, сооружений и иных объектов по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, технических средств, оборудования и технической документации, принадлежащих им на праве собственности или ином законом основании, соответствующих установленным требованиям и необходимых для выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности.

В соответствии с пунктом 4 Положения о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности, утверждённого постановлением Правительства РФ от 03.10.2015 № 1062 (далее – Положение о лицензировании № 1062), установлено, что грубыми нарушениями лицензионных требований являются нарушения требований пункта 3, в том числе подпункта «а» пункта 3 Положения, которым установлено следующее лицензионное требование: для работ по сбору, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов 1-4 классов опасности - наличие у соискателя лицензии (лицензиата) необходимых для выполнения заявленных работ зданий, строений, сооружений (в том числе объектов обезвреживания и (или) размещения отходов 1-4 классов опасности) и помещений, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании и соответствующих установленным требованиям.

Согласно пункту 11 статьи 20 Закона о лицензировании лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии в случае, если в установленный судом, должностным лицом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений, срок административного наказания в виде административного приостановления деятельности и приостановления действия лицензии или в установленный лицензирующим органом срок исполнения вновь выданного предписания лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований.

Именно при указанных обстоятельствах в силу части 11 статьи 20 Закона о лицензировании у лицензирующего органа возникает обязанность обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. При этом обращению в суд с заявлением об аннулировании лицензии должна предшествовать процедура приостановления лицензирующим органом действия лицензии, поскольку лицензиату должна быть предоставлена возможность устранить выявленные нарушения лицензионных требований и условий, послуживших основанием приостановления лицензии.

В пункте 20 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» разъяснено, что аннулирование лицензии, не являясь административным наказанием, представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.

Таким образом, по своей правовой природе аннулирование лицензии, будучи мерой ответственности, должно отвечать принципам юридической ответственности, определённым юридически значимым целям.

Аннулирование лицензии является крайней мерой, применяемой только после того, как лицензиат уже был привлечён к административной ответственности, уже понёс наказание, но все же не устранил допущенные им нарушения. Основанием для аннулирования лицензии является не само нарушение, допущенное лицензиатом, а факт невыполнения указаний лицензирующего органа об устранении этих нарушений.

Из материалов дела следует, что ранее ПК «Альянс» был привлечён к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) (дела № А12-32277/2018, № А12-39365/2019). Кроме того, в связи с выявлением нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований при осуществлении деятельности на объекте размещения отходов ПК «Альянс» выданы предписания от 17.08.2018 № 13/682/1-18 и № 13/682/2-18 и от 01.04.2019 № 8/25-19-Эн/1 и № 8/25-19-Эн/2.

В рамках рассмотрения дел № А12-32277/2018 и № А12-39365/2019 судами трёх инстанций в деятельности ПК «Альянс» установлены грубые нарушения лицензионных требований, установленных подпунктом «а» пункта 3 Положения о лицензировании № 1062, а именно: отсутствие документов, подтверждающих проведение геологических, гидрогеологических и иных исследований на территории, где располагается объект размещения отходов; отсутствие проектной документации на строительство полигона промышленных отходов и ввода в эксплуатацию с получением соответствующего разрешения уполномоченного органа; отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Согласно части 2 статьи 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 20.11.2012 № 2013/12 по делу №А41-11344/11, признание преюдициального значения судебного решения, направлено на обеспечение стабильности и общеобязательности судебного решения, исключение возможного конфликта судебных актов, предполагает, что факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу, если они имеют значение для разрешения данного дела.

Таким образом, факт грубого нарушения ПК «Альянс» лицензионных требований ввиду отсутствия необходимой документации установлен вступившими в законную силу судебными актами по делам № А12-32277/2018 и № А12-39365/2019.

Учитывая изложенное, доводы апелляционной жалобы о том, что отсутствие документации не препятствует осуществлению ПК «Альянс» лицензионного вида деятельности - размещению отходов III-IV классов опасности, отклонены апелляционной инстанцией как необоснованные.

По результатам внеплановой выездной проверки ранее выданных предписаний от 01.04.2019 № 8/25-19-Эн/1 и № 8/25-19-Эн/2 административным органомустановлено, что указанные предписания ПК «Альянс» не выполнены в полном объёме, в связи с чем Межрегиональным управлением кооперативу выданы повторные предписания от 12.12.2019 № 7/154-19-Эн/1 и № 7/154-19-Эн/2 со сроком исполнения до 01 августа 2020 года.

Также в рамках принятия мер реагирования и реализации возложенных функций в части лицензионного контроля приказом Межрегионального управления от 30.04.2020 № 617 приостановлено действие лицензии от 29.11.2016 серии 034 № 2299 - СР по осуществлению деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I – IV классов опасности, в части сбора отходов III – IV классов опасности, размещения отходов III – IV классов опасности, выданной ПК «Альянс», с 30 апреля 2020 года на срок исполнения вновь выданного предписания от 12.12.2019 № 7/154-19-Эн/2 об устранении грубых нарушений лицензионных требований.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 30.07.2020 по делу № А12-12471/2020, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2020, ПК «Альянс» отказано в признании незаконным и отмене приказа Межрегионального управления № 617 от 30.04.2020 «О приостановлении действия лицензии на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности».

После приостановления действия лицензии Межрегиональным управлением на основании распоряжения от 04.08.2020 № 1053Р отношении ПК «Альянс» с 06.08.2020 по 02.09.2020 проведена внеплановая выездная проверка исполнения ранее выданных предписаний от 12.12.2019 № 7/154-19-Эн/1 и № 7/154-19-Эн/2 об устранении грубых нарушений лицензионных требований, по результатам которой установлено невыполнение возложенных требований, а также нарушения в области лицензионного законодательства и обращения с отходами производства и потребления, что отражено в акте проверки от 28.08.2020 № 1053р-2020-ВН.

По результатам проведённой проверки должностным лицом Межрегионального управления выдано новое предписание об устранении грубых нарушений лицензионных требований от 28.08.2020 № 8/1053-2020-ВН в срок до 10.01.2020.

По мнению ПК «Альянс», в рассматриваемом случае вновь выданным предписанием является предписание от 28.08.2020 № 8/1053-2020-ВН, оспариваемое в настоящее время в арбитражном суде (дело № А12-30220/2020), а не предписание от 12.12.2019 № 7/154-19-Эн/2. Кроме того, привлечение кооператива к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ не предусмотрено статьёй 20 Закона о лицензировании в качестве основания для обращения лицензирующего органа в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Также, по мнению ПК «Альянс», суд первой инстанции должен был приостановить производство по настоящему делу до рассмотрения дела № А12-30220/2020 по заявлению ПК «Альянс» о признании недействительным предписания Межрегионального управления от 28.08.2020 № 8/1053-2020-ВН.

Материалами дела подтверждено, что после приостановления действия лицензии от 29.11.2016 серии 034 № 2299 – СР Межрегиональным управлением установлено невыполнение ПК «Альянс» возложенных на него предписаниями от 12.12.2019 № 7/154-19-Эн/1 и № 7/154-19-Эн/2 требований, а также нарушения в области лицензионного законодательства и обращения с отходами производства и потребления. В связи с этим кооперативу выдано новое предписание об устранении грубых нарушений лицензионных требований от 28.08.2020 № 8/1053-2020-ВН.

Из буквального толкования пункта 11 статьи 20 Закона о лицензировании не следует, что вновь выданным предписанием является последнее предписание, выданное административным органом. Вновь выданным предписанием является каждое повторное предписание лицензирующего органа об устранении лицензиатом выявленных грубых нарушений лицензионных требований.

Следовательно, довод ПК «Альянс» о том, что вновь выданным предписанием считается предписание от 28.08.2020 № 8/1053-2020-ВН, является необоснованным.

В связи с этим у суда первой инстанции отсутствовала обязанность по приостановлению производства по настоящему делу до рассмотрения дела № А12-30220/2020 по заявлению ПК «Альянс» о признании недействительным предписания Межрегионального управления от 28.08.2020 № 8/1053-2020-ВН.

Из текста заявления Межрегионального управления следует, что основанием для обращения в суд с требованием об аннулировании лицензии послужил факт осуществления ПК «Альянс» предпринимательской деятельности с грубыми нарушениями лицензионных требований, а также неисполнение кооперативом ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений, а не привлечение ПК «Альянс» к административной ответственности.

Указание в обжалуемом решении суда первой инстанции хронологии событий (в том числе о привлечении кооператива к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ), предшествующих обращению административного органа в суд с заявлением об аннулировании лицензии, не свидетельствует о неправильном определении судом оснований для аннулирования лицензии в соответствии с положениями пункта 11 статьи 20 Закона о лицензировании.

Учитывая изложенное, вышеуказанные доводы апелляционной жалобы отклонены апелляционной коллегией как основанные на неверном толковании норм права.

В апелляционной жалобе ПК «Альянс» указывает также на грубое нарушение административным органом положений Федерального закона № 294-ФЗ и постановления Правительства РФ № 438 при проведении внеплановой выездной проверки на основании распоряжения от 04.08.2020 № 1053Р.

Поскольку предметом рассмотрения настоящего дела является аннулирование лицензии, а не результаты проведённой внеплановой выездной проверки – предписание от 28.08.2020 № 8/1053-2020-ВН (оспоренное в рамках дела № А12-30220/2020) и привлечение ПК «Альянс» к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ (дело № А12-28275/2020) – установление законности проведения такой проверки не входит в круг доказывания по настоящему делу.

Учитывая изложенное, вышеуказанные доводы апелляционной жалобы отклонены судом апелляционной инстанции как несостоятельные.

По мнению заявителя апелляционной жалобы, судом не доказано, что аннулирование лицензии приведёт к снижению негативного воздействия на окружающую среду, повлечёт причинение вреда жизни и здоровью граждан, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера.

Арбитражный суд не является лицом, участвующим в деле, а является органом, осуществляющим правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и входящим в судебную систему Российской Федерации (статья 118 Конституции Российской Федерации и статья 1 АПК РФ).

В соответствии с требованиями статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств отсутствия оснований для аннулирования лицензии лежит на ПК «Альянс», в связи с чем доводы апелляционной жалобы отклонены судом апелляционной инстанции как несостоятельные.

Апелляционная коллегия отмечает, что согласно правовой позиции, сформулированной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 31.03.2017 № 305-КГ16-12763 по делу № А40-203393/2015, аннулирование лицензии является мерой воздействия на лицензиатов в целях удержания их от продолжения совершения грубых нарушений лицензионных требований, соблюдения положений действующего законодательства.

Основанием для аннулирования лицензии является не само нарушение, допущенное лицензиатом, а факт невыполнения указаний лицензирующего органа об устранении этих нарушений.

Материалами дела подтверждено, что ПК «Альянс» в течение длительного времени не устранял выявленные в его деятельности грубые нарушения лицензионных требований, в том числе, после приостановления действия лицензии, не выполнял требования выданных ему предписаний, что в силу пункта 11 статьи 20 Закона о лицензировании является основанием для аннулирования лицензии ПК «Альянс».

Таким образом, апелляционная инстанция считает обоснованным вывод суда первой инстанции о наличии правовых оснований для удовлетворения заявления Межрегионального управления и аннулирования выданной кооперативу лицензии.

Все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем предоставленным доказательствам дана правовая оценка.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводов суда первой инстанции и не могут служить основанием для отмены принятого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, арбитражным судом апелляционной инстанции не установлено.

Апелляционный суд считает обжалуемое решение суда первой инстанции законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется. Апелляционную жалобу следует оставить без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 25 января 2021 года по делу № А12-27687/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий М.А. Акимова

Судьи Е.В. Пузина

С.М. Степура