Гражданский кодекс часть 1

при участии в судебном заседании ФИО1 представителя Администрации Волгоградской области, действующей по доверенности от 30.09.2019 № 96, и комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области, действующей по доверенности от 20.07.2017 № 25-01-01/10-448,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области (400120, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 06 февраля 2020 года по делу № А12-39358/2019 (судья Репникова В.В.)

по заявлению комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области (400120, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению Федерального казначейства по Волгоградской области (400131, <...> ОГРН <***>, ИНН <***>)

заинтересованные лица: комитет финансов Волгоградской области (400066, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>),

Федеральное дорожное агентство Министерства транспорта Российской Федерации (Москва 129085 ул. Бочкова 4),

Администрация Волгоградской области (400098, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>),

Федеральное казначейство (129085, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным представления,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратился комитет транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области (далее – комитет, заявитель) с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Волгоградской области (далее – УФК по Волгоградской области, Управление) от 20.09.2019 № 29-11-57/24-18467.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 06 февраля 2020 года по делу № А12-39358/2019 в удовлетворении заявления комитета отказано; отменены обеспечительные меры в виде приостановления действия представления УФК по Волгоградской области от 20.09.2019 № 29-11-57/24-18467 до рассмотрения заявления по существу, принятые определением Арбитражного суда Волгоградской области от 23.10.2019.

Комитет не согласился с принятым решением и обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой с учётом дополнений, в которой просит отменить решение суда первой инстанции полностью и принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования.

УФК по Волгоградской области возражает против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Управление Федерального казначейства по Волгоградской области, комитет финансов Волгоградской области Федеральное дорожное агентство, Федеральное казначейство, явку представителей в судебное заседание не обеспечили. О месте и времени рассмотрения жалобы участники процесса извещены надлежащим образом согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В части 6 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что лица, участвующие в деле, после получения определения о принятии искового заявления или заявления к производству и возбуждении производства по делу, а лица, вступившие в дело или привлечённые к участию в деле позднее, и иные участники арбитражного процесса после получения первого судебного акта по рассматриваемому делу самостоятельно предпринимают меры по получению информации о движении дела с использованием любых источников такой информации и любых средств связи.

Лица, участвующие в деле, несут риск наступления неблагоприятных последствий в результате непринятия мер по получению информации о движении дела, если суд располагает информацией о том, что указанные лица надлежащим образом извещены о начавшемся процессе.

Учитывая положения части 1 статьи 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, определение, вынесенное в виде отдельного судебного акта, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, и другим заинтересованным лицам посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его вынесения, если иное не установлено Кодексом.

По ходатайству указанных лиц копии определения, вынесенного в виде отдельного судебного акта, на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства в арбитражный суд заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Двенадцатого арбитражного апелляционного суда 14 мая 2020 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, выслушав представителя Администрации Волгоградской области и комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Из материалов дела следует, что на основании поручения Федерального казначейства от 25.04.2019 № 18-01-05/8570 «О проведении внепланового контрольного мероприятия», письма Федерального казначейства от 21.05.2019 № 18-01-05/10143 «О направлении информации», приказа УФК по Волгоградской области от 24.05.2019 № 311-ОД «О назначении внеплановой выездной проверки в комитете транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области» в отношении комитета проведена внеплановая выездная проверка соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2021 годы)» в комитете за период с 01.01.2015 по 24.06.2019.

УФК по Волгоградской области установлено, что в нарушение пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 19 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999 (далее – Правил формирования, предоставления и распределения субсидий), подпункта 2.2.8 пункта 2.2 Соглашения от 31.07.2015 №ФДА 48/41-С-2 (в редакции дополнительного соглашения от 17.12.2015 № 1), приложения № 7 «График выполнения мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, техническому перевооружению) объектов капитального строительства» к Соглашению от 30.07.2015 № ФДА 48/41-С-2 (в редакции дополнительного соглашения от 28.06.2017 № 4) Администрацией Волгоградской области в лице комитета не обеспечен возврат до 01 июня 2018 года денежных средств в сумме 60496029,75 руб. по требованию главного распорядителя средств федерального бюджета – Федерального дорожного агентства в связи с несоблюдением графика выполнения мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, техническому перевооружению) объектов капитального строительства в 2017 году по объекту «Реконструкция автомобильной дороги «Шоссе Авиаторов» от международного аэропорта Волгоград до ул. Историческая («Самарский разъезд»).

В адрес заявителя внесены представления:

представление от 25.07.2019 № 29-11-57/24-15134, которое содержит требование рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также разработать план мероприятий по устранению причин и условий совершения выявленного нарушения в течение 3-х месяцев с момента получения указанного представления; о результатах исполнения представления проинформировать УФК по Волгоградской области не позднее семи календарных дней с даты исполнения представления;

представление от 20.09.2019 № 29-11-57/24-18467, которое содержит требование устранить бюджетное нарушение путём возврата средств в сумме 60496029,75 руб. в доход федерального бюджета в срок не позднее 30.11.2019 и принять меры по устранению его причин и условий; о результатах исполнения представления проинформировать УФК по Волгоградской области не позднее семи календарных дней с даты исполнения представления.

Комитет не согласился с представлением от 20.09.2019 № 29-11-57/24-18467 и оспорил его в судебном порядке, указав, что УФК по Волгоградской области нарушены сроки проведения проверки и вынесения представления, вина комитета в нарушении бюджетного законодательства отсутствует, вынесение двух представлений по итогам одной проверки является недопустимым.

Суд первой инстанции пришёл к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований. Апелляционная коллегия считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года № 6/8 основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту, так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

В рассматриваемом случае не установлена совокупность указанных условий.

В соответствии с пунктом 1 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

По пункту 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей в период расходования субсидии, цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трёх лет.

Выделение субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (за исключением субсидий за счёт средств резервных фондов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации на цели и (или) в соответствии с условиями, не предусмотренными федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, не допускается.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999 утверждены Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2001 № 848 утверждена федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы России (2010-2021 годы)», включающая в себя в том числе подпрограмму «Автомобильные дороги».

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.06.2013 № 518 утверждена программа, которая включаетв себя в том числе подпрограмму «Строительство и реконструкция транспортной инфраструктуры».

Ответственным исполнителем по указанной подпрограмме является Министерство транспорта Российской Федерации, одним из соисполнителей – Федеральное дорожное агентство.

В рамках подпрограммы «Строительство и реконструкция транспортной инфраструктуры» (раздел «Улично-дорожная сеть») предусмотрены мероприятия:

«Реконструкция автомобильной дороги «Шоссе Авиаторов» от международного аэропорта Волгоград до ул. Историческая («Самарский разъезд») (пункт 190);

«Строительство 0-й Продольной магистрали (рокадной дороги) с примыканием автомобильных дорог по ул. им. Калинина в Ворошиловском районе и ул. Химической в Центральном районе Волгограда (пункт 190(1)).

Исполнителем по указанным мероприятиям является Администрация Волгоградской области. Источник финансирования – бюджет субъекта Российской Федерации с софинансированием из федерального бюджета.

В пункте 9 приложения № 4 к подпрограмме «Автомобильные дороги» «Правила предоставления субсидий из федерального бюджета на реализацию мероприятий подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010–2021 годы)» бюджетам субъектов Российской Федерации» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010–2021 годы)», утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2001 № 848 (далее – Правила предоставления субсидий из федерального бюджета на реализацию мероприятий подпрограммы «Автомобильные дороги»), определено, что внесение в соглашение изменений, в результате которых ухудшаются значения показателей результативности использования субсидии либо увеличиваются сроки реализации предусмотренных соглашением мероприятий, не допускается в течение всего периода действия соглашения, за исключением случаев, если выполнение условий предоставления субсидии оказалось невозможным вследствие обстоятельств непреодолимой силы, изменения значений целевых показателей и индикаторов государственных программ Российской Федерации, а также существенного (более чем на 20 процентов) сокращения размера субсидии.

Между Росавтодором и Администрацией Волгоградской области заключено Соглашение от 31.07.2015 № ФДА 48/41-С-2 о предоставлении в 2015-2017 годах субсидий из федерального бюджета бюджету Волгоградской области на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования, предусмотренных подпрограммой «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2021 годы)».

В соответствии с пунктом 1.5 Соглашения от 31.07.2015 № ФДА 48/41-С-2 получателем средств федерального бюджета является комитет.

Согласно подпункту «в» пункта 10 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий, подпункту «д» пункта 8 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета на реализацию мероприятий подпрограммы «Автомобильные дороги», подпункту 2.2.8 пункта 2.2 Соглашения от 31.07.2015 № ФДА 48/41-С-2 (с учётом изменений, внесённых дополнительными соглашениями) Администрация Волгоградской области обязуется обеспечивать контроль за соблюдением графика выполнения мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, техническому перевооружению) объектов капитального строительства, являющегося приложением № 7 к Соглашению от 31.07.2015 № ФДА 48/41-С-2.

Графиком выполнения мероприятий (в редакции дополнительного соглашения от 28.06.2017 № 4) установлен срок ввода в эксплуатацию объекта «Реконструкция автомобильной дороги «Шоссе Авиаторов» от международного аэропорта Волгоград до ул. Историческая («Самарский разъезд»)» 31.12.2017.

Объект «Реконструкция автомобильной дороги «Шоссе Авиаторов» от международного аэропорта Волгоград до ул. Историческая («Самарский разъезд»)» вводился в эксплуатацию в два этапа, а именно:

первый этап 15.03.2018 (разрешение на ввод объекта в эксплуатацию от 15.03.2018 № 34-КИ 34301000-09/Д/15-2015 «Реконструкция автомобильной дороги «Шоссе Авиаторов» от международного аэропорта Волгоград до ул. Историческая («Самарский разъезд»)», 1 этап);

второй этап 04.05.2018 (разрешение на ввод объекта в эксплуатацию от 04.05.2018 № 34-КИ 34301000-09/Д/15-2015 «Реконструкция автомобильной дороги «Шоссе Авиаторов» от международного аэропорта Волгоград до ул. Историческая («Самарский разъезд»)», 2 этап).

Администрацией Волгоградской области в адрес заместителя Минтранса России (письмо от 19.03.2018 № 10-15м/3340) направлена информация о выполненных по состоянию на 31.01.2018 и невыполненных работах на объекте, о разделении ввода в эксплуатацию указанного объекта на два этапа и о полученном разрешении на ввод в эксплуатацию первого этапа объекта.

Также Администрация Волгоградской области просила согласовать перенос ввода второго этапа объекта, включающего окраску ростверка шумозащитных экранов, нанесение горизонтальной дорожной разметки на съездах, устранение дефектов асфальтобетонного покрытия на тротуарах до 20.05.2018.

Вместе с тем дополнительное соглашение об изменении срока ввода объекта в эксплуатацию, установленного графиком выполнения мероприятий, сторонами не заключалось.

Согласно пункту 19 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 11.12.2017 № 1519) в случае если субъектом Российской Федерации по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии допущены нарушения обязательств, предусмотренных соглашением в соответствии с подпунктом «в» пункта 10 указанных Правил, и в срок до 1 апреля года, следующего за годом предоставления субсидии, указанные нарушения не устранены, объём средств, соответствующий 10 процентам объёма средств, предусмотренного на год, в котором допущены нарушения указанных обязательств, размеру субсидии на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности), по которым допущено нарушение графика выполнения мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции, в том числе с элементами реставрации, техническому перевооружению) объектов капитального строительства и (или) приобретению объектов недвижимого имущества, без учёта размера остатка субсидии по указанным объектам государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности), не использованного по состоянию на 1 января текущего финансового года, подлежит возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в доход федерального бюджета в срок до 1 июня года, следующего за годом предоставления субсидии, если высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, допустившего нарушение соответствующих обязательств, не позднее 15 апреля года, следующего за годом предоставления субсидии, не представлены документы, предусмотренные абзацем третьим пункта 20 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий, а именно: документы, подтверждающие наступление обстоятельств непреодолимой силы, препятствующие исполнению соответствующих обязательств.

В пункте 12 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета на реализацию мероприятий подпрограммы «Автомобильные дороги» предусмотрено, что в случае если субъектом Российской Федерации по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии допущены нарушения обязательств, предусмотренных соглашением в соответствии с подпунктом «д» пункта 8 указанных Правил, и до 01 апреля года, следующего за годом предоставления субсидии, указанные нарушения не были устранены, к субъекту Российской Федерации применяются меры предусмотренные пунктами 19 и 20 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий.

В силу пункта 20 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий основанием для освобождения субъектов Российской Федерации от применения мер ответственности, предусмотренных пунктами 16 и 19 указанных Правил, является документально подтверждённое наступление обстоятельств непреодолимой силы, препятствующих исполнению соответствующих обязательств.

Факт нарушения комитетом Соглашения подтверждён материалами дела, согласно которым по состоянию на 01.04.2018 объект «Реконструкция автомобильной дороги «Шоссе Авиаторов» от международного аэропорта Волгоград до ул. Историческая («Самарский разъезд»)» не введён в эксплуатацию.

В перечне субъектов Российской Федерации, которые освобождены от применения мер ответственности, предусмотренных пунктами 16 и 19 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий (приложение к распоряжению Правительства Российской Федерации от 30.05.2018 № 1070-р), Волгоградская область отсутствует.

В перечне субъектов Российской Федерации, в отношении которых срок устранения нарушений обязательств, предусмотренных соглашениями о предоставлении в 2017 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, заключёнными главными распорядителями средств федерального бюджета и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с подпунктом «в» пункта 10 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий продлён до 01.09.2018 (приложение к распоряжению Правительства Российской Федерации от 30.05.2018 № 1071-р), Волгоградская область отсутствует.

Главным распорядителем средств федерального бюджета Росавтодором в адрес Администрации Волгоградской области направлено письмо от 10.04.2018 № 01-24/12790 «О нарушении обязательств, предусмотренных Соглашением», согласно которому бюджету Волгоградской области надлежит осуществить возврат средств в федеральный бюджет в размере 60496029,75 руб. до 01.06.2018.

Администрацией Волгоградской области в лице комитета в установленный срок, а также на дату окончания контрольного мероприятия (24.06.2019) требование Росавтодора не исполнено.

Таким образом, основанием для вынесения оспоренного представления послужило неисполнение комитетом требования главного распорядителя бюджетных средств.

Требование Росавтодора о возврате средств в доход федерального бюджета комитетом не обжаловано. Доказательств, подтверждающих направление комитетом Росавтодору писем (иной корреспонденции), содержащих несогласие комитета с требованием Росавтодора, не представлено. При этом комитет направлял письма в комитет финансов Волгоградской области от 26.04.2018 № 25/4225, от 23.05.2018 № 25/5390 с просьбой своевременно обеспечить возврат средств в федеральный бюджет.

Доводы заявителя о том, что представление не содержит перечня конкретных мер, которые должны быть приняты, обоснованно отклонены судом первой инстанции.

В соответствии с пунктом 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в период проведения проверки) в представлении органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля должны содержаться в том числе требования о принятии мер по устранению причин и условий выявленных нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения.

В силу возложенных полномочий орган внутреннего финансового контроля только выявляет нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и условий соглашений (договоров) (пункт 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Установление способа устранения нарушений возложено на лицо, допустившее нарушения, исходя из конкретных обстоятельств им способствовавших. Лицо, допустившее нарушение, самостоятельно принимает конкретные меры, которые позволят устранить и не допустить впредь эти нарушения.

Представление, содержащее информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий соглашения о предоставлении средств из бюджета и обращённое к объекту контроля требование о рассмотрении информации о выявленных нарушениях, а также о принятии мер по устранению причин и условий их совершения, позволяет объекту контроля определить без какой-либо дополнительной конкретизации как причины, так и условия совершения допущенных нарушений, а соответственно принять самостоятельно меры по их устранению.

Ссылки заявителя на наличие обстоятельств, препятствующих исполнению обязательств, установленных вступившими в законную силу судебными актами, связанных с виной подрядчика ООО «Дорстройсервис», при оспаривании представления суд первой инстанции правомерно счёл необоснованными.

Обстоятельства, свидетельствующие об уменьшении или исключении вины, подлежат оценке при назначении наказания.

Вместе с тем бюджетная мера принуждения не является по своему смыслу наказанием, поскольку не ставит своей целью негативное воздействие на физических лиц и организации (их собственные средства, лишение таких средств), а направлено на средства бюджетов публично-правовых образований, органами власти которых допущены бюджетные нарушения, что исключает необходимость доказывания вины, как элемента субъективной стороны состава правонарушения (преступления). Бюджетное законодательство не содержит понятия вины и процедуры ее доказывания.

В пункте 20 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий (в редакции, действующей в проверяемый период) установлено единственное основание для освобождения от применения мер ответственности, предусмотренных пунктами 16 и 19 указанных Правил, - документально подтверждённое наступление обстоятельств непреодолимой силы, препятствующих исполнению соответствующих обязательств.

Доказательств наличия обстоятельств непреодолимой силы, препятствующих ввести в эксплуатацию объект «Реконструкция автомобильной дороги «Шоссе Авиаторов» от международного аэропорта Волгоград до ул. Историческая («Самарский разъезд»)» до 01.04.2018, заявителем не предоставлено.

Ссылка комитета на основания освобождения от ответственности, предусмотренные пунктами 16-19 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий: наличие вступившего в законную силу в году предоставления субсидии решения арбитражного суда о признании несостоятельной (банкротом) организации, деятельность которой оказывала влияние на исполнение обязательств, предусмотренных соглашением в соответствии с подпунктами «б» и «в» пункта 10 указанных Правил, обоснованно не принята судом первой инстанции.

Основание освобождения от мер ответственности, на которое сослался комитет, было введено в пункт 20 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2018 № 1455 «О внесении изменений в Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации», то есть после направления Росавтодором в адрес Администрации Волгоградской области письма от 10.04.2018 № 01-24/12790 о возврате средств в федеральный бюджет.

Кроме того, решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия-Алания от 08.02.2019 по делу № А61-1766/2017, которым подрядная организация ООО «Дорстройсервис» признана несостоятельной (банкротом), принято и вступило в законную силу в 2019 году, за пределами года предоставления субсидии.

Таким образом, факт нарушения комитетом бюджетного законодательства подтверждён материалами дела.

Наличие в действиях комитета нарушения бюджетного законодательства, послужившего основанием для внесения оспоренного представления, отсутствие препятствий для проведения проверки ввиду несоблюдения срока назначения проверки, предусмотренного пунктом 2 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий, установлено вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Волгоградской области от 01.11.2019 по делу № А12-31181/2019, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2020, постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 09.06.2010, в рамках которого комитет просил признать недействительным представление УФК по Волгоградской области от 25.07.2019 № 29-11-57/24-15134. Указанные судебные акты по правилам части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса РФ имеют преюдициальное значение для рассматриваемого дела.

В пункте 68 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (далее – Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере), определено, что при осуществлении полномочий, предусмотренных абзацами вторым и третьим подпункта «а» и подпунктом «в» пункта 6 указанных Правил Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет:

а) представления, содержащие информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств федерального бюджета, обязательные для рассмотрения в установленный в указанном документе срок или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан;

б) предписания, содержащие обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении ущерба, причинённого Российской Федерации;

в) уведомления о применении бюджетных мер принуждения, обязательные к рассмотрению Министерством финансов Российской Федерации, содержащие основания для применения предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению.

В соответствии с пунктом 22 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий в случае нецелевого использования субсидии и (или) нарушения субъектом Российской Федерации условий её предоставления, в том числе невозврата субъектом Российской Федерации средств в федеральный бюджет в соответствии с пунктами 16, 19 и 22(1) указанных Правил, к нему применяются бюджетные меры принуждения, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 06.08.2019, на момент окончания проверки) при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля:

проводятся проверки, ревизии и обследования;

направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания;

направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

В силу пункта 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 06.08.2019, на момент окончания проверки) под представлением в целях указанного Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключённых в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрены виды бюджетных нарушений, к которым в силу статьи 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации до 06.08.2019 относилось нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, что влекло бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

На основании указанных норм УФК по Волгоградской области 15.07.2019 в адрес Федерального казначейства был направлен проект уведомления о применении бюджетных мер принуждения; в адрес комитета направлено представление от 25.07.2019 № 29-11-57/24-151341, содержащее информацию о выявленных нарушениях и требование рассмотреть информацию о выявленном нарушении, разработать план мероприятий по устранению причин и условий совершения выявленных нарушений.

Требований о возврате предоставленных средств федерального бюджета указанное представление не содержало, так как в соответствии с пунктом 22 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий в случае невозврата субъектом Российской Федерации средств в федеральный бюджет в соответствии с пунктами 16, 19 и 22(1) указанных Правил к нему применяются бюджетные меры принуждения, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации – на тот момент бесспорное взыскание денежных средств.

Федеральным законом от 26.07.2019 № 199-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита» (далее – Федеральный закон от 26.07.2019 № 199-ФЗ), вступившим в силу 06.08.2019 (за исключением отдельных положений), внесены изменения в статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации, регламентирующие осуществление финансового контроля и применение бюджетных мер принуждения.

Статья 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации утратила силу, пункт 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации изложен в новой редакции, согласно которой под представлением в целях Бюджетного кодекса Российской Федерации понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных бюджетных нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому бюджетному нарушению:

1) требование об устранении бюджетного нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;

2) требование о принятии мер по устранению причин и условий бюджетного нарушения в случае невозможности его устранения.

Таким образом, являются обоснованными доводы УФК по Волгоградской области, что в соответствии с новой редакцией статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации правомерной мерой по возврату средств в доход федерального бюджета являлось направление комитету представления, содержащего информацию о выявленном бюджетном нарушении и обязательное для исполнения требование об устранении бюджетного нарушения путём возврата средств в сумме 60496029,75 руб. в срок до 30 ноября 2019 года и о принятии мер по устранению его причин и условий.

Заявитель также считает, что УФК по Волгоградской области нарушен срок рассмотрения материалов проверки и направления предписания, предусмотренный Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, что само по себе является основанием признания представления от 20.09.2019 № 29-11-57/24-18467 незаконным.

В соответствии с пунктом 66 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере акт и иные материалы выездной проверки (ревизии) подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) в течение 50 дней со дня подписания акта.

Согласно пункту 67 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) принимает решение:

о направлении или об отсутствии оснований для направления представления и (или) предписания объекту контроля;

о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии), в том числе при представлении объектом контроля возражений в письменной форме, а также дополнительных информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии).

В силу пункта 73 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере представления и предписания в течение десяти рабочих дней со дня принятия решения об их направлении направляются (вручаются) представителю объекта контроля в соответствии с Правилами.

Заявитель указывает на то, что акт подписан 24.06.2019, следовательно, представление могло быть вынесено не позднее 13.08.2019 и направлено до 23.08.2019.

УФК по Волгоградской области, не оспаривая факт несоблюдения срока принятия решения о направлении представления, ссылается на то, что причиной послужило изменение бюджетного законодательства; предусмотренные Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере сроки не являются пресекательными.

Суд апелляционной инстанции также считает позицию УФК по Волгоградской области обоснованной.

Из предоставленных УФК по Волгоградской области документов следует, что 14.08.2019 Управлением было получено письмо Федерального казначейства от 13.08.2019 № 07-04-18/09-17323 «Об отказе в согласовании уведомления о применении бюджетных мер принуждения».

Согласно указанному письму Федеральное казначейство, рассмотрев проект уведомления Управления, акт проверки от 24.06.2019, усмотрело наличие допущенного комитетом нарушения условий предоставления межбюджетных трансфертов (субсидии из федерального бюджета). Вместе с тем в соответствии с пунктом 42 статьи 1 Федерального закона от 26.07.2019 № 199-ФЗ статья 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации утратила силу.

На основании служебной записки от 17.09.2019 № 29-24-17/386, согласованной исполняющим обязанности руководителя УФК по Волгоградской области ФИО2, в адрес комитета направлено представление Управления от 20.09.2019 № 29-11-57/24- 18467.

Таким образом, десятидневный срок направления представления, исчисляемый с даты принятия решения о его направлении, предусмотренный пунктом 73 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, УФК по Волгоградской области соблюдён.

Также Управлением соблюдён 50-дневный срок рассмотрения материалов проверки со дня подписания акта: акт составлен 24.06.2019, представление № 29-11-57/24-15134 вынесено 25.07.2019, проект уведомления о применении бюджетных мер принуждения в адрес Федерального казначейства был направлен 15.07.2019.

Представление от 20.09.2019 № 29-11-57/24-18467 по сути является мерой реагирования, заменяющей уведомление о применении бюджетных мер принуждения, проект которого составлен УФК по Волгоградской области с соблюдением срока.

То обстоятельство, что принятие решения о необходимости внесения представления от 20.09.2019 состоялось по истечении 50-дневного срока со дня составления акта проверки, является следствием изменений норм Бюджетного кодекса Российской Федерации после составления акта проверки и само по себе не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере не предусмотрено, что срок рассмотрения материалов проверки и принятия решения по результатам рассмотрения является пресекательным и в случае его нарушения бюджетные меры принуждения не могут быть приняты.

В рассматриваемом случае суд первой инстанции сделал обоснованный вывод, что вынесение по результатам проверки представления с предложением устранить бюджетное нарушение путём возврата денежных средств с учётом вступления в силу с 06.08.2019 Федерального закона от 26.07.2019 № 199-ФЗ при установлении факта нарушения бюджетного законодательства не нарушает прав и законных интересов комитета.

Федеральным законом от 26.07.2019 № 199-ФЗ, исключившим статью 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, относившую нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов к бюджетным нарушениям, влекущим бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, улучшено положение получателя бюджетных средств.

В соответствии с действующей редакцией статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случае невозможности устранения либо неустранения в установленный в представлении срок бюджетного нарушения при наличии возможности определения суммы причинённого ущерба публично-правовому образованию в результате этого нарушения объекту контроля направляется предписание. Предписание содержит обязательные для исполнения в установленный в предписании срок требования о принятии мер по возмещению причинённого ущерба публично-правовому образованию.

Неисполнение предписаний органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причинённого Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причинённого Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Суд апелляционной инстанции считает, что требования заявителя являются необоснованными и не подлежат удовлетворению. Суд первой инстанции, не установив нарушения норм закона и прав заявителя, в соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований.

На основании части 5 статьи 96 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае отказа в удовлетворении иска, оставления иска без рассмотрения, прекращения производства по делу обеспечительные меры сохраняют свое действие до вступления в законную силу соответствующего судебного акта. После вступления судебного акта в законную силу арбитражный суд по ходатайству лица, участвующего в деле, выносит определение об отмене мер по обеспечению иска или указывает на это в судебных актах об отказе в удовлетворении иска, об оставлении иска без рассмотрения, о прекращении производства по делу.

Определением Арбитражного суда Волгоградской области от 23.10.2019 по делу № А12-39358/2019 удовлетворено заявление о принятии обеспечительных мер, до рассмотрения спора по существу приостановлено действие представления УФК по Волгоградской области от 20.09.2019 № 29-11-57/24-18467.

Учитывая отказ в удовлетворении заявленных требований, судом первой инстанции правомерно отменены обеспечительные меры в виде приостановления действия представления УФК по Волгоградской области от 20.09.2019 № 29-11-57/24-18467.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 06 февраля 2020 года по делу №А12-39358/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий М.А. Акимова

Судьи Е.В. Пузина

С.М. Степура