Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер АП-15000/2022 ) акционерного общества «БТК групп» на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.04.2022 по делу № А56-7066/2022 (судья Синицына Е.В.), принятое

по заявлению акционерного общества «БТК групп»

к Всеволожской городской прокуратуре

третье лицо: Прокуратура Ленинградской области

об оспаривании представления от 22.12.2021 № 27-163-2021

установил:

Акционерное общество «БТК групп» (далее – заявитель, Общество, АО «БТК групп») обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заилением о признании недействительным представления Всеволожской городской прокуратуры от 22.12.2021 № 27-163-2021 об устранении нарушений закона.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Прокуратура Ленинградской области.

Решением суда первой инстанции от 07.04.2022 в удовлетворении заявленных Обществом требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением суда первой инстанции, АО «БТК групп» направило апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда от 07.04.2022 и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных Обществом требований. Податель жалобы ссылается на то, что суд первой инстанции применил положения Постановления Правительства Российской Федерации от 18.12.2014 № 1413 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) промышленности и формы паспорта безопасности объектов (территорий) промышленности» (далее – Постановление № 1413) в недействующей редакции, без учета изменений, внесенных Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.07.2016 №655 (далее – Постановление № 655). Податель жалобы также полагает, что объект АО «БТК Групп» не может быть отнесен к объектам, подлежащим антитеррористической защищенности в рамках Постановления № 1413, поскольку не отвечает критериям, указанным в пункте 1.1 Постановления № 1413 (в редакции Постановления № 655). Кроме того податель жалобы ссылается на то, что Общество выполняет требования Постановления Правительства Российской Федерации от 25.03.2015 № 272 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии Российской Федерации, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)» (далее – Постановление № 272), в связи с чем требования Постановления № 1413 на него также не распространяются в силу пункта 1 Постановления № 1413. Кроме того, податель жалобы ссылается на допущенные Всеволожской городской прокуратурой нарушения порядка проведения проверки, поскольку Всеволожской городской прокуратурой не было вынесено и доведено до Общества решение о проведении проверки.

В судебном заседании 06.07.2022 представитель Общества поддержал доводы апелляционной жалобы, представитель Прокуратуры Ленинградской области возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил оставить решение суда первой инстанции от 07.04.2022 без изменения.

Всеволожская городская прокуратура извещена надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы с учетом положений части 1 статьи 121 АПК РФ и пункта 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26.12.2017 № 57 «О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов», в судебное заседание своих представителей не направила, отзыв на апелляционную жалобу не представила, что в силу статей 156 и 266 АПК РФ не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность обжалуемого решения суда первой инстанции проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, Всеволожской городской прокуратурой по результатам проведения проверки исполнения Обществом законодательства о противодействии терроризму вынесено представление от 22.12.2021 № 27-163-2021 об устранении нарушений закона, в котором отражено, что при проведении проверки на основании поступившей информации филиала ФГУП «Охрана» Росгвардии по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, установлено, что АО «БТК Групп» в нарушение требований Постановления № 1413 не проведена оценка антитеррористической защищенности объекта, объект не категорирован, не организованы мероприятия по пропускному и внутриобъектовому режиму на объекте.

В соответствии с представлением от 22.12.2021 № 27-163-2021 от Общества требуют рассмотреть настоящее представление, принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий им способствующих, решить вопрос о привлечении лиц, допустивших нарушения, к дисциплинарной ответственности и сообщить во Всеволожскую городскую прокуратуру о принятых мерах.

Не согласившись с указанным представлением, Общество обратилось в суд с настоящим заявлением, в удовлетворении которого судом первой инстанции было отказано.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции считает апелляционную жалобу Общества подлежащей удовлетворению, а решение суда первой инстанции от 07.04.2022 подлежащим отмене в связи с неполным выяснением судом обстоятельств, имеющих значение для дела, а также несоответствия выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

По смыслу положений статьи 198, части 4 статьи 200, частей 2, 3 статьи 201 АПК РФ для признания ненормативного правового акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, необходимо наличие одновременно двух условий: не соответствие этого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим ненормативным актом прав и законных интересов обратившегося в арбитражный суд лица.

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Положениями пункта 1 статьи 21, пункта 3 статьи 22, статьями 24, 28 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) установлено, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

С учетом правовой позиции, содержащейся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П, в пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015) представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

Постановлением № 1413 утверждены требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) промышленности, которые определяют порядок организации и проведения работ в области обеспечения антитеррористической защищенности объектов (территорий) промышленности, находящихся в ведении или относящихся в сфере деятельности Министерства промышленности и торговли Российской Федерации и являющихся критически важными, стратегическими, режимными, опасными производственными объектами (территориями), за исключением объектов (территорий), которые относятся к военным объектам Вооруженных Сил Российской Федерации, объектам (территориям) ракетно-космической промышленности и объектам (территориям) Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», с учетом важности и значимости этих объектов (территорий) для интересов страны (пункт 1).

В соответствии с пунктом 3 Постановления № 1413 обеспечение антитеррористической защищенности объекта (территории) осуществляется путем, в том числе:

б) категорирования объекта (территории) по степени потенциальной опасности;

в) оценки достаточности защиты объекта (территории) от угроз террористического характера;

д) разработки и реализации комплексов организационных, инженерно-технических, правовых и иных мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности объекта (территории), а также компенсационных мер по повышению антитеррористической защищенности объекта (территории) до требуемого уровня.

Согласно пункту 5 Постановления № 1413 для установления дифференцированных требований обеспечения безопасности объектов (территорий) с учетом степени их потенциальной опасности и угрозы совершения террористических актов на объектах (территориях) и возможных последствий их совершения проводится категорирование объектов (территорий) по степени их потенциальной опасности (далее- категорирование).

В соответствии с пунктом 7 Постановления № 1433 для проведения категорирования объекта (территории) решением должностного лица, осуществляющего руководство деятельностью юридического лица, в ведении которого находится объект (территория), создается комиссия по обследованию объекта (территории).

По результатам работы комиссии составляется акт обследования и категорирования объекта (территории), который является основанием разработки паспорта безопасности объекта (территории) (пункт 22 Постановления № 1413).

Согласно пункту 26 Постановления № 1413 предупреждение совершения террористического акта на объекте (территории) достигается посредством:

а) организации эффективной охраны объекта (территории),

г) организации пропускного и внутриобъектового режима на объекте;

д) организации досмотра лиц и транспортных средств при проходе (проезде) на объект (территорию) с применением технических средств обнаружения проноса (провоза) запрещенных предметов.

В оспариваемом представлении от 22.12.2021 № 27-163-2021 указано, что в нарушение требований Постановления № 1413 Обществом не проведена оценка антитеррористической защищенности объекта, объект не категорирован, не организованы мероприятия по пропускному и внутриобъектовому режиму на объекте.

В соответствии с пунктом 1.1 Постановления № 1413 (в редакции Постановления № 655) перечень объектов (территорий), подлежащих антитеррористической защите, определяется Министерством промышленности и торговли Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации № 1540 от 28.04.2021 (далее - Приказ № 1540) АО «БТК Групп» включен в Перечень объектов (территорий) промышленности, подлежащих антитеррористической защите, находящихся в ведении или относящихся к сфере деятельности Министерства промышленности и торговли Российской Федерации. Вышеуказанный Приказ № 1540 на момент вынесения оспариваемого представления не был отменен и недействительным в установленном порядке не признан.

При этом, вопреки доводам Общества ни в пункте 1, ни в пункте 1.1 Постановления № 1413 не указано на то, что требования данного постановления не распространяются на объекты (территории), требования к антитеррористической защищенности которых утверждены иными актами Правительства Российской Федерации, в связи с чем ссылки подателя жалобы на то, что Общество выполняет требования Постановления № 272 отклоняются судом апелляционной инстанции.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции соглашается с доводами Общества о допущенных Всеволожской городской прокуратурой нарушениях порядка проведения проверки, по результатам которой было вынесено оспариваемое представление (указанные доводы заявителя не были проверены и должным образом оценены судом первой инстанции).

На основании пункта 1 статьи 1 Закона о прокуратуре прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Из пункта 1 статьи 21 Закона о прокуратуре следует, что предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами управления и руководителями коммерческих организаций.

В силу пункта 2 статьи 21 Закона о прокуратуре проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Согласно пункту 3 статьи 21 Закона о прокуратуре решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона (пункт 3 статьи 22 Закона о прокуратуре).

Из материалов дела, в том числе содержания оспариваемого представления от 22.12.2021 № 27-163-2021 следует, что в рассматриваемом случае Всеволожской городской прокуратурой фактически была проведена проверка на основании поступившей информации филиала ФГУП «Охрана» Росгвардии по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, в ходе которой у Общества были получены объяснения.

Полученные в ходе проверки сведения были использованы для подтверждения выводов о нарушении заявителем требований действующего законодательства (в данном случае Постановления № 1413).

Вместе с тем, в материалы настоящего дела не представлено решение о проведении проверки в отношении заявителя, сведения о его уведомлении о принятом решении, что свидетельствует о нарушении порядка проведения прокурорской проверки, установленного статьей 21 Закона о прокуратуре.

Данное нарушение суд апелляционной инстанции находит существенным, нарушающим права лица, в отношении которого проводятся проверочные мероприятия надзорным органом.

Как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» основания прокурорской проверки обусловливают предмет и пределы ее проведения, в связи с чем реализация прокурором предоставленных ему в рамках функции надзора полномочий вне оснований конкретной проверки исполнения законов некоммерческой организацией и ее должностными лицами, по общему правилу, недопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора. При этом, поскольку осуществление прокурором надзорной функции непосредственно затрагивает права и свободы проверяемых лиц, о начале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с выявленными признаками иных нарушений законов оснований ее проведения - в силу статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации - должно выноситься самостоятельное мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой некоммерческой организации, по крайней мере, в момент начала проверки. Иной подход подрывал бы лежащий в основе взаимоотношений личности и государства конституционный принцип поддержания доверия к действиям публичной власти и приводил бы к необоснованному ущемлению гарантированной Конституцией Российской Федерации государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 45, часть 1).

Системное толкование положений статей 21 - 22 Закона о прокуратуре позволяет сделать вывод о том, что меры прокурорского реагирования на нарушения законов, в том числе и внесение представления, подлежат применению в рамках надзора за соблюдением законов, который, в свою очередь, должен осуществляться посредством проведения соответствующих проверок.

Следовательно, представление прокурора в рамках его надзорной деятельности за соблюдением законов может быть вынесено только по результатам проведенной должностными лицами прокуратуры на основании соответствующего обращения гражданина и организации проверки. При этом такая проверка должна проводиться в соответствии с процедурой, предусмотренной нормами статьи 21 Закона о прокуратуре, которая в данном случае ответчиком соблюдена не была.

При таких обстоятельствах, оспариваемое представление Всеволожской городской прокуратуры от 22.12.2021 № 27-163-2021 об устранении нарушений закона подлежит признанию недействительным.

Учитывая изложенное, апелляционная жалоба Общества подлежит удовлетворению, решение суда первой инстанции от 07.04.2022 подлежит отмене с вынесением по делу нового судебного акта об удовлетворении заявленных Обществом требований.

В соответствии с положениями статьи 101 АПК РФ судебные расходы состоят из государственной пошлины и судебных издержек, связанных с рассмотрением дела арбитражным судом.

Согласно части 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Как разъяснено в пункте 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе», если по результатам рассмотрения арбитражным судом заявления прокурора принято решение об отказе в удовлетворении требований прокурора, судебные расходы стороны, в пользу которой принят судебный акт, подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации.

Положениями статей 165 и 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что судебные акты по искам к Российской Федерации, в том числе о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации, исполняет Министерство финансов Российской Федерации.

Учитывая изложенное, с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в пользу Общества подлежат взысканию 4500 руб. судебных расходов по государственной пошлине за рассмотрение дела в судах первой и апелляционной инстанций.

Излишне уплаченная Обществом при подаче апелляционной жалобы государственная пошлина в размере 1500 руб. (платежное поручение от 26.04.2022 № 13219) подлежит возврату Обществу из федерального бюджета на основании статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07 апреля 2022 года по делу № А56-7066/2022 отменить.

Признать недействительным представление Всеволожской городской прокуратуры от 22.12.2021 № 27-163-2021 об устранении нарушений закона.

Взыскать с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в пользу акционерного общества «БТК групп» 4500 руб. судебных расходов по государственной пошлине за рассмотрение дела в судах первой и апелляционной инстанций.

Возвратить акционерному обществу «БТК групп» из федерального бюджета 1500 руб. излишне уплаченной государственной пошлины по апелляционной жалобе по платежному поручению от 26.04.2022 № 13219.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

М.И. Денисюк

Судьи

Н.И. Протас

А.Б. Семенова