Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-24277/2015) УФАС по Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10.08.2015 по делу № А56-27265/2015 (судья Галкина Т.В.), принятое

по заявлению местной администрации МО Большеижорское городское поселение МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области

3-и лица: ООО "Исток", ООО "Петергоф"

об оспаривании решения и предписания

установил :

Местная администрация муниципального образования Большеижорское городское поселение муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области (ОГРН 1024702184704, ИНН 4720008191, адрес: 188531, Ленинградская область, Ломоносовский район, пос.Большая Ижора, ул.Астанина, д.5; далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением (с учетом уточнений) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (ОГРН 1089847323026, ИНН 7840396953, адрес: 191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, д. 3; далее – УФАС, Управление, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания от 15.01.2015 по делу № 1039-04-1937-А/14.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общества с ограниченной ответственностью «Петергоф» и «Исток» (далее соответственно – ООО «Петергоф» и ООО «Исток», общество).

Решением суда от 10.08.2015 заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе УФАС просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

По мнению Управления, суд не принял во внимание, что в соответствии с договором ООО «Исток» до настоящего времени помимо гарантированного перечня услуг осуществляет функции по эксплуатации и текущему содержанию кладбища, в то время как выполнение работ, оказание услуг по благоустройству муниципальных кладбищ и содержанию мест захоронений должны осуществляться в рамках конкурентной среды, размещения государственного заказа и являться самостоятельным предметом муниципального контракта.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, представителей не направили, что в силу части 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не препятствует рассмотрению дела в настоящем судебном заседании.

Отзывы на апелляционную жалобу до начала судебного заседания не поступили.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения заявления ООО «Петергоф», поступившего из прокуратуры Ломоносовского района Ленинградской области, УФАС было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства №1039-04-1937-А/14.

Решением от 15.01.2015 Управление признало в действиях Администрации нарушение части 1 статьи 15 и части 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ).

15.01.2015 заявителю выдано предписание №1039-04-1937-А/14 в срок до 19.02.2015 прекратить нарушение части 1 статьи 15 и части 2 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, выразившееся в создании дискриминационных условий для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке ритуальных услуг, и в ограничении доступа к участию в торгах на право осуществления работ по благоустройству муниципальных кладбищ, а именно:

- в срок до 19.02.2015 исключить из договора от 28.06.2011 № РУ-1 пункты, предоставляющие ООО «Исток» приоритетное право оказывать комплекс ритуальных услуг, предоставляемых населению муниципального образования Большеижорское городское поселение муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области, а также исключить пункты, возлагающие на ООО «Исток» обязанности и функции, не входящие гарантированный перечень услуг по погребению:

предоставление места на кладбище (отвод места на кладбище);

текущее содержание и благоустройство кладбища;

услуги, связанные с ведением учета захоронений и контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах.

Посчитав решение и предписание незаконными, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии с пунктом 22 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ), Областным законом Ленинградской области от 10.07.2014 N 48-оз «Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области» организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского, сельского поселения.

В соответствии с пунктом 17 статьи 15 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относится содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулируются Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон № 8-ФЗ).

В силу пункта 2 статьи 25 Закона № 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В статье 29 Закона № 8-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Согласно распоряжению Правительства Ленинградской области от 03.09.1996 № 894/12р «О создании единой специализированной службы по вопросам похоронного дела в районах и городах Ленинградской области» постановлением Главы администрации муниципального образования «Ломоносовский район» от 09.10.1997 № 468 для оказания ритуальных услуг населению Ломоносовского района Ленинградской области создана специализированная служба по вопросам похоронного дела - ООО «Исток». Учредителем ООО «Исток» является орган местного самоуправления муниципального района.

В связи с тем, что на территории МО Большеижорское городское поселение не создавались специализированные службы по вопросам похоронного дела, и в целях координации работ по повышению качества ритуального обслуживания населения между ООО «Исток» и Администрацией заключен договор №РУ-1 от 28.06.2011 на выполнение работ и оказание услуг по содержанию и эксплуатации кладбища, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением умерших, последующим содержанием захоронений.

При анализе данного договора Управление установило, что в него включены пункты, предоставляющие ООО «Исток» приоритетное право оказывать комплекс ритуальных услуг, предоставляемых населению муниципального образования Большеижорское городское поселение.

Так, в силу пункта 1.4. договора ООО «Исток» предоставлено приоритетное право оказывать комплекс ритуальных услуг, предоставляемых населению муниципального образования на территории кладбища муниципального образования, по прейскуранту, согласованному с муниципальным образованием.

Согласно пункту 2.4.4 договора ООО «Исток» наделено преимущественным правом оказывать ритуальные услуги по погребению умерших (погибших) на территории кладбища, установку или замену памятников, оград и других надмогильных сооружений, их обслуживание. При этом в данном пункте указано, что если заказчики привлекают другую специализированную организацию, заказчики вносят на счет ООО «Исток» взнос на содержание кладбища в соответствии с прейскурантом ООО «Исток».

Вместе с тем из материалов дела следует, и антимонопольным органом не оспаривается, что пункт 2.2.4 исключен 14.03.2014 из договора после заключения дополнительного соглашения от 14.03.2014. При этом дело о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено Управлением 12.11.2014.

Следовательно, на момент возбуждения дела ООО «Исток» уже не было наделено по договору преимущественным правом оказывать ритуальные услуги по погребению умерших (погибших) на территории кладбища.

Что касается пункта 1.4 договора, то он так же исключен из договора 20.12.2014 в связи с заключением дополнительного соглашения от 20.12.2014.

При этом следует отметить, что, как не спорит само Управление, содержание указанного в пункте 1.4 приоритетного права общества оказывать комплекс ритуальных услуг приведено в пункте 2.2.4 договора, в связи с чем в отсутствие в договоре с 14.03.2014 условия, содержащегося в пункте 2.2.4, сам по себе пункт 1.4 носит декларативный характер и фактически никаких последствий за собой не имеет.

Доказательства того, что с 14.03.2014 и на момент возбуждения дела ООО «Исток» фактически пользовалось преимущественным правом в осуществлении хозяйственной деятельности на рынке ритуальных услуг по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг, в деле отсутствуют и Управлением не представлены.

В связи с этим, как верно указал суд первой инстанции, доводы Управления о том, что Администрацией в нарушение части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ были созданы дискриминационные условия для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке ритуальных услуг, являются несостоятельными.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона № 8-ФЗ супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Согласно пункту 2 статьи 9 Закона № 8-ФЗ услуги по погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок со дня обращения этой службы (пункт 3 статьи 9 Закона № 8-ФЗ).

Как следует из статьи 12 Закона № 8-ФЗ, при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела в течение трех суток с момента установления причины смерти, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (пункт 1).

Погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с согласия указанных органов путем предания земле на определенных для таких случаев участках общественных кладбищ (пункт 2). Услуги, оказываемые специализированной службой по вопросам похоронного дела при погребении умерших, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи, включают: оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение.

Стоимость указанных услуг определяется органами местного самоуправления и возмещается в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 9 настоящего Федерального закона (пункт 3).

В данном случае Управление считает, что в договоре предусмотрены обязанности и функции ООО «Исток», не входящие в вышеприведенный гарантированный перечень услуг по погребению, а именно: предоставление места на кладбище (отвод места на кладбище); текущее содержание и благоустройство кладбища; услуги, связанные с ведением учета захоронений и контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах.

Так, пунктом 2.3.2 договора на ООО «Исток» возложена обязанность обеспечивать ведение и сохранность книги регистрации захоронений на кладбище. В соответствии с пунктом 2.3.10 договора ООО «Исток» обязано обеспечивать внесение записи о произведенном захоронении в архивную книгу регистрации с указанием предоставленного участка в день захоронения и ставить оттиск штампа на первичном гербовом свидетельстве о смерти. На повторных свидетельствах о смерти и копиях штамп не ставится. В случае захоронения по повторному свидетельству о смерти ответственным лицом ООО «Исток» заказчику может выдаваться заверенная штампом ООО «Исток» выписка из книги регистрации захоронений.

В согласованный с Администрацией прейскурант цен на оказание ООО «Исток» ритуальных и иных услуг, связанных с погребением умерших на Большеижорском кладбище, входят такие услуги, как: отвод места на кладбище, выдача справки с выходом на кладбище с целью проверки состояния захоронения и подтверждения захоронения на конкретном кладбище.

Из решения и отзыва Управления видно, что несогласие антимонопольного органа с правом общества оказывать данные услуги вызвано тем, что функции по предоставлению места на кладбище (отвод места на кладбище), а также по ведению учета захоронений должна осуществлять Администрация, а не общество.

Между тем согласно пояснениям Администрации и общества определение ООО «Исток» наличия свободного места на кладбище и возможности осуществить погребение на основании волеизъявления умершего в соответствии с оформленными заказами носит исключительно технический характер при том, что для предоставления места под захоронение не требуется какого-либо административного решения. Регистрация захоронений на кладбище ведется обществом с целью упорядочения и идентификации (инвентаризации) мест погребения.

В отличие от регистрационных действий, относящихся к полномочиям органов власти, деятельность общества по регистрации захоронений не подразумевает принятие каких-либо административных актов и не влечет признание или фиксацию какого-либо права или статуса.

В связи с этим заявитель и общество полагают, что наделение ООО «Исток», как специализированной службы по вопросам похоронного дела, данными функциями не может рассматриваться как совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, влекущее ограничение конкуренции.

С учетом указанных доводов суд находит ошибочными выводы Управления о том, что Администрация наделяла ООО «Исток» функциями органа местного самоуправления. Доказательств того, что возложение на ООО «Исток» указанных функций могло создать преимущественные условия для деятельности общества как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг, в деле отсутствуют и Управлением не представлены.

Что касается текущего содержания и благоустройство кладбища, Управление считает, что Администрации следовало отобрать организацию для проведения данных работ по результатам проведения конкурса. Тот факт, что торги на выполнение работ, оказание услуг по благоустройству муниципальных кладбищ и содержанию мест захоронений в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе Администрацией не проводились, по мнению УФАС, повлияло конкуренцию среди неограниченного круга хозяйствующих субъектов за право участвовать в торгах, что нарушает часть 2 статьи 17 Закона № 135-ФЗ.

Между тем, в статье 17 Закона № 135-ФЗ установлены требования к торгам, и как следствие, нарушение данной нормы может быть в принципе допущено только при проведении торгов. Если же торги не проводились (как, например, в данном случае), то сам по себе факт того, что работы по благоустройству муниципального кладбища и содержанию мест захоронений производились специализированной организацией на основании заключенного с органом местного самоуправления договора без проведения торгов, не образует указанного в части 2 статьи 17 Закона № 135-ФЗ нарушения. Таким образом, доводы Управления о нарушении Администрацией части 2 статьи 17 Закона № 135-ФЗ несостоятельны.

Кроме того, следует отметить, что решением Совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 19.03.2014 № 12 «О передаче органами местного самоуправления МО Большеижорское городское поселение МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области осуществления своих полномочий в части, касающейся организации ритуальных услуг населению, органам местного самоуправления МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области» отдельные полномочия Большеижорского городского поселения МО Ломоносовский район Ленинградской области в части, касающейся организации ритуальных услуг населению в границах поселения, а именно: обеспечение прав граждан на предоставление гарантированного перечня услуг по погребению умерших (погибших); на погребение умерших, не имеющих родственников; на погребение умерших, личность которых не установлена, специализированной службой по вопросам похоронного дела муниципального района, на которую, в соответствии с действующим законодательством возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших, - переданы МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области.

В данном решении указано, что в случае согласия органов местного самоуправления МО Ломоносовский муниципальный район администрации МО Большеижорское городское поселение следует поручить разработать и заключить с Главой администрации МО Ломоносовский муниципальный район Соглашение о передаче органам местного самоуправления МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области вышеуказанных полномочий Большеижорского городского поселения МО Ломоносовский район Ленинградской области в части, касающейся организации ритуальных услуг населению в границах поселения.

Передавались ли фактически указанные полномочия Администрацией органам местного самоуправления МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области, Управлением при рассмотрении дела не выяснялось. Факт того, что в случае если полномочия Администрацией все же были переданы МО Ломоносовский муниципальный район, каким образом осуществлялось взаимодействие между Администрацией, ООО «Исток» и МО Ломоносовский муниципальный район с учетом уже заключенного договора №РУ-1 от 28.06.2011, антимонопольным органом не устанавливалось, несмотря на то, что Управление не спорит с получением информации о решении Совета депутатов от 19.03.2014 № 12. Оценка данных обстоятельств в оспариваемом решении отсутствует, из решения не следует, что Управление устанавливало, какой именно орган местного самоуправления с учетом решения Совета депутатов от 19.03.2014 № 12 на момент возбуждения антимонопольного дела занимался организацией ритуальных услуг населению в границах муниципального Большеижорское городское поселение.

При указанных совокупных обстоятельствах решение УФАС и выданное на его основе предписание нельзя признать достаточно обоснованными и законными.

Принимая во внимание, что судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, и нормы процессуального права при рассмотрении дела не нарушены, обжалуемое решение суда в конкретных обстоятельствах дела является правильным и отмене либо изменению не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, не установлено.

На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями 176, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10.08.2015 по делу № А56-27265/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа по основаниям в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

Л.В. Зотеева

Е.А. Сомова