Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер АП-32095/2021 ) Администрации МО Кузьмоловское городское поселение на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 06.08.2021 по делу № А56-43637/2021 , принятое

по заявлению Администрации МО Кузьмоловское городское поселение

к УФАС по Ленинградской области

3-е лицо: ЗАО "Камея"

об оспаривании решения

установил:

Администрация муниципального образования Кузьмоловское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области (ОГРН: <***>, адрес: 188663, Ленинградская обл., Всеволожский р-н, г.п. Кузьмоловский, ул. Рядового Леонида Иванова, 14; далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (ОГРН: <***>, адрес: 191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, 3; далее – Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 02.03.2021 по делу №047/01/15-01/2020.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено закрытое акционерное общество "Камея" (ОГРН: <***>, адрес: 191023, Санкт-Петербург, пер. Банковский, д. 3, лит. Б, пом. 22Н, оф. 1.3; далее - ЗАО "Камея", Общество, третье лицо).

Решением от 06.08.2021 суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.

Не согласившись с решением суда, Администрация обратилась в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт. В обоснование апелляционной жалобы Администрация ссылается на то, что МКУ «Специализированная служба в сфере погребения и похоронного дела» (далее –Учреждение) не выполняет функции органов местного самоуправления и функции хозяйствующего субъекта в сфере погребения и похоронного дела; у Администрации к сроку исполнения предупреждения УФАС № Пр/03/01-01 от 24.07.2021 отсутствовали полномочия по внесению изменений в Устав Учреждения, поскольку такие полномочия были уже у Совета депутатов МО «Кузьмоловское ГП».

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы апелляционной жалобы, представители УФАС и ЗАО "Камея" возражали против удовлетворения апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено материалами дела, Комиссия УФАС, рассмотрев заявление ЗАО «Камея» (вх. № 2075 от 25.02.2020) о возможном наличии признаков нарушений требований Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ) в действиях Администрации МО Кузьмоловское городское поселение, а также в результате проведения проверки на основании Закона о защите конкуренции, установила нарушение в действиях Администрации части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, о чем 02.03.2021 вынесла решение по делу №047/01/15-01/2020.

Не согласившись с вышеуказанным решением, Заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на апелляционную жалобу, выслушав представителей сторон и третьего лица, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда в виду следующего.

В соответствии с пунктом 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции, хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

МКУ «Специализированная служба в сфере погребения и похоронного дела» осуществляет хозяйственную деятельность в пределах, установленных действующим законодательством, уставом, следовательно, по смыслу определения, установленного в пункте 5 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, является хозяйствующим субъектом, поскольку осуществляет приносящую доход деятельность.

В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее – Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Согласно части 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее – Закон № 8-ФЗ), организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Согласно статье 3 Закона № 8-ФЗ, под погребением понимаются обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона № 8-ФЗ в гарантированный перечень услуг по погребению входит:

1) оформление документов, необходимых для погребения;

2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения;

3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий);

4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Вместе с тем, системный анализ норм Закона о погребении свидетельствует о том, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон о погребении не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.

Следовательно, является обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что деятельность хозяйствующих субъектов в сфере погребения и похоронного дела должна осуществляться в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства с соблюдением организационных и правовых основ защиты конкуренции в части недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

При этом, частью 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», Федеральным законом от 1 декабря 2007 года №. 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».

Как следует из материалов дела, Постановлением от 28.02.2017 № 34 Администрацией принято решение о создании МКУ «Специализированная служба в сфере погребения и похоронного дела» МО «Кузьмоловское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области» (далее - МКУ «Специализированная служба в сфере погребения и похоронного дела»).

В соответствии с подпунктом 2 пункта 2.2 Устава на МКУ «Специализированная служба в сфере погребения и похоронного дела» возложены в том числе следующие полномочия:

- выдача разрешения на перезахоронение (подзахоронение) в установленном порядке;

- выдача разрешения на установку (замену) надмогильного сооружения (надгробия);

- передача информации в уполномоченный орган местного самоуправления для регистрации в книге регистрации надмогильных сооружений (надгробий);

- разработка и реализация мероприятий по созданию новых, а также эксплуатации, реконструкции (расширению), ремонту (текущему, капитальному), закрытию и переносу действующих кладбищ.

Вместе с тем, в соответствии с частью 4 статьи 18 Закона о погребении порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.

Таким образом, положениями Устава МКУ «Специализированная служба в сфере погребения и похоронного дела» (далее - Устав) определяется порядок согласования с МКУ «Специализированная служба в сфере погребения и похоронного дела» сопутствующих захоронению действий на территории кладбища, а также закрепляются полномочия по порядку организации деятельности общественного кладбища.

Вместе с тем, анализ действующего законодательства свидетельствует о том, что деятельность специализированных служб по вопросам похоронного дела должна носить не «административно-властный», а «технический» характер, поскольку в части 1 статьи 9 Закона о погребении установлен строго поименованный перечень гарантированных услуг по погребению.

Кроме того, подпунктом 3 пункта 2.2 Устава определено, что МКУ «Специализированная служба в сфере погребения и похоронного дела» осуществляет приносящие доходы иные виды деятельности в области организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения, что прямо указывает на совмещение функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта в сфере погребения и похоронного дела.

Учитывая изложенное, является правомерным вывод Управления и суда первой инстанции о незаконном возложении на МКУ «Специализированная служба в сфере погребения и похоронного дела» закрепленных в Уставе полномочий в силу запрета части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Частью 2 статьи 1 Закона № 135-ФЗ установлено, что целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, конкуренция -соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Достаточным основанием для вывода о нарушении статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Как следует из материалов дела, в связи с наличием в действиях Администрации признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, на основании статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ, УФАС по Ленинградской области выдано Предупреждение (исх. № Пр/03/01-01 от 24.07.2020) о необходимости прекращения указанных действий (бездействия), путем внесения изменений в Устав МКУ «Специализированная служба в сфере погребения и похоронного дела», а именно, исключением из подпункта 2.2 пункта 2 Устава следующих положений:

- выдача разрешения на перезахоронение (подзахоронение) в установленном порядке;

- выдача разрешения на установку (замену) надмогильного сооружения (надгробия);

Срок исполнения Предупреждения № Пр/03/01-01 от 24.07.2020 установлен до 25.10.2020.

Информации об исполнении Предупреждения № Пр/03/01-01 от 24.07.2020 в адрес Ленинградского УФАС России не поступало.

В соответствии с частью 8 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.

Приказом № 447/1 от 09.11.2020 «О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства» в отношении Администрации возбуждено дело № 047/01/15-01/2020 по признакам нарушения требований части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

В соответствии с решением Совета депутатов № 182 от 17.09.2020 «О внесении изменений в Положение «О порядке создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и муниципальных учреждений МО «Кузьмоловское городское поселение» Всеволожского района Ленинградской области», утвержденного решением Совета депутатов № 152 от 30.05.2007», права учредителя созданных, реорганизованных муниципальных предприятий и учреждений на территории МО «Кузьмоловское городское поселение» осуществляет Совет депутатов МО «Кузьмоловское городское поселение», так пунктом 1 Решения Совета депутатов № 182 от 17.09.2020 установлено следующее:

«1. Внести в Положение «О порядке создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и муниципальных учреждений МО «Кузьмоловское городское поселение» Всеволожского района Ленинградской области», утвержденного решением Совета депутатов № 152 от 30.05.2007 следующие изменения:

Статью 1.1 изложить в следующей редакции:

1.1 Решения о создании, реорганизации или ликвидации муниципальных предприятий и учреждений на территории муниципального образования принимает Совет депутатов в соответствии с Уставом МО «Кузьмоловское городское поселение». Совет депутатов является учредителем созданных, реорганизованных муниципальных предприятий и учреждений. Совет депутатов осуществляет функции и полномочия учредителя, определяет цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждает их уставы, назначает на должность и освобождает от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивает отчеты об их деятельности».

В соответствии с Решением Совета депутатов МО «Кузьмоловское городское поселение» № 193 от 22.10.2020 «О внесении изменений в Устав Муниципального казенного учреждения «Специализированная служба в сфере погребения и похоронного дела» МО «Кузьмоловское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области» Советом депутатов в Устав внесены изменения, не касающиеся порядка осуществления деятельности МКУ «Специализированная служба в сфере погребения и похоронного дела».

При этом, предупреждение о необходимости внесения изменений в подпункт 2.2 пункта 2 Устава МКУ «Специализированная служба в сфере погребения и похоронного дела» № Пр/03/01-01 выдано Ленинградским УФАС России 24.07.2020 Администрации со сроком исполнения 25.10.2020.

Таким образом, Комиссия УФАС по Ленинградской области пришла к правомерному выводу о неисполнении Администрацией выданного Предупреждения согласно его содержанию.

В обоснование заявленных требований Администрация указывает о невозможности исполнить Предупреждение УФАС № Пр/03/01-01 от 24.07.2020 ввиду отсутствия полномочий по внесению изменений в Устав МКУ «Специализированная служба в сфере погребения и похоронного дела».

Указанный довод являлся предметом рассмотрения суда первой инстанции и обоснованно им отклонен, ввиду того, что на момент принятия соответствующего Решения Совета депутатов № 182 от 17.09.2020 Администрации было известно о наличии признаков ограничения конкуренции и необходимости внесения изменений в подпункт 2.2 пункта 2 Устава МКУ «Специализированная служба в сфере погребения и похоронного дела», согласно выданному Ленинградским УФАС России Предупреждению № Пр/03/01-01 от 24.07.2020.

При этом Устав утвержден именно Администрацией, факт нарушения антимонопольного законодательства положениями Устава выявлен Управлением в момент наличия у Администрации полномочий по внесению изменений в Устав.

Кроме того апелляционный суд учитывает тот факт, что в материалы дела не представлено подтверждений совершения Администрацией каких-либо действий, направленных на устранение признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ до вынесения оспариваемого в настоящем деле решения антимонопольного органа.

В апелляционной жалобе Администрация также ссылается на то, что Решением Совета депутатов МО «Кузьмоловское городское поселение» № 251 от 13.05.2021 все необходимые изменения в Устав Учреждения внесены.

Указанный довод подлежит отклонению апелляционным судом, поскольку Решение Совета депутатов МО «Кузьмоловское городское поселение» № 251 от 13.05.2021 принято во исполнение Протеста Всеволожской городской прокуратуры от 25.03.2021 № 01-12-2021.

Кроме того, нарушение антимонопольного законодательства признано именно в действиях Администрации, фактически переложившей ответственность за деятельность Учреждения на Совет Депутатов МО «Кузьмоловское городское поселение» после выдачи Предупреждения УФАС № Пр/03/01-01 от 24.07.2020.

Таким образом, действия (бездействие) Администрации, выразившиеся в наделении Учреждения функциями органа местного самоуправления по организации ритуальных услуг и функциями хозяйствующего субъекта, в результате чего Учреждение получило преимущественные условия деятельности при оказании ритуальных услуг, могли привести к созданию третьим лицам препятствий при осуществлении хозяйственной деятельности на данном рынке, и являются нарушением части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Доводы апелляционной жалобы отклоняются апелляционным судом, как несостоятельные, необоснованные и не опровергающие правомерные выводы суда первой инстанции, изложенные в обжалуемом решении.

Принимая во внимание, что судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, и нормы процессуального права при рассмотрении дела не нарушены, решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 06 августа 2021 года по делу № А56-43637/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации муниципального образования Кузьмоловское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Б. Семенова

Судьи

Г.В. Лебедев

О.В. Фуркало