Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного комитета Псковской области по лицензированию и природопользованию на решение Арбитражного суда Псковской области от 11 мая 2007 года (судья Радионова И.М.) по заявлению прокурора Псковской области к Государственному комитету Псковской области по лицензированию и природопользованию о признании недействительным приказа от 18.08.2006 № 1030 с участием третьего лица – Псковской областной общественной организации «Клуб правильной охоты «Большая медведица»,

при участии от комитета – ФИО1 по доверенности от 20.07.2007 № 2075,

от общественной организации - ФИО2 по доверенности от 23.06.2007 № 17,

у с т а н о в и л :

прокурор Псковской области (далее – прокурор, заявитель) обратился в Арбитражный суд Псковской области с заявлением к Государственному комитету Псковской области по лицензированию и природопользованию (далее – комитет) о признании недействительным приказа от 18.08.2006 № 1030 «О предоставлении ПООО КПО «Большая медведица» территории, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты». К участию в деле привлечена в качестве третьего лица – Псковская областная общественная организация «Клуб правильной охоты «Большая медведица» (далее - ПООО КПО «Большая медведица»).

Решением суда Псковской области от 11.05.2007 заявленные прокурором требования удовлетворены: признан недействительным приказ Государственного комитета Псковской области по лицензированию и природопользованию от 18.08.2006 № 1030 «О предоставлении ПООО КПО «Большая медведица» территории, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты», как несоответствующий пункту 6 Положения о порядке принятия решений о предоставлении территории, необходимой для пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденного постановлением администрации Псковской области от 07.08.2003 № 301 (в редакции постановления администрации Псковской области от 21.04.2006 № 159).

С данным судебным актом комитет не согласился и обратился в суд апелляционной инстанции с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Псковской области от 11.05.2007 по делу № А52 -3948/2006 отменить в соответствии со статьей 270 Арбитражного кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). В апелляционной жалобе указывает, что с решением не согласен, считает, что решение суда основывается на применении нормативных правовых актов, не подлежащих применению, вывод, изложенный в решении, не соответствует фактическим обстоятельствам дела, судом не полностью выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, не применены нормы, подлежащие применению.

Прокурор в отзыве на апелляционную жалобу полагает, что Арбитражный суд Псковской области правильно применил нормы материального и процессуального права, вынес законное решение, которое соответствует материалам дела. Считает, что оснований для принятия иного решения не имеется, просит в удовлетворении жалобы отказать, а также рассмотреть дело без участия прокуратуры Псковской области, в связи с чем, дело рассмотрено в отсутствие ее представителей.

ПООО КПО «Большая медведица» в отзыве на апелляционную жалобу с решением суда не согласна. Считает, что решение вынесено с нарушением норм материального права, вывод, сделанный судом не соответствует фактическим обстоятельствам дела, доводы, приведенные в апелляционной жалобе, считает обоснованными. Просит решение Арбитражного суда Псковской области от 11.05.2007 по делу № А52-3948/2006 отменить.

В судебном заседании представитель комитета поддержал доводы апелляционной жалобы полностью, представитель 3-го лица согласился с доводами апелляционной жалобы, поддержав доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда, суд апелляционной инстанции считает апелляционную жалобу Государственного комитета Псковской области по лицензированию и природопользованию подлежащей удовлетворению.

Как видно из материалов дела, Государственным комитетом Псковской области по лицензированию и природопользованию на основании статьи 37 Федерального закона от 24.04.1995 № 53-ФЗ «О животном мире», пункта 7 Положения о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденного приказом Минсельхоза России от 26.06.2000 № 569 и пункта 3.7.10 Положения о Государственном комитете Псковской области по лицензированию и природопользованию, утвержденного постановлением администрации области от 01.03.2005 № 79, заключения экспертной комиссии, утвержденного Управлением по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Псковской области 29.06.2006, с учетом согласования с собственниками земель, землевладельцами, владельцами лесного фонда и отделом водных ресурсов по Псковской области Невско-Ладожского бассейнового водного управления, издан приказ от 18.08.2006 № 1030 «О предоставлении ПООО КПО «Большая медведица» территории, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты». Названный приказ опубликован в газете «Псковская правда» № 183, 01.09.2006. Пунктом 1 данного приказа ПООО КПО «Большая медведица» предоставлена территория площадью 2,347 тыс. га на срок 25 лет в границах согласно приложению, для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты. Согласно пункту 2 приказа отделу биоресурсов Госкомитета в месячный срок приказано обеспечить в установленном порядке заключение договора о предоставлении территории, указанной в пункте 1 настоящего приказа, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты. В приложении № 1 к приказу Госкомитета от 18.08.2006 № 1030 указано описание границ территории: Псковский район 2, 347 тыс. га.

Полагая, что указанный приказ издан с нарушением пункта 3 статьи 44 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон № 52-ФЗ), статьи 86 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции от 27.07.2006), статей 55, 56, 80 Лесного кодекса Российской Федерации (в редакции от 07.07.2006), ранее действовавших норм, а также статей 34, 37 Федерального закона № 52-ФЗ, пунктов 6 и 7 Положения о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденного приказом Минсельхоза РФ от 26.06.2000 № 569 (далее - Положение), прокурор Псковской области обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В обоснование своей позиции прокурор указал, что оценка содержания данных норм позволяет сделать обоснованный вывод о том, что необходимым условием для принятия названного решения и, как следствие этого, совершение сделки по предоставлению охотопользователю территорий, является наличие именно положительного заключения уполномоченного органа. Согласно экспертному заключению, выданному управлением Россельхознадзора по Псковской области 28.06.2006, предоставление долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира ПООО КПО «Большая медведица» в границах испрашиваемых территорий, ставилось в прямую зависимость от принятия соответствующего правового акта, определяющего правовой режим зеленых зон вокруг г. Пскова, однако, подобный правовой акт не принят, тем самым заключение по существу явилось отрицательным. Считает, что изданием оспариваемого ненормативного правового акта затронуты интересы неопределенного круга лиц, поскольку согласно преамбуле к Закону № 52-ФЗ животный мир является достоянием народов Российской Федерации, неотъемлемым элементом природной среды, временно охраняемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан Российской Федерации. Вовлечением в хозяйственную деятельность зеленых зон вокруг г. Пскова, в отсутствие надлежащего правового регулирования, ставится под угрозу конституционное право граждан на благоприятную окружающую природную среду.

В силу статьей 52, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативного правового акта, незаконными решений действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из приведенных норм следует, что для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие двух условий одновременно: несоответствие его закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как усматривается из текста оспариваемого приказа, оно издано в соответствии со статьей 37 Федерального закона № 52-ФЗ «О животном мире», которая регулирует порядок выдачи лицензий на пользование животным миром. Для получения такой лицензии заинтересованное юридическое лицо или индивидуальный предприниматель подает заявку в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, который на основании заключения соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания принимает решение о предоставлении заявленной территории, акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром, согласовав с собственниками земель, землевладельцами, владельцами лесного фонда на указанной территории, со специально уполномоченным государственным органом управления и использования водного фонда условия предоставления этой территории, акватории за плату или бесплатно в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Аналогичные требования предусмотрены пунктами 6, 7 Положения о порядке выдачи долгосрочных лицензий и пользование объектами животного мира, отнесенным к объектам охоты, утвержденного Приказом Минсельхоза РФ от 26.06.2000 № 569.

Согласно пунктам 1.1, 1.3, 1.5 Положения о государственном комитете Псковской области по лицензированию и природопользованию, утвержденного постановлением администрации области от 01.03.2005 № 79, Государственный комитет Псковской области по лицензированию и природопользованию является органом исполнительной власти области, юридическим лицом, осуществляющим государственно-властные полномочия исполнительно-распорядительного характера в сфере лицензирования, государственного регулирования отношений в сфере природопользования и охране окружающей среды, принимает правовые акты в форме приказов, которые являются обязательными для исполнения на всей территории области в порядке, аналогичном с исполнением актов администрации области. В соответствии с пунктом 3.7.10 данного Положения в сфере охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов принимает в установленном порядке решения о предоставлении заявленной территории, акватории, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира.

Порядок принятия такого решения определен Положением о порядке принятия решений о предоставлении территории, необходимой для пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденным постановлением администрации Псковской области от 07.08.2003 № 301 (далее – Положение № 301 от 07.08.2003), в редакции постановления от 21.04.2006 № 159, действующей на момент принятия оспариваемого приказа.

Из материалов дела видно, что в соответствии с Положением от 07.08.2003 № 301 в комитет 07.02.2006 поступила заявка вх. № 138 от ПООО КПО «Большая медведица» с приложением необходимых документов на получение объектов животного мира в пользование, в которой заявлен вид пользования животным миром – охота, границы и общая площадь территорий, необходимых для осуществления пользования объектами животного мира 4,225 га Псковского и Палкинского района, предполагаемый срок пользования животным миром 25 лет, то есть указаны все необходимые сведения (л.д. 24 т. 1).

Комитет опубликовал в газете «Псковская правда» от 24.03.2006 № 57 (23812), стр. 3 сообщение в соответствии со статьей 37 Закона № 52-ФЗ о предложении администрации Псковской области юридическим лицам в месячный срок со дня опубликования данного сообщения подать заявки на соискание долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, на территории общей площадью 4,225 га и указано описание границ территории и сведения об адресе и телефонах, где можно получить дополнительную информацию.

19.06.2006 ПООО КПО «Большая медведица» подало в комитет заявку вх. 1410 на получение объектов животного мира в пользование с видом пользования животным миром – охота, указав границы и уточнив необходимую площадь территорий в размере 2,347 тыс. га Псковского района.

Границы данной территории были согласованы с собственниками земель, расположенных на заявленной территории, и иными заинтересованным лицами, перечисленными в пункте 7 Положения о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденным Приказом Минсельхоза РФ от 26.06.2000 № 569, что подтверждается материалами дела (л.д. 127-138 т. 1) и не оспаривается прокурором.

В соответствии с Положением о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденным Министерством сельского хозяйства Российской Федерации от 26.06.2000 № 569 и Положением о порядке принятия решений о предоставлении территории, необходимой для пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденного постановлением администрации Псковской области от 07.08.2003 № 301 комитетом был направлен пакет документов ПООО КПО «Большая медведица» для рассмотрения вопроса выдачи долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира (Псковский район) в Управление Россельхознадзора по Псковской области (л.д.126 т.1), получено заключение экспертной комиссии о возможности выдачи долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира от 28.06.2006, согласовано с губернатором области и издан приказ № 1030 от 18.08.2006.

Принимая решение об удовлетворении иска, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что приказ о предоставлении соискателю лицензии заявленной территории издан с нарушением пункта 6 Положения о порядке принятия решений о предоставлении территории, необходимой для пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, утвержденного постановлением администрации Псковской области от 07.08.2003 № 301 (в редакции постановления от 21.04.2006 № 159) и подлежит признанию недействительным, поскольку из полученного ПООО КПО «Большая медведица» заключения экспертной комиссии о возможности выдачи долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира, утвержденного 28.06.2006 руководителем Управления по ветеринарному и фитосанитарному надзору Псковской области следует, что согласно справки Проекта границ охотничьего хозяйства ПООО КПО «Большая медведица» Псковского района Псковской области, разработанного ОАО «Псковгипрозем», заявленная территория входит в зеленую зону лесов 1 группы города Пскова и выдать долгосрочную лицензию на пользование объектами животного мира ПООО КПО «Большая медведица» на территории Псковского района возможно только при условии принятия соответствующего областного закона, определяющего правовой режим зеленых зон вокруг г. Пскова и других населенных пунктов на территории Псковской области.

Статьей 20 Закона № 52-ФЗ предусмотрено, что обязательной мерой охраны животного мира является государственная экологическая экспертиза, осуществляемая в соответствии с законодательством Российской Федерации и предшествующая принятию органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания. Порядок проведения государственной и общественной экологических экспертиз устанавливается Правительством Российской Федерации. Государственная экологическая экспертиза в части охраны и использования объектов животного мира осуществляется специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей природной среды.

Специально уполномоченным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания на территории Псковской области является Управление по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Псковской области в соответствии с Положением о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 327.

Согласно пункту 20 Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 № 698, отрицательное заключение, подготовленное экспертной комиссией, может содержать выводы двух видов:

а) о необходимости доработки представленных материалов по замечаниям и предложениям, изложенным в заключении, подготовленном экспертной комиссией;

б) о недопустимости реализации объекта экспертизы ввиду необеспеченности соблюдения требований экологической безопасности намечаемой деятельности.

Из приведенной нормы видно, что выводы (резолютивная часть) должны содержать необходимость доработки материалов по замечаниям и предложениям, либо о недопустимости реализации проекта, а не быть принятыми под условием.

В данном случае в заключении экспертной комиссии о возможности выдачи долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира от 28.06.2006 (л.д.21-22) указано именно на возможность выдачи долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира ПООО КПО «Большая медведица». В тексте заключения отсутствуют какие-либо замечания и предложения, которые должны быть доработаны. Раздел 1V заключения содержит указание на то, что охотхозяйственную деятельность ПООО КПО «Большая медведица» планирует осуществлять в соответствии с нормативно-правовыми актами РФ, субъекта РФ в области охотничьего хозяйства, приказами и распоряжениями Управления Россельхознадзора по Псковской области, а, следовательно, и с учетом законодательства, запрещающего осуществление охоты на определенных территориях. Из раздела П заключения следует, что ПООО КПО «Большая медведица» занимается не только охотой, а его деятельность направлена на организацию мероприятий по охране и воспроизводству диких животных, участие в проведение акклиматизационных и ре-акклиматизационных работ, поддержание экологического равновесия и видового разнообразия охотничьих и не охотничьих животных на территории Псковской области, ведение физкультурно-оздоровительной работы, охраны здоровья населения, развитие и популяризацию рыболовного и стрелково-охотничьего спорта, охрану природы и другие. Осуществление этих видов деятельности в лесах первой группы и зеленых зонах не противоречит действующему законодательству. Кроме того, постановлением Псковской городской думы от 26.06.2001 № 468 «О концепции плана города Пскова» приняты основные положения Концепции генерального плана города Пскова и его пригородной зоны, в которой определен перечень рекреационных зон, их местоположение и режим ограничения хозяйственной деятельности (таблица № 1), где не указано каких-либо ограничений в этой области, а постановлением администрации Псковской области от 30.01.2006 № 30 «О ликвидации государственных природных зоологических заказников Псковской области» определен перечень ликвидируемых государственных природных зоологических заказников Псковской области, в том числе и в Псковском районе.

Исходя из изложенного, по мнению суда апелляционной инстанции, данное заключение является положительным, а выводы суда и доводы прокурора о том, что данное заключение является отрицательным ошибочными.

Суд также считает, что оспариваемый приказ комитета является основанием только для выдачи ПООО КПО «Большая медведица» долгосрочной лицензии на пользование животным миром, поэтому оно не затрагивает вопросы предоставления конкретных участков лесного фонда.

Согласно статье 36 Закона № 52-ФЗ животный мир предоставляется в пользование в отношении объектов животного мира, не находящихся в федеральной собственности, - соответствующим специально уполномоченным государственным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания на основании решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В силу статьи 35 Закона № 52-ФЗ пользование животным миром осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на основании лицензии в течение срока, указанного в лицензии по соглашению сторон и зависящего от вида пользования животным миром в границах определенной территории и акватории.

Получив статус пользователя животным миром на основании долгосрочной лицензии, соответствующее юридическое лицо получает определенные права, предусмотренные статьей 40 Закона № 52-ФЗ, в частности право на получение земельных участков в производственных и иных целях в порядке, установленном гражданским, земельным, водным и лесным законодательством Российской Федерации на предоставленных в пользование территориях.

По смыслу этой нормы права для получения участков лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства пользователь животным миром должен будет соблюдать порядок на предоставленных в пользование территориях, установленный гражданским, лесным, земельным, водным законодательством. Но, прежде всего, он должен будет получить лицензию, которая выдается на основании решения органа исполнительной власти о предоставлении заявленной территории, а затем в зависимости от того, в чьем ведении находится эта территория, оформить свои права на получение земельных участков в производственных и иных целях в порядке, установленном гражданским, земельным, водным и лесным законодательством Российской Федерации.

В связи с чем, апелляционный суд не согласен со ссылками прокурора на необходимость применения при принятии приказа указанных выше норм Лесного кодекса, а также отклоняет приведенные прокурором в отзыве на апелляционную жалобу ссылки на нормы пункта 3 статьи 105, статью 25 нового Лесного кодекса РФ, которые на момент принятия спорного приказа не действовали, поскольку судом проводится проверка законности оспариваемого ненормативного правового акта на соответствие действующим в момент принятия актам законодательства.

ПОООКПО «Большая медведица» согласно его Уставу (л.д. 33-39 т. 1) - это добровольная, самоуправляемая, некоммерческая, творческая общественная организация, созданная по инициативе граждан, объединившихся на основе общих духовных и спортивных интересов, общности интересов в области охоты, любви к природе, к активному отдыху и совместной деятельности для защиты общих интересов и реализации целей, указанных в настоящем Уставе, которая вправе заниматься предпринимательской и экономической деятельностью лишь постольку, поскольку это служит решению ее уставных целей и соответствует им.

Прокурором в заявлении об оспаривании приказа не указано, какие конкретно и каким образом будут нарушаться права неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе на занятие разрешенной в зеленых зонах экономической деятельностью именно данным приказом, какие-либо доказательства этого в деле отсутствуют. При таких обстоятельствах, приказ Государственного комитета Псковской области по лицензированию и природопользованию от 18.08.2006 № 1030 «О предоставлении ПООО КПО «Большая медведица» территории, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты» принят в соответствии с установленным порядком, не противоречит вышеприведенным нормам, принят комитетом в соответствии с его полномочиями и не нарушает прав и законных интересов неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а потому признанию недействительным не подлежит, в удовлетворении заявления прокурору следует отказать.

Нарушений судом первой инстанции норм процессуального права апелляционной инстанцией не установлено.

Таким образом, выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела, им неправильно применены вышеприведенные нормы материального права, решение суда от 11.05.2007 по делу № А52-3948/2006 нельзя признать законным и обоснованным, поэтому оно подлежит отмене.

Поскольку прокурор освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении в суд в защиту государства и общества, апелляционная жалоба комитета удовлетворена, уплаченная им за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции по платежному поручению от 18.06.2007 № 1023 государственная пошлина 1000 рублей подлежит возврату из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 104, 266, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Псковской области от 11 мая 2007 года по делу № А52-3948/2006 отменить, апелляционную жалобу Государственного комитета Псковской области по лицензированию и природопользованию - удовлетворить.

В удовлетворении требований о признании недействительным приказа Государственного комитета Псковской области по лицензированию и природопользованию от 18.08.2006 № 1030 «О предоставлении ПООО КПО «Большая медведица» территории, необходимой для осуществления пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты» отказать.

Возвратить Государственному комитету Псковской области по лицензированию и природопользованию (г. Псков) из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1000 рублей, уплаченную по платежному поручению от 18.06.2007 № 1023 за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции.

Председательствующий Н.С. Чельцова

Судьи Т.В. Маганова

О.Ю. Пестерева