Постановление № 14АП-6788/19 от 04.09.2019 Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда

Резолютивная часть постановления объявлена сентября 2019 года .

В полном объеме постановление изготовлено сентября 2019 года .

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Алимовой Е.А. и                 Болдыревой Е.Н. при ведении протокола секретарем судебного заседания             Храмцовым А.Э.,

при участии от прокуратуры Ненецкого автономного округа Иволга О.В. по доверенности от 13.11.2018,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу прокуратуры Ненецкого автономного округа на решение Арбитражного суда Архангельской области по месту нахождения постоянного судебного присутствия в городе Нарьян-Маре Ненецкого автономного округа от 24 июня 2019 года по делу № А05П-239/2019,

у с т а н о в и л:

администрация муниципального образования «Колгуевский сельсовет» Ненецкого автономного округа (ОГРН 1058383006725, ИНН 2983003351;                        адрес: 166721, Ненецкий автономный округ, Заполярный район,                           поселок Бугрино; далее – администрация МО «Колгуевский сельсовет», администрация)  обратилась в Арбитражный суд Архангельской области по месту нахождения постоянного судебного присутствия в городе Нарьян-Маре Ненецкого автономного округа с заявлением о признании незаконным представления прокуратуры Ненецкого автономного округа                                    (ОГРН 1038302271920, ИНН 8301040139; адрес: 166000, Ненецкий автономный округ, город Нарьян-Мар, улица имени В.И. Ленина, дом 40;              далее – прокуратура) от 06.03.2019 № 7-15/1-2019/807.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен индивидуальный предприниматель ФИО1          (ОГРНИП <***>, ИНН <***>; место жительства: 166700, Ненецкий автономный округ, поселок Искателей).

Решением Арбитражного суда Архангельской области по месту нахождения постоянного судебного присутствия в городе Нарьян-Маре Ненецкого автономного округа от 24 июня 2019 года заявленные требования удовлетворены, оспариваемое представление признано недействительным.

Прокуратура с решением суда не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на нарушение судом норм материального и процессуального права, на несоответствие выводов, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела. Указывает на то, что перечень оснований прекращения действия разрешения на строительство предусмотрен частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) и является исчерпывающим. Также считает, что в оспариваемом представлении прокурором правомерно предложено работодателю решить вопрос о реализации права применения к лицу, допустившему нарушение закона, мер дисциплинарной ответственности. При этом императивного требования привлечь к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушение закона, как указано в решении суда, представление не содержит.  

Представитель прокуратуры в судебном заседании поддержал доводы и требования апелляционной жалобы.

От администрации и предпринимателя ФИО1 отзывы на апелляционную жалобу не поступили.

Заявитель и третье лицо надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим разбирательство по делу произведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя прокуратуры, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, на основании заявлений от 01.06.2018                 № 295 и 296, поступивших в администрацию 09 июля 2018 года по электронной почте, предпринимателем ФИО1 получены разрешения на строительство № 1 и 2, датированные 13 июня 2018 года.

В дальнейшем на основании распоряжения от 15.08.2018 № 37-осн администрацией проведена внеплановая документарная проверка выдачи предпринимателю указанных разрешений на строительство на предмет их соответствия требованиям ГрК РФ, в ходе которой заявителем установлено, что разрешения на строительство от 13.06.2018 № 1 и 2 выданы с нарушением статьи 51 ГрК РФ, приказа Минстроя России от 19.01.2015 № 117/П «Об утверждении формы разрешения на строительство и формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию», пунктов 2.6, 2.6.1, 3.1.3 Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешений на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства», утвержденного постановлением администрации от 12.11.2015 № 77-п (далее – Административный регламент).

Результаты проверки зафиксированы в акте от 16.08.2018 № 1.

Кроме того, 04.09.2018 от предпринимателя в администрацию поступило заявление от 27.08.2018, зарегистрированное за входящим номером 394, об отмене выданных разрешений на строительство от 13.07.2018 № 1 и 2, которое, однако, в дальнейшем отозвано предпринимателем заявлением от 12.11.2018                № 103 (том 1, лист 83).

Вместе с тем на основании заявления предпринимателя от 27.08.2018 распоряжением от 05.09.2018 № 39-осн администрация отменила выданные предпринимателю разрешения на строительство № 1 и 2, указав при этом дату разрешений «13.07.2018».

На основании распоряжения Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 03.03.2017 № 139/7р «Об организации проведения в органах прокуратуры Российской Федерации всероссийского дня приема предпринимателей» предприниматель ФИО1 обратился 05.02.2019 в прокуратуру с жалобой на действия администрации МО «Колгуевский сельсовет», сославшись на то, что администрацией отозваны выданные ранее разрешения на строительство в отсутствие оснований, предусмотренных пунктом 21.1 статьи 51 ГрК РФ, в связи с этим просил провести проверку.

По указанному обращению прокуратурой проведена проверка, по результатам которой администрации выдано представление от 06.03.2019                                    № 7-15/1-2019/807 о том, что распоряжение администрации МО «Колгуевский сельсовет» от 05.09.2018 № 39-осн «Об отмене разрешений на строительство» принято в отсутствие оснований, предусмотренных статьей 51 ГрК РФ, а также о том, что номера выданных ранее администрацией предпринимателю разрешений на строительство не соответствуют установленным требованиям.

В связи с этим названным представлением главе муниципального образования «Колгуевский сельсовет» Ненецкого автономного округа предписано рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры, принять действенные меры к устранению выявленных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, и недопущению их впредь (пункт 1); разрешить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности юрисконсульта администрации и виновных должностных лиц (пункт 2); о результатах рассмотрения представления сообщить в прокуратуру Ненецкого автономного округа в установленный законом месячный срок (пункт 3).

Не согласившись с данным представлением, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, при этом правомерно исходил из следующего.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд, руководствуясь положениями статьи 1, пункта 3 статьи 22,               статей 24, 28 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», установил, что прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов и, реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 названного Закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения (названного Закона).

При этом с учетом разъяснений, содержащихся в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3(2015), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.11.2015, а также в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», такие представления могут быть обжалованы в судебном порядке в порядке главы 24 АПК РФ, поскольку за невыполнение лицом, которому выдано представление, требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, что затрагивает права этих лиц.

Поэтому если орган или должностное лицо, в отношении которых вынесено представление, считают, что это представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном, в частности, главой 24 АПК РФ (определение Верховного Суда Российской Федерации             от 17 марта 2017 года № 308-КГ16-16394 по делу № А63-12736/2015).

При изложенных обстоятельствах суд пришел к обоснованному выводу о том, что администрация вправе была обжаловать представление прокуратуры от 06.03.2019 № 7-15/1-2019/807.

В данном случае, как следует из содержания распоряжения администрации от 05.09.2018 № 39-осн, ею отменены разрешения на строительство № 1 и 2, датированные 13.07.2018, которые, как указал суд первой инстанции, предпринимателю не выдавались, поскольку выданные предпринимателю разрешения фактически датированы 13 июня 2018 года.

При этом данный факт прокуратурой в ходе проверки установлен не был.

Вместе с тем апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что поскольку администрацией не доказано, что предпринимателю ФИО1, помимо разрешений на строительство от 13 июня 2018 года за номерами 1 и 2, также выдавались разрешения на строительство от 13 июля 2018 года за номерами 1 и 2 либо иные разрешения на строительство, то данное обстоятельство свидетельствует о том, что в распоряжении от 05.09.2018                   № 39-осн допущена явная опечатка в дате разрешений при указании месяца выдачи этих разрешений.

Признавая распоряжение администрации от 05.09.2018 № 39-осн противоречащим градостроительному законодательству, прокуратура исходила из отсутствия у заявителя оснований для прекращения действия разрешений на строительство, предусмотренных частями 21.1, 21.2, 21.4 статьи 51 ГрК РФ.

Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ доводы сторон и имеющиеся в деле доказательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии со стороны администрации нарушений норм градостроительного законодательства.

В данном случае администрацией в ходе проведенной внеплановой документарной проверки выдачи предпринимателю указанных выше разрешений на строительством установлено, что разрешения на строительство от 13.06.2018 № 1 и 2 выданы с нарушением статьи 51 ГрК РФ, приказа Минстроя России от 19.01.2015 № 117/П «Об утверждении формы разрешения на строительство и формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию», подпунктах «а»-«е» пункта 2.6, абзацах третьем и четвертом пункта 2.6.1, пункта 3.1.3 Административного регламента, а именно предпринимателем к заявлению не были представлены требуемые документы, номера разрешений не соответствуют установленным требованиям, разрешения датированы 13.06.2018, то есть ранее даты фактического поступления заявлений предпринимателя об их выдаче (09.07.2018), копии выданных разрешений не были направлены в исполнительный орган Ненецкого автономного округа в установленный срок.

Перечень документов, предоставляемых заявителем при подаче заявления на выдачу разрешения на строительство, установлен частью 7 статьи 51                ГрК РФ, а также пунктами 2.6, 2.6.1 Административного регламента.

Ни прокуратурой, ни третьим лицом не отрицается тот факт, что фактически разрешения на строительство выданы с нарушением статьи 51                     ГрК РФ, приказа Минстроя России от 19.01.2015 № 117/П «Об утверждении формы разрешения на строительство и формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию», подпунктов «а»-«е» пункта 2.6, абзацев третьего и четвертого пункта 2.6.1, пункта 3.1.3 Административного регламента.

Доводы подателя жалобы сводятся лишь к отсутствию у администрации как у органа, уполномоченного выдавать разрешения на строительство, права самостоятельно в порядке самоконтроля отменять их или прекращать их действие.

Вместе с тем, отклоняя данные доводы прокуратуры, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Действительно, в определенных статьей 51 ГрК РФ случаях уполномоченный орган (организация) в отношении выданного разрешения на строительство вправе принять решение о прекращении его действия                   (части 21.1, 21.2, 21.4).

Однако, как следует из  анализа положений частей 1, 2, 19 статьи 51               ГрК РФ, разрешение на строительство является индивидуальным правовым актом, содержащим одностороннее волевое властное действие государственного органа исполнительной власти или его должностного лица, обеспечивающее реализацию правовых норм в связи с конкретным делом, вызывающее возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений, прав и обязанностей точно определенных субъектов права, который адресован конкретному субъекту, применяемое однократно и не сохраняющее своё действие после того, как прекратились конкретные отношения, предусмотренные данным актом.

Выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений относится к полномочиям органов местного самоуправления                 (пункт 5 части 1 статьи 8 ГрК РФ).

При этом, как указано в части 4 статьи 7 Федерального закона                           от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Исходя из содержания указанной нормы, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону, если при этом не нарушаются законные права граждан и организаций.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 № 739-О-О, положение статьи 48 Закона № 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан.

 Данный вывод соответствует правовой позиции, сформулированной в определениях Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 24 апреля 2018 года № 309-КГ17-20985, от 29 апреля 2019 года № 307-КГ18-21642.

 Таким образом, поскольку администрация в ходе проверки установила, что выданные предпринимателю разрешения на строительство не соответствуют нормам ГрК РФ, то она как уполномоченный орган вправе была их отменить самостоятельно в рамках предоставленных ей полномочий в соответствии с Законом № 131-ФЗ.

С учетом изложенного суд пришел к обоснованному выводу о том, что у прокуратуры отсутствовали правовые основания для принятия в целом оспариваемого представления, мотивированно отсутствием в данном случае  оснований для прекращения действия разрешений на строительство, предусмотренных статьей 51 ГрК РФ.

В связи с этим заявленные требования администрации удовлетворены правомерно.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними, направлены на переоценку уже исследованных и оцененных судом обстоятельств и материалов дела, поэтому отклоняются судом апелляционной инстанции как основанные на неправильном толковании норм материального права применительно к установленным по делу обстоятельствам.

Вместе с тем несогласие прокуратуры с выраженной судом оценкой представленных доказательств и сформулированными на ее основе выводами по фактическим обстоятельствам не может являться основанием для отмены обжалуемого решения суда.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Архангельской области по месту нахождения постоянного судебного присутствия в городе Нарьян-Маре Ненецкого автономного округа от 24 июня 2019 года по делу № А05П-239/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу прокуратуры Ненецкого автономного округа – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающийдвух месяцев со дня его принятия.