Гражданский кодекс часть 1

Администрации города Шахты
на решение Арбитражного суда Ростовской области
от 04.06.2020 по делу № А53-46557/2019
по заявлению Администрации города Шахты
к заинтересованному лицу Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области,
при участии третьих лиц муниципального унитарного предприятия "Специализированная служба по вопросам похоронного дела"; муниципального казенного учреждения "Департамент городского хозяйства"; общества с ограниченной ответственностью "Ритуал"; ФИО4,
об оспаривании решения, предписания

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Шахты (далее – заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее – заинтересованное лицо, УФАС по РО, Управление)с заявлением о признании незаконными решения от 28.11.2019 №061/01/15- 1546/2019, предписания от 28.11.2019 №726/04.

Судом к участию в деле привлечены третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: ФИО4, муниципальное казенное учреждение "Департамент городского хозяйства" г. Шахты, общество с ограниченной ответственностью "Ритуал", муниципальное унитарное предприятие г. Шахты "Специализированная служба по вопросам похоронного дела" (далее - МУП г. Шахты «ССВПД»).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 04.06.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обжаловал его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), просил решение отменить.

Апелляционная жалоба мотивирована указанием неверной редакции Положения, недоказанностью наступления или возможности наступления негативных последствий для конкуренции на определенном товарном рынке. Администрация подчеркивает, что не указание в оспариваемых ч.5 ст.2, ч.3 ст.11 Положения о правах и обязанностях иных хозсубъектов (кроме МУП «ССПВД») - физических, юридических лиц в части осуществления работ по подготовке и рытью могил, захоронению умерших, захоронению в родственное место захоронения и эксгумацию, не свидетельствует о том, что данные услуги не могут быть оказаны иными хозсубъектами.

Заинтересованное лицо с доводами жалобы не согласилось по основаниям, изложенным в отзыве, просило решение оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Представитель Администрации города Шахты доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил решение суда первой инстанции отменить.

Представители Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области, общества с ограниченной ответственностью "Ритуал" и ФИО4 возражали против удовлетворения апелляционной жалобы, просили обжалуемое решение суда оставить без изменения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзыва управления, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 28.11.2019 по делу 061/01/15-1546/2019 УФАС по РО в отношении Администрации г. Шахты было принято решение, в соответствии с которым Администрация г. Шахты признана нарушившей 4.1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции», выдано предписание об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство, а именно в срок до 10.02.2020г.: исключить в ч.5 ст.2 , ч.3 ст. 11 Положения об организации похоронного дела в городе Шахты, утв. Постановлением Администрации г.Шахты от 24.10.2018г. №5377 положений, устанавливающих право специализированной службы по вопросам похоронного дела (МУП г.Шахты «ССВПД») на работы по подготовке и рытье могил, захоронению умерших, захоронению в родственное место захоронения и эксгумацию, а также на благоустройство отведенного под захоронение места, подготовку могилы при погребении граждан, имевших особые заслуги перед государством и городом Шахты, либо внести дополнения относительно возможности оказания данных услуг по погребению иными субъектами.

Не согласившись с решением и предписанием, администрация обратилась в суд с заявлением.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно материалам дела, постановлением Администрации г.Шахты от 24.10.2018г. №5377 (в редакции постановления Администрации г.Шахты от 14.06.2019г. №2245) утверждено Положение об организации похоронного дела в городе Шахты, которым регламентирована деятельность по организации похоронного дела, а также порядок и правила размещения и содержания мест погребения в г.Шахты.

Так, согласно ч.5 ст.2 Положения «Об организации похоронного дела в городе Шахты» муниципальное унитарное предприятие г. Шахты "Специализированная служба по вопросам похоронного дела" осуществляет:

- оказание услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг но погребению (ст.9 ФЗ №8-ФЗ о погребении);

- погребение умерших при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего па дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности в течение трех суток с момента установления причины смерти, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (ст. 12 ФЗ №8-ФЗ);

- погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки, с согласия указанных органов путем предания земле на определенных для таких случаев участках общественных кладбищ (ст.12 ФЗ №8-ФЗ);

- работы по подготовке и рытью могил, захоронению умерших, захоронению в родственное место захоронения и эксгумацию (ст.9 ФЗ №8-ФЗ о погребении).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона;

8) создание дискриминационных условий;

9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;

10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

11) непринятие мер по преобразованию или ликвидации унитарного предприятия, осуществляющего деятельность на товарном рынке, находящемся в состоянии конкуренции, либо создание унитарного предприятия, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

В соответствии с п.5 ст.4 ФЗ «О защите конкуренции» хозяйствующий субъектом признается в том числе коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

В силу вышеуказанной нормы МУП «ССПВД» является хозяйствующим субъектом, одновременно наделенным статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, осуществляющим деятельность по организации похорон и предоставлению иных связанных с ними услуг на возмездной основе.

Таким образом, МУП «ССПВД» является организацией, состоящей в конкурентных отношениях с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими такую же деятельность.

В силу ст. 14 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления городскою округа отнесены вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения.

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие с 1 января 2016 года приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11 июня 2014 года N 551-ст и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, удержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Отношения, связанные с организацией ритуальных услуг, регулируются Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон № 8-ФЗ), в связи с чем действия органов местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг должны соответствовать нормам настоящею закона.

Согласно пунктам 1 и 2 ст.25, ст. 29 Закона № 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в РФ похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами.

Согласно пункту 2.1.3 ГОСТа 32609-2014: "специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших".

В соответствии с пунктом 1 ст. 9 Закона № 8-ФЗ супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению:

1) оформление документов, необходимых для погребения;

2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения;

3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий);

4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Пунктом 2 ст. 9 Закона № 8-ФЗ предусмотрено, что услуги по погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Пунктом 3 ст. 9 Закона № 8-ФЗ установлено, что стоимость услуг специализированной службы по вопросам похоронного дела возмещается за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации.

В свою очередь, согласно п. 1 ст. 10 Закона № 8-ФЗ в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 настоящего Федерального закона, но не превышающем 4000 рублей, с последующей индексацией один раз в год с 1 февраля текущего года исходя из индекса роста потребительских цен за предыдущий год. Коэффициент индексации определяется Правительством Российской Федерации.

Из положений статей 9 и 10 вышеуказанного закона в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не запрещает выполнение данной деятельности (деятельности по погребению) другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Из анализа вышеуказанных норм федерального законодательства следует, что в муниципальном образовании предусмотрено создание специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантия безусловного исполнения требований Закона № 8-ФЗ и одновременно предоставлено лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги в сфере похоронного дела.

В рамках рассмотрения дела №061/01/15-1546/2019 Администрацией было представлено постановление Администрации от 22.10.2019 №4155 «О внесении изменений в постановление Администрации г.Шахты от 24.10.2018 №5377 «Об утверждении Положения об организации похоронного дела в г.Шахты», согласно которому ч.5 ст.2, ч.3 ст.11 Положения, устанавливающих исключительное право специализированной службы по вопросам похоронного дела на работы по подготовке и рытью могил, захоронению умерших в родственное место и эксгумацию, а также на благоустройство отведенного под захоронение места, подготовку могилы при погребении граждан, имевших особые заслуги перед государством в г.Шахты остались без изменений, что свидетельствовало о непринятии Администрацией мер, предусмотренных ранее выданным предупреждением.

Между тем, в силу ч.2 ст.1 ГК РФ гражданские права, к числу которых относится и право на осуществление предпринимательской деятельности, могут быть ограничены лишь на основании федерального закона. Однако действующим законодательством не предусмотрено ограничений в отношении субъектного состава лиц, имеющих право оказывать услуги по погребению.

Системный анализ норм Закона № 8-ФЗ показывает, что услуги по погребению могут быть оказаны любым хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность на рынке предоставления ритуальных услуг, а органы местного самоуправления и специализированные службы не вправе препятствовать лицам, исполняющим волеизъявление умершего, либо иным лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, в выборе исполнителя для оказания ритуальных услуг, а также препятствовать хозяйствующим субъектам осуществлять деятельность в сфере предоставления ритуальных услуг.

В частности, согласно представленной Администрацией информации только на территории г. Шахты деятельность на рынке ритуальных услуг осуществляют несколько хозяйствующих субъектов.

При рассмотрении материалов антимонопольным органом проведен анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения, в порядке, предусмотренном ч. 5.1 ст. ФЗ «О защите конкуренции» и Приказом ФАС России от 28.04.2010 г. № 220 «Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке».

Вышеизложенное свидетельствует о том, что данный рынок является конкурентным.

Довод Администрации о том, что не указание в оспариваемых ч.5 ст.2, ч.3 ст.11 Положения о правах и обязанностях иных хозсубъектов (кроме МУП «ССПВД») - физических, юридических лиц в части осуществления работ по подготовке и рытью могил, захоронению умерших, захоронению в родственное место захоронения и эксгумацию, не свидетельствует о том, что данные услуги не могут быть оказаны иными хозсубъектами, поскольку это и так следует из содержания ФЗ «О погребении и похоронном деле», отклонен судом ввиду следующего.

Вышеуказанное Положение, утвержденное Постановлением Администрации, является нормативно-правовым актом, который регулирует отношения, связанные с организацией похоронного дела, а также порядок и правила размещения и содержания мест погребения на территории г. Шахты.

Из норм Положения однозначно следует, что погребение умерших и оказание услуг по погребению на кладбище города Шахты осуществляется только специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Согласно п. 5 ст. 2 Положения (в редакции постановления Администрации г. Шахты от 14.06.2019г. №2245) специализированная служба по вопросам похоронного дела осуществляет работы по подготовке и рытью могил, захоронению умерших в родственное место, захоронения и эксгумацию.

Согласно п.6 ст. 2 данного Положения оказание ритуальных услуг и выполнение работ в сфере ритуально-похоронного обслуживания населения, кроме работ по подготовке и рытью могил, захоронению и эксгумации осуществляется организациями независимо от их организационно-правовой формы и индивидуальными предпринимателями, оказывающими ритуальные услуги, на основании заключаемых договоров.

В первой редакции «Положения об организации похоронного дела в г.Шахты» (постановление Администрации г. Шахты №5377 от 24.10.2018г.) была указана наиболее четкая правовая основа организации похоронного дела в городе Шахты (п.3 ст. 10): «Оказание ритуальных услуг и выполнение работ в сфере ритуально-похоронного обслуживания населения осуществляется организациями независимо от их организационно-правовой формы и индивидуальными предпринимателями, оказывающими ритуальные услуги, на основании заключаемых договоров».

Исходя из вышеизложенного, указание в Положении сведений о том, что услуги по погребению в частности, услуги по копке могил, захоронению умерших в г. Шахты оказывает МУП «ССПВД» создает не предусмотренное законодательством РФ сужение круга участников рынка услуг по погребению до одной специализированной организации, что свидетельствует о нарушении принципа свободы экономической деятельности, создании препятствий в осуществлении деятельности хозяйствующим субъектам на товарном рынке и нарушении запрета, предусмотренного ч. 1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции».

При таких обстоятельствах, решение Управления от 28.11.2019 №061/01/15- 1546/2019 и предписание от 28.11.2019 №726/04 направлены на недопущение нарушения закона.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что основания для удовлетворения требований заявителя отсутствуют.

Доводы апелляционной жалобы об указании неверной редакции спорного постановления отклоняются судебной коллегией.

Указание в предписании, в том числе и на редакцию Постановления Администрации г. Шахты от 14.0б.2019г. №2245 в данном случае обусловлено тем, что данным актом к постановлению от 24.10.2018 №5377 утверждено приложение №1 «Положение об организации похоронного дела в г. Шахты» в новой редакции.

Кроме того, Администрация в п.1 Постановления от 22.10.2019г. №4155 при внесении изменений в приложение к постановлению от 24.10.2018г. №5377 «Об утверждении Положения об организации похоронного дела в г.Шахты» сослалась на редакцию постановления Администрации г. Шахты от 14.06.2019 №2245.

Вне зависимости от редакции вышеуказанного Положения на момент принятия решения о выдаче предписания положения, устанавливающие право специализированной службы по вопросам похоронного дела (МУП г.Шахты «Специализированная служба по вопросам похоронного дела») на работы по подготовке и рытью могил, захоронению умерших, захоронению в родственное место захоронения и эксгумацию, а также на благоустройство отведенного под захоронение места, подготовку могилы при погребении граждан, имевших особые заслуги перед государством г.Шахты не были исключены из ч.5 ст.2, ч.3 ст. 11 Положения и продолжали действовать.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, согласно правовой позиции, сформулированной Президиумом ВАС РФ в постановлении от 29.11.2011 №8799/11, достаточным основанием для вывода о нарушении ч.1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции» является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Таким образом, выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам, установленным по результатам исследования и оценки доказательств.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения, апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 04.06.2020 по делу
№ А53-46557/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Ростовской области в течение двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий С.С. Филимонова

Судьи С.В Пименов

О.Ю. Ефимова