Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Ростовской области
на решение Арбитражного суда Ростовской области
от 16.12.2013 по делу № А53-21943/2013, принятое судьей Чернышевой И.В.,
по заявлению Управления благоустройства и лесного хозяйства г. Ростова-на-Дону
к Комитету по охране окружающей среды и природных ресурсов Ростовской области
об оспаривании административного органа о привлечении к административной ответственности

УСТАНОВИЛ:

Управление благоустройства и лесного хозяйства города Ростова-на-Дону (далее -Управление) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Ростовской области (далее- Комитет, административный орган) о привлечении к административной ответственности по статье 8.2 Кодекса российской Федерации об административных правонарушениях (далее-КоАП РФ) с наложением административного штрафа в размере 100 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 16.12.2013 заявленные требования удовлетворены, признано незаконным и отменено постановление Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Ростовской области от 12.09.2013 о привлечении МКУ «Управление благоустройства и лесного хозяйства города Ростова-на-Дону» к административной ответственности по статье 8.2 КоАП РФ. Судебный акт мотивирован тем, что административным органом не представлено доказательств того, что именно Управлением при непосредственном осуществлении деятельности, предусмотренной положением, образовались отходы в результате его производственной деятельности, то есть не представлено доказательств того, что Управление является субъектом вменяемого правонарушения.

Не согласившись с принятым судебным актом, административный орган обратился в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение, сославшись на то, что субъектом административного правонарушения является юридическое лицо, которое на своей территории складировало и хранило отходы, которые образовались в результате его производственной деятельности – вело деятельность по накоплению отходов. Административный орган указывает, что на спорном земельном участке осмотром зафиксировано несанкционированное размещение строительных отходов (свалочные очаги), шин пневматических отработанных в восточной части земельного участка, а также вдоль его северной границы в местах съезда с автомобильной дороги. Также вдоль участков, на которых проводилась вырубка зеленных насаждений, имеются порубочные остатки на всей протяженности. Таким образом, материалами дела подтверждена обязанность Управления в целях защиты земель проводить мероприятия по защите земель от захламления отходами производства и потребления, соблюдать при использовании земельных участков требования экологических, санитарно-гигиенических, правил, нормативов, в том числе хранения (накопления) отходов способами, безопасными для окружающей среды.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель Управления благоустройства и лесного хозяйства г. Ростова-на-Дону заявил ходатайство о приобщении к материалам дела копии муниципального контракта на проведение вырубки лесных насаждений.

Суд, удовлетворил заявленное ходатайство.

Представитель Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Ростовской области поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Представитель Управления благоустройства и лесного хозяйства г. Ростова-на-Дону указал на законность и обоснованность оспариваемого судебного акта.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела на основании обращения жителя города Ростова-на-Дону, поступившего в Комитет, была назначена и проведена внеплановая выездная проверка объекта - земельного участка с кадастровым номером 61:44:0000000:1122 «Александровская роща», площадью 18,6157га, которая в соответствии с градостроительным регламентом отнесена к зоне специализированных парков.

В ходе проверочных мероприятий установлено, что в соответствии с постановлением Мэра города Ростова-на-Дону от 31.12.2008 №1418 данный земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование Управлению для организации парка.

В ходе осмотра 28.08.2013 выявлены нарушения содержания парка, а именно: имеет место несанкционированное размещение строительных отходов (свалочные очаги), шины пневматические отработанные, размещенные в восточной части земельного участка, а также вдоль его северной границы в местах съезда с автомобильной дороги.

Установлено, что в конце 2012 года Управлением велись работы по уничтожению непригодных и пересадке новых зеленых насаждений в соответствии с разрешением, выданным главой администрации Пролетарского района гор. Ростова-на-Дону, имела места вырубка зеленых насаждений, о чем свидетельствуют порубочные остатки на всей протяженности земельного участка протяженностью 4 км, 1 км.

Выявленные нарушения законодательства «Об охране окружающей среды», СанПин 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления, явились основанием для возбуждения в отношении Управления дела об административном правонарушении.

Протокол об административном правонарушении по признакам наличия в действиях Управления состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена статьей 8.2 КоАП РФ составлен уполномоченным должностным лицом административного органа 29.08.2013.

Постановлением Комитета от 12.09.2013 Управление привлечено к административной ответственности за совершение вмененного ему вину правонарушения с наложением административного штрафа в размере 100 000 рублей.

Не согласившись с постановлением административного органа, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в соответствии со статьей 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд апелляционной инстанции в проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно статье 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Объективной стороной данного правонарушения является действие или бездействие, состоящее в несоблюдении экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.

Согласно статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об охране окружающей среды" отходы производства и потребления (далее - отходы) - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства; обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов; размещение отходов - хранение и захоронение отходов; хранение отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду; использование отходов - применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии; обезвреживание отходов - обработка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду; транспортирование отходов - перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Подпунктом "б" пункта 2 статьи 33 Федерального закона от 30.12.2008 N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" введена редакция статьи 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (изменения вступили в силу с 30.06.2009), согласно которой под отходами производства и потребления (далее - отходы) следует понимать остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства; обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов; под размещением отходов - хранение и захоронение отходов; сбором отходов - прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов; накоплением отходов - временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования.

Накопление же отходов, как уже было указано выше, - это временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования.

Согласно части 1 статьи 39 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" юридические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.

В силу части 2 статьи 39 Закона N 7-ФЗ юридические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды в соответствии с законодательством.

В соответствии с частью 1 статьи 51 Закона N 7-ФЗ отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 9 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Таким образом, деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению и хранению отходов является лицензируемой и осуществляется специализированными организациями.

В протоколе об административном правонарушении, согласно части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, указывается событие административного правонарушения.

Согласно пункту 4 и пункту 6 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны обстоятельства, установленные при рассмотрении дела, и мотивированное решение по делу.

Как видно из материалов дела, при проведении внеплановой выездной проверки в «Александровском парке» гор. Ростова-на-Дону установлено, что на земельном участке размещены отработанные пневматические шины и порубочные остатки.

Подлежит отклонению довод апелляционной жалобы о том, что вина Управления полностью доказана, ввиду следующего.

Административный орган не представил в материалы дела доказательств того, что Управление, являясь структурным подразделением Администрации города Ростова-на-Дону, осуществляет обращение с отходами в смысле, придаваемом этой деятельности нормами Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", а именно административным органом не установлен факт накопления Администрацией указанных отходов.

Согласно части 1 статьи 8 и частей 1, 2 статьи 13 закона N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области обращения с отходами относится организация мероприятий по сбору и вывозу бытовых отходов и мусора; территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями; организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Частью 1 статьи 7 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" установлено, что к вопросам местного значения городских, сельских поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 51 названного закона отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Запрещаются: сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву; размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека; захоронение опасных отходов и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов; ввоз опасных отходов и радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания.

Согласно пункту 18 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора отнесена к вопросам местного значения поселения.

Частью 1 статьи 22 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии Положением об Управлении, с учетом внесенных в него изменений (Решение Ростовской-на-Дону городской Думой от 22.01.2013) основными задачами Управления являются, в том числе: организация текущего содержания и эксплуатации имущества, закрепленного за Управлением на праве оперативного управления, постоянного (бессрочного) пользования (п.2.1 Положения), а также организация торгов на размещение муниципальных заказов, выполнение работ, оказание услуг в сфере лесного хозяйства, благоустройства объектов озеленения объектов благоустройства ( абзац 11 пункта 2.4 Положения).

Таким образом, Управление, как отраслевой орган Администрации, созданный для осуществления функций по реализации органом местного самоуправления поставленных перед ним задач, с одной стороны, и как юридическое лицо, с другой, выступает субъектом деятельности по обращению с отходами, а с другой стороны - органом управления, осуществляющим организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципального образования.

Субъектом названного административного правонарушения являются граждане, должностные лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица, непосредственно осуществляющие деятельность по обращению с отходами.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в действиях Управления отсутствует событие административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ в связи с отсутствием доказательства того, что отходы образовались именно в результате деятельности отраслевого органа администрации, как юридического лица.

Ненадлежащее исполнение Управлением полномочий, установленных ч. 1 ст. 8 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", п. 18 ч. 1 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации", в части организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории муниципального образования не охватывается составом административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ, поскольку администрация не выступает в качестве юридического лица, в результате деятельности которого образуются отходы производства и потребления, а также самостоятельно не осуществляет деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

В соответствии с позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 12.07.2011 N 709/11 субъектный состав правонарушения, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ, не может быть ограничен только лицами, специализирующимися на деятельности по обращению с отходами и распространяется на юридические лица, осуществляющие свою производственную деятельность с нарушением требований действующего природоохранного законодательства. То есть, субъектом административного правонарушения является юридическое лицо, которое на своей территории складировало и хранило отходы, которые образовались в результате его производственной деятельности - вело деятельность по накоплению отходов.

Доказательств того, что установленные в ходе проверки нарушения совершены именно Управлением при непосредственном осуществлении деятельности, предусмотренной положением, образовались отходы в результате его производственной деятельности, в материалы дела не представлено, то есть не представлено доказательств того, что Управление является субъектом вменяемого правонарушения.

Данный вывод подтверждается судебной практикой, изложенной в Определении ВАС РФ от 29 октября 2012 г. N ВАС-14097/12.

В связи с изложенным вывод суда первой инстанции об отсутствии в действиях администрации состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является правомерным и поддерживается судом апелляционной инстанции.

При изложенных обстоятельствах, судом первой инстанции обоснованно признано постановление административного органа от 12.09.2013 г. № 1294 незаконным и необоснованным, подлежащим отмене ввиду отсутствия состава вменяемого администрации правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области
от 16.12.2013 по делу № А53-21943/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий М.В. Соловьева

Судьи Н.Н. Смотрова

С.С. Филимонова