Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу федерального бюджетного учреждения "Администрация Азово-Донского бассейна внутренних водных путей"

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 15.07.2022 по делу
№ А53-19328/2021

по заявлению федерального бюджетного учреждения "Администрация Азово-Донского бассейна внутренних водных путей" (ИНН <***>,
ОГРН <***>)

к Министерству природных ресурсов и экологии Ростовской области
(ИНН <***>, ОГРН <***>)

при участии третьего лица Федерального агентства морского и речного транспорта; Министерство транспорта Ростовской области

о признании незаконным отказа,

УСТАНОВИЛ:

федеральное бюджетное учреждение "Администрация Азово-Донского бассейна внутренних водных путей" (далее – ФБУ "Азово-Донская бассейновая администрация", учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Министерству природных ресурсов и экологии Ростовской области (далее – министерство, заинтересованное лицо) о признании незаконным отказа № 28.2-2.1.1/1625 от 30.04.2021.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Федеральное агентство морского и речного транспорта.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 15.07.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что отказ, выраженный в письме от 30.04.2021 № 28.2-2.1.1/1625, в полной мере соответствует действующему законодательству и не может быть расценен как нарушающий права учреждения.

Не согласившись с данным судебным актом, учреждение обжаловало его в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просило решение суда от 15.07.2022 отменить.
В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает, что в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок с кадастровым номером 61:28:0600025:1524 поставлен на кадастровый учет с категорией земель - земли лесного фонда и разрешенным использованием - строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружении, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов. В отношении земельного участка с кадастровым номером 61:28:0600025:1524, образованного в результате раздела земельного участка с кадастровым номером 61:28:0600025:52, проводилось лесоустройство. Строительство гидроузла осуществляется в рамках государственной программы. Росморречфлотом была подготовлена документация по планировке территории, на основании которой оформлены акты выбора лесного участка. Земельный участок образован в соответствии с частью 1 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации на основании проекта межевания территории, соответственно, не требуется проектная документация лесного участка и предварительное согласование его предоставления.

В отзыве на апелляционную жалобу министерство просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебное заседание третье лицо явку представителя не обеспечило, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом согласно части 6 статьи 121, части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом разъяснений, изложенных в пункте 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 № 12 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 27.07.2010 № 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации", пунктов 16, 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26.12.2017 № 57 "О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов". В связи с изложенным, апелляционная жалоба рассмотрена в его отсутствие в порядке, предусмотренном статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

Представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просил решение оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 319 утверждена Государственная программа Российской Федерации "Развитие транспортной системы", которая действовала до 01.01.2018. С 01.01.2018 вступило в действие постановление Правительства Российской Федерации от 20.12.2017
№ 1596 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы".

В рамках реализации государственной программы разработана "Стратегия развития внутреннего водного транспорта Российской Федерации на период до 2030 года", утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.02.2016 № 327-р, и по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации от 15.08.2016 № Пр-1741ГС даны поручения Президента Российской Федерации, в соответствии с которыми проводится комплекс мероприятий по строительству Багаевского гидроузла на р. Дон.

Государственным заказчиком объекта "Строительство Багаевского гидроузла на р. Дон" выступает Федеральное агентство морского и речного транспорта Российской Федерации (далее - Росморречфлот),

На основании статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации от 09.01.2014 № 13 Росморречфлот передал полномочия застройщика по реализации объекта по соглашению № СГ-6 от 10.02.2014 федеральному бюджетному учреждению "Администрация Азово-Донского бассейна внутренних водных путей", которое действовало до 16.06.2020. С 16.06.2020 вступило в силу новое соглашение
№ 110-12-2020-002 о передаче отдельных полномочий государственного заказчика ФБУ "Азово-Донская бассейновая администрация". При этом объем переданных полномочий не изменился.

23.04.2021 ФБУ "Азово-Донская бассейновая администрация" направило в Министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области заявление
№ 01-455 о предоставлении в постоянное (бессрочное) пользование лесного участка, расположенного по адресу: Ростовская область, Октябрьский район,
с/п Бессергеневское, площадью 3 584 кв. м с кадастровым номером 61:28:0600025:1524 (образованного в результате раздела земельного участка с кадастровым номером 61:28:0600025:52).

По результатам рассмотрения заявления о предоставлении в пределах земель лесного фонда лесного участка в постоянное (бессрочное) пользование от 23.04.2021 министерство в письме от 30.04.2021 № 28.2-2.1.1/1625 сообщило, что с заявлением обратилось лицо, не уполномоченное на строительство данного объекта и которому в соответствии с законодательством (согласно представленным документам) лесной участок не может быть предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование. Лесоустройство в отношении земельного участка с кадастровым номером 61:28:0600025:1524 не проводилось. Земельный участок практически полностью расположен за границами лесного фонда Семикаракорского и Багаевского лесничеств. Предоставление таких участков до проведения лесоустройства земель лесного фонда недопустимо, так как в отношении данных участков не установлена категория защитности лесов, следовательно, не установлен правовой режим их использования. Проведение лесоустройства в части проектирования защитных лесов и определения категории защитности лесов в соответствии со статьей 81 Лесного кодекса Российской Федерации относится к полномочиям Федерального агентства лесного хозяйства.

Таким образом, на основании пункта 2.14 Регламента предоставления органом государственной власти субъекта Российской Федерации в области лесных отношений государственной услуги по предоставлению лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, утвержденного приказом Минприроды России от 25.10.2016 № 558, министерство отказало в предоставлении лесного участка, расположенного в Ростовской области, Октябрьский район, с/п Бессергеневское, площадью 3 584 кв. м с кадастровым номером 61:28:0600025:1524, в постоянное (бессрочное) пользование и возвратило в адрес ФБУ "Азово-Донская бассейновая администрация" представленные документы.

Министерство также указало, что в заявлении отсутствуют реквизиты решения о предварительном согласовании предоставления лесного участка, разъяснило порядок предоставления в постоянное (бессрочное) пользование земельного участка, находящегося в государственной собственности, указало, что до проведения работ по постановке указанного в заявлении земельного участка на государственный кадастровый учет ФБУ "Азово-Донская бассейновая администрация" должно обратиться в министерство с заявлением о предварительном согласовании предоставления данного земельного участка.

Полагая, что отказ министерства в предоставлении лесного участка в постоянное (бессрочное) пользование, изложенный в письме № 28.2-2.1.1/1625 от 30.04.2021, является незаконным, ФБУ "Азово-Донская бассейновая администрация" обратилось в суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным или его решения, действия (бездействия) незаконным возможно при установлении несоответствия названных акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Предметом настоящего спора является решение министерства об отказе обществу в предоставлении лесного участка в постоянное (бессрочное) пользование.

Согласно пункту 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

В статье 3 Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что лесным законодательством регулируются лесные отношения, а имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не установлено Лесного кодекса Российской Федерации и другими федеральными законами.

Согласно пункту 5 статьи 71 Лесного кодекса Российской Федерации предоставление лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование юридическим лицам и в безвозмездное пользование гражданам осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Статьей 81 Лесного кодекса Российской Федерации закреплены полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений.

При этом часть 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации имеет исчерпывающий (закрытый) перечень полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений.

Исследовав представленные в дело доказательства, оценив их по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований для признания незаконным решения министерства, оформленного письмом от 30.04.2021 № 28.2-2.1.1/1625.

Так, из материалов дела следует, что заявитель обратился в министерство с заявлением от 30.04.2021 о предоставлении лесного участка с кадастровым номером 61:28:0600025:1524 на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Предоставление лесных участков в пользование является государственной услугой, оказываемой на основании Административного регламента предоставления органом государственной власти субъекта Российской Федерации в области лесных отношений государственной услуги по предоставлению лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, утвержденного Приказом Минприроды России от 25.10.2016 № 558 (далее - Административный регламент).

Для получения услуги заявитель предоставляет в уполномоченный орган документы, предусмотренные пунктом 2.7 Административного регламента.

В соответствии с пунктом 2.7 Административного регламента для получения государственной услуги заявитель представляет в уполномоченный орган, в том числе: реквизиты решения о предварительном согласовании предоставления лесного участка в случае, если испрашиваемый лесной участок образовывался или его границы уточнялись на основании данного решения.

Одним из оснований для отказа в предоставлении государственной услуги является: непредставление документов, указанных в пункте 2.7 Административного регламента; в отношении лесного участка, указанного в заявлении, не установлен вид разрешенного использования (пункт 2.14 Административного регламента).

В соответствии подпунктом 3 пункта 5 статьи 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган может принять решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 Кодекса.

К числу таких оснований статьей 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации отнесено неустановление в отношении испрашиваемого земельного вида разрешенного использования.

Виды использования лесных участков установлены статьей 25 Лесного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в границах лесничества, осуществляются в соответствии с лесохозяйственным регламентом лесничества.

В лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, устанавливаются, в том числе виды разрешенного использования лесов, определяемые в соответствии со статьей 25 Лесного кодекса Российской Федерации (пункт 1 части 1 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации).

В отношении Семикаракорского лесничества разработан лесохозяйственный регламент, утвержденный приказом министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области от 25.09.2018 № ПР-176.

В соответствии с указанным лесохозяйственным регламентом виды использования лесов на территории лесничества определяются Лесным кодексом Российской Федерации (статья 25 Лесного кодекса Российской Федерации), а также правовым режимом категорий защитных лесов, к которым отнесены те или иные кварталы участковых лесничеств.

Границы Семикаракорского лесничества установлены приказом Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) от 13.02.2019 № 191 и внесены в Единый государственный реестр недвижимости с присвоением учетного номера 61.00.2.465 (61:00-6.695).

По данным Воронежского филиала Федерального государственного бюджетного учреждения "Рослесинфорг" (заключение от 28.04.2021 № 577) земельный участок с кадастровым номером 61:28:0600025:1524 большей площадью находится за границами земель лесного фонда.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление отдельных полномочий в области лесных отношений, в том числе предоставление лесных участков, расположенных в границах земель лесного фонда, в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное пользование.

Таким образом, у министерства отсутствуют полномочия по распоряжению спорным земельным участком, а лесохозяйственный регламент не содержит сведений по данному участку - о виде разрешенного использования в соответствии со статьей 25 Лесного кодекса Российской Федерации.

Министерство в соответствии со статьями 82 - 83 Лесного кодекса Российской Федерации уполномочено на распоряжение только землями лесного фонда, земельный участок с кадастровым номером 61:28:0600025:1524 не входит в границу лесного фонда по материалам лесоустройства, что находится вне рамок компетенции министерства.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27.05.2022 по делу № А53-13599/2021.

В соответствии с частью 12.3 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации документация по планировке территории, подготовленная применительно к землям лесного фонда, до ее утверждения подлежит согласованию с органами государственной власти, осуществляющими предоставление лесных участков в границах земель лесного фонда.

Предметом согласования является допустимость размещения объектов капитального строительства в соответствии с требованиями лесного законодательства, законодательства об особо охраняемых природных территориях в границах земель лесного фонда, особо охраняемых природных территорий, а также соответствие планируемого размещения объектов капитального строительства, не являющихся линейными объектами, лесохозяйственному регламенту, положению об особо охраняемой природной территории, утвержденным применительно к территории, в границах которой планируется размещение таких объектов.

Однако данная документация по планировке территории министерством не согласована (письма министерства от 17.06.2019 № 28.2-2.1.1/2363 и от 02.08.2019 № 28.2-2.1.1/3145).

В соответствии со статьей 68 Лесного кодекса Российской Федерации лесоустройство включает в себя: 1) проектирование лесничеств; 2) проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов; 3) закрепление на местности местоположения границ лесничеств, участковых лесничеств, лесных участков и земель, на которых расположены эксплуатационные леса, защитные леса, резервные леса, особо защитные участки лесов; 4) таксацию лесов; 5) проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.

В соответствии со статьей 81 Лесного кодекса Российской Федерации к полномочиям федерального органа исполнительной власти в сфере лесных отношений относятся проектирование лесничеств, проектирование защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов.

На основании статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации к полномочиям органа государственной власти субъекта Российской Федерации относятся мероприятия по лесоустройству: закрепление на местности местоположения границ лесничеств, участковых лесничеств, лесных участков и земель, на которых расположены, защитные леса, особо защитные участки лесов; таксация лесов; проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.

Таким образом, проведению мероприятий, предусмотренных пунктами 3 - 5 статьи 68 Лесного кодекса Российской Федерации, предшествует проведение мероприятий, предусмотренных пунктами 1 - 2 указанной статьи Лесного кодекса Российской Федерации, что следует из положений Лесоустроительной инструкции, утвержденной приказом Минприроды России от 29.03.2018 № 122, в которой описаны виды работ, проводимые при лесоустройстве на каждом его этапе.

В соответствии с пунктом 14 приказа Минприроды Российской Федерации от 03.07.2017 № 54 "Об утверждении требований к составу и содержанию проектной документации лесного участка, порядка ее подготовки" срок действия решения об утверждении проектной документации лесных участков составляет два года. Следовательно, срока действия решения об утверждении проектной документации лесных участков (приказы министерства от 03.06.2019 № 214-ИЛ,
№ 215-ИЛ) в настоящее время истек.

Ввиду того, что лесоустройство в отношении земельного участка с кадастровым номером 61:28:0600025:1524 не проводилось, предоставление участка до проведения лесоустройства земель лесного фонда недопустимо, поскольку в отношении данного участка не установлена категория защитности лесов и правовой режим их использования.

Проведение лесоустройства в части проектирования защитных лесов категории защитности лесов в соответствии со статьей 81 Лесного кодекса Российской Федерации относится к полномочиям Федерального агентства лесного хозяйства.

В соответствии с частью 4 пункта 1 статьи 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации заинтересованное юридическое лицо обеспечивает выполнение кадастровых работ в целях образования земельного участка в соответствии с проектом межевания территории или с проектной документацией лесных участков, в случае, если принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Учитывая изложенное, до проведения работ по постановке земельного участка на государственный кадастровый учет заявитель должен был обратиться в министерство с заявлением о предварительном согласовании предоставления спорного участка. Следовательно, нарушен порядок предоставления в пользование лесного участка, находящегося в государственной собственности.

Данная позиция также отражена в письме Рослесхоза от 29.05.2020
№ АВ-06-27/9822 (вх. от 01.06.2020 МЭДО/307).

Заявитель в министерство по вопросу предварительного согласования предоставления лесного участка не обращался. Указанные нарушения привели к постановке 23.10.2019 на кадастровый учет земельного участка с кадастровым номером 61:28:0600025:1524 без предварительного согласования предоставления земельного участка с установлением вида разрешенного использования, не предусмотренного статьей 25 Лесного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, на момент обращения заявителя в министерство испрашиваемому лесному участку не присвоен вид разрешенного использования в соответствии с требованиями лесного законодательства, а также не соблюден порядок предварительного согласования предоставления лесного участка в пользование, что в соответствии с пунктом 2.14 Административного регламента является основанием для отказа в предоставлении испрашиваемого лесного участка в пользование.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 08.07.2022 по делу № А53-27425/2021.

Доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что осуществляя процедуру разработки и утверждения документации по планировке территории, министерство предварительно согласовало предоставление лесного участка, обоснованно отклонены судом первой инстанции как противоречащие требованиям, установленным пунктом 1 статьи 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах основания к удовлетворению апелляционной жалобы судебная коллегия не усматривает.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 15.07.2022 по делу
№ А53-19328/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий С.И. Яицкая

Судьи Р.А. Абраменко

А.А. Попов