Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города г. Ростов-на-Дону, ФИО2, Администрации г. Ростова-на-Дону, Управления благоустройства и лесного хозяйства г. Ростова-на-Дону, Муниципального казенного предприятия "Ростгорсвет"

на решение Арбитражного суда Ростовской области
от .10.2015 по делу № А53-19949/2015

по заявлениям Департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города г. Ростов-на-Дону, ФИО2, Администрации
г. Ростова-на-Дону, Управления благоустройства и лесного хозяйства г. Ростова-на-Дону, Муниципального казенного предприятия "Ростгорсвет"

к заинтересованному лицу Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

при участии третьего лица Прокуратуры г. Ростова-на-Дону

о признании недействительными решения и предписаний,

принятое судьей Шапкиным П.В.,

УСТАНОВИЛ:

Департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики г. Ростова-на-Дону (далее – департамент) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее – управление, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 14.07.2015 по делу № 177/04 и предписания № 658/04.

Ростовская-на-Дону городская Дума (далее – Дума) обратилась в суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области о признании недействительными решения от 14.07.2015 по делу № 177/04 и предписания № 658/04.

Администрация г. Ростова-на-Дону (далее – администрация) обратилась в суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области о признании недействительными решения от 14.07.2015 по делу № 177/04 и предписания № 658/04.

Управление благоустройства и лесного хозяйства г. Ростова-на-Дону (далее – УБиЛХ) обратилось в суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области о признании недействительными решения от 14.07.2015 по делу № 177/04 и предписания № 659/04.

МКП «Ростгорсвет» (далее – предприятие) обратилось в суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области о признании недействительными решения от 14.07.2015 по делу № 177/04 и предписания № 659/04.

Определениями суда от 31.08.2015 и от 21.09.2015 дела № А53-19949/15, № А53-20760/15, № А53-20761/15, № А53-22460/15 и № А5324091/15 объединены в одно производство с присвоением объединенному делу номера № А53-19949/15.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Прокуратура г. Ростова-на-Дону.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 12.10.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано, поскольку доказан факт нарушения заявителями ч. 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ.

Решение от 12.10.2015 обжаловано заявителями в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ.

Апелляционная жалоба мотивированна тем, что исходя из общих положений Закона № 131-ФЗ, право выбора способа решения вопросов местного значения предоставлено органу местного самоуправления. На основании решения ФИО2 № 561 от 24.12.2013 (далее – решение № 561), распоряжений от 24.02.2014 № 20-р, от 16.02.2015 № 08-р и Положения о порядке предоставления субсидий из бюджета города муниципальным унитарным предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, утвержденного постановлением Администрации г. Ростова-на-Дону от 17.02.2011 № 95 (далее – Положение), Управление заключило с МКП «Ростгорсвет» договор № 50 от 06.03.2014 г. о предоставлении субсидии на возмещение затрат по обеспечению бесперебойного функционирования сетей наружного освещения и договор № 13 от 26.02.2015г. о предоставлении субсидии на возмещение затрат по обеспечению бесперебойного функционирования сетей наружного освещения. Позиция суда о том, что организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц), является муниципальной нуждой, удовлетворение которой должно осуществляться исключительно путем размещения муниципального заказа в соответствии с Законом № 44-ФЗ в данном деле является неверной.

МКП "Ростгорсвет" в апелляционной жалобе опровергает позицию суда о том, что при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд не подлежит применению статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а подлежат применению положения Закона N 44-ФЗ, что органы местного самоуправления, предоставляя субсидию на возмещение затрат по обеспечению бесперебойного функционирования сетей наружного освещения города МКП «Ростгорсвет», фактически осуществляют закупку работ. Руководствуясь решением № 561 и Положением, между УБиЛХ и предприятием без проведения торгов заключены договоры на предоставление субсидии на возмещение затрат по обеспечению бесперебойного функционирования сетей наружного освещения № 50 от 06.03.2014 г. (далее - договор № 50) и договор № 13 от 26.02.2015г. (далее - договор № 13). Исходя из общих положений Закона № 131-ФЗ, публичные органы могут создавать унитарные предприятия в целях решения вопросов местного значения. Кроме того, решение вопросов местного значения может осуществляться путем размещения заказов на выполнение работ (оказание услуг) для муниципальных нужд. При этом право выбора способа решения вопросов местного значения нормативно предоставлено именно органу местного самоуправления.

МКП «Ростгорсвет» основано на праве оперативного управления, создано и функционирует в соответствии с ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2001г. № 161 - ФЗ на основании Постановления Мэра города Ростова-на-Дону от 30.12.2005г. № 2019. Предприятие является правопреемником МУ «Ростгорсвет». Правомочия собственника имущества МКП «Ростгорсвет» осуществляются ДИЗО города Ростова-на-Дону и Департаментом ЖКХ и энергетики. В соответствии с Уставом предприятия основной его целью является эксплуатация и обслуживание уличного освещения. Таким образом, МКП «Ростгорсвет» несет бремя содержания закрепленного за ним имущества, поддерживает имущество в исправном, безопасном и пригодном для эксплуатации состоянии и несет связанные с этим расходы. Между тем, извлекая доходы от его использования, предприятие частично покрывает расходы, связанные с содержанием муниципального имущества. При этом, предприятие отмечает, что без привлечения дополнительных средств невозможно содержание имущества, поскольку доходы от его использования не покрывают полностью расходы на его содержание. При этом, по мнению предприятия, суд не учел ч. 6 ст. 113 Гражданского кодекса РФ, в соответствие с которой собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия, следовательно, дополнительные средства привлеченные на содержание муниципального имущества казенным предприятием могут быть взысканы и с собственника имущества. Возможность предоставления субсидий предприятиям предусмотрена в ст. 69 Бюджетного кодекса РФ.

Апелляционная жалоба Администрации г. Ростова-на-Дону мотивирована несогласием с квалификацией антимонопольным органом спорных правоотношений связанных с предоставлением органом местного самоуправления предприятию субсидий в качестве ограничивающих конкуренцию на товарном рынке, а так же с выводом суда о необходимости проведения торгов на основании Закона N 44-ФЗ. По мнению администрации, в порядке Закона N 44-ФЗ не может осуществляться муниципальным образованием закупка работ у предприятия, осуществляющего эксплуатацию и обслуживание уличного освещения в рамках уставной деятельности, в отношении имущества, переданного ему на праве оперативного управления. За МКП «Ростгорсвет» на праве оперативного управления закреплено муниципальное имущество, не предназначенное для использования с целью извлечения прибыли. Согласно уставу предприятия основными задачами МКП «Ростгорсвет» являются эксплуатация и обслуживание уличного освещения. Для достижения целей предприятие осуществляет техническое обслуживание, ремонт и наладку введенных в эксплуатацию электрических сетей. При этом возникшие убытки и понесенные расходы компенсируются собственником в соответствии с Порядком. Администрация пояснила, что предприятие содержит имущество, как владелец, а орган местного самоуправления, как собственник, компенсирует его затраты. С учетом изложенного, вывод суда о фактической закупке работ у предприятия является необоснованным. Лишение органов местного самоуправления права самостоятельно определять способ расходования бюджетных средств, противоречит нормам Бюджетного кодекса РФ.

Администрация полагает, что предоставление субсидии предприятию не подпадает под режим муниципальной преференции, регламентированной Законом N 44-ФЗ.

Апелляционная жалоба Департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики г. Ростова-на-Дону мотивированна тем, что право выбора способа решения вопросов местного значения нормативно предоставлено органу местного самоуправления. На основании принятого Администрацией акта в адрес муниципального казенного предприятия передавались средства бюджета в виде субсидий в целях возмещения затрат, связанных с содержанием муниципального имущества, то есть финансирование работ и услуг для муниципальных нужд было осуществлено не в соответствии с требованиями Закона о размещении заказов. Вместе с тем, передача имущества в оперативное управление казенным предприятиям не противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона № 131-ФЗ и Федерального закона № 161-ФЗ «О государственных унитарных и муниципальных предприятиях». Собственник муниципального имущества вправе передать в оперативное управление, созданного им унитарного предприятия, имущество. При этом, возникшие убытки и понесенные расходы могут быть компенсированы собственником в соответствии с Порядком. Положения Закона о размещении заказов не могут быть распространены на данные отношения, исходя из сферы действия указанного закона. Отказывая в удовлетворении заявления, судом не учтено, что антимонопольным органом не доказано, что действия органа местного самоуправления приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Доводы апелляционной жалобы ФИО2 соответствуют доводам иных податей жалоб. Дума указывает, что работы по обеспечению бесперебойного функционирования сетей наружного освещения, на выполнение которых предприятие получает субсидии, являются потребностью городского округа, необходимы для решения вопросов местного значения и осуществления полномочий органов местного самоуправления. При этом, в решении суда не дана оценка наличия цели осуществления закупки. Суд ограничился только установлением наличия муниципальной нужды. Вывод суда о неправомерности предоставления субсидии муниципальным предприятиям, обеспечивающим бесперебойное функционирование сетей уличного освещения не основан на нормах Бюджетного кодекса РФ.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представители заявителей поддержали доводы, изложенные в апелляционных жалобах.

Представитель УФАС по Ростовской области просил решение суда оставить без изменения.

Апелляционные жалобы рассмотрены в отсутствие представителя прокуратуры города Ростова-на-Дону, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

В судебном заседании, назначенном на 21.12.2015, был объявлен перерыв до 10 часов 30 минут 28.12.2015.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционных жалоб, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционные жалобы подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 26.11.2014 в управление из Прокуратуры г. Ростова-на-Дону поступили материалы проверки исполнения законодательства противодействия коррупции в системе жилищно-коммунального хозяйства.

Прокуратура представила договор на предоставление субсидии на возмещение затрат по обеспечению бесперебойного функционирования сетей наружного освещения № 50 от 06.03.2014, заключенный между УБиЛХ и предприятием без проведения торгов.

14.07.2015 рассмотрев материалы антимонопольного дела управлением вынесено решение № 12580/04 по делу 177/04, которым Дума, администрация, департамент признаны нарушившими ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.06 № 136 «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции); УБиЛХ и предприятие признаны нарушившими ст. 16 Закона № 135-ФЗ; указанным лицам решено выдать предписания.

14.07.2015 управлением вынесено предписание № 658/04, которым Думе, администрации, департаменту в срок до 13.10.2015 предписано прекратить нарушение ч. 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ, выразившееся в ограничении конкуренции при предоставлении предприятию субсидии на возмещение затрат по обеспечению бесперебойного функционирования сетей наружного освещения, а именно: в пределах своей компетенции обеспечить закупку работ по обеспечению бесперебойного функционирования сетей наружного освещения (восстановление сетей наружного освещения) в соответствии с требованиями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ.

14.07.2015 управлением вынесено предписание № 659/04, которым УБиЛХ и предприятию предписано в срок до 13.10.2015 прекратить нарушение ч. 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ, выразившееся в ограничении конкуренции при предоставлении предприятию субсидии на возмещение затрат по обеспечению бесперебойного функционирования сетей наружного освещения, а именно: УБиЛХ и предприятию расторгнуть договор от 26.02.2015 № 13 о предоставлении субсидии на возмещение затрат по обеспечению бесперебойного функционирования сетей наружного освещения.

Не согласившись с вынесенными решением и предписаниями, заявители обратились в арбитражный суд с заявлениями.

Повторно изучив материалы дела, судебная коллегия не находит оснований согласиться с выводами суда первой инстанции об отказе в удовлетворении требований ввиду следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В части 1 статьи 3 названного Закона указано, что он распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе, любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

По смыслу статьи 15 Закона N 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Из оспариваемого решения антимонопольного органа от 14.07.2015 по делу № 177/04 следует, что управление в качестве нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции квалифицировало действия администрации, департамента и УБиЛХ, выразившиеся в принятии правовых актов о передаче муниципального имущества МКП "Ростгорсвет" и принятии акта, на основании которого указанным хозяйствующим субъектам были предоставлены средства бюджета муниципального образования в виде субсидий на возмещение затрат по обеспечению бесперебойного функционирования сетей наружного освещения.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с представленными участвующими в деле лицами доказательствами, апелляционный суд приходит к выводу о неправомерности изложенной в оспариваемом решении антимонопольного органа от 14.07.2015 по делу № 177/04 позиции, поскольку управлением не доказано, что в результате рассмотренных действий администрации, департамента и УБиЛХ возникли или могли возникнуть негативные последствия для конкуренции на определенном товарном рынке.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации определены Законом N 131-ФЗ.

В силу подпунктов 5, 18, 25 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории) отнесены к вопросам местного значения городского округа. Из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно части 2 статьи 18 Закона N 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

При этом законодательно установлено право органа местного самоуправления на определение способа решения вопросов местного значения.

В силу пункта 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Таким образом, исходя из общих положений законодательства, публичные органы могут создавать унитарные предприятия в целях решения вопросов местного значения. Кроме того, решение вопросов местного значения может осуществляться путем размещения заказов на выполнение работ (оказание услуг) для муниципальных нужд. При этом право выбора способа решения вопросов местного значения нормативно предоставлено именно органу местного самоуправления.

С учетом вышеизложенного позиция управления о том, что действующим законодательством предусмотрен единственный способ решения вопросов местного значения - в соответствии с Законом N 44-ФЗ, признаются судебной коллегией ошибочной.

Данный вывод сделан антимонопольным органом и судом первой инстанции без учета вышеприведенных норм права, что повлекло недоказанность положенных в основу решения антимонопольного органа выводов.

Передача имущества унитарному предприятию регулируется специальным корпоративным законодательством (пункт 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ)) и на нее не распространяется конкурсная процедура, установленная Законом N 44-ФЗ.

Антимонопольным органом в решении установлено, что МКП "Ростгорсвет" - коммерческая организация, основной целью деятельности которой является получение прибыли.

Исходя из смысла вышеприведенных норм, целью передачи муниципального имущества в оперативное управление казенному предприятию является экономия бюджетных средств. Следовательно, пользуясь и владея переданным ему в оперативное управление муниципальным имуществом, предприятие должно получать доходы, в последующем из этих доходов покрывать расходы на содержание данного имущества.

Суд первой инстанции поддержал позицию антимонопольного органа о том, что органы местного самоуправления г. Ростова-на-Дону, выделяя субсидии из бюджета города на возмещение затрат по обеспечению бесперебойного функционирования сетей наружного освещения, фактически создали условия, при которых бюджетные средства осваиваются в обход публичных процедур, предусмотренных Законом о контрактной системе.

С подобными выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может, поскольку передача имущества в оперативное управление МКП "Ростгорсвет" не противоречит положениям ГК РФ, Закона N 131-ФЗ и Закона N 161-ФЗ.

В соответствии со статьей 51 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

В силу пункта 2 статьи 209 и статьи 215 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе передавать, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, распоряжаться им иным образом.

Таким образом, собственник муниципального имущества вправе передать в оперативное управление созданного им казенного предприятия любое движимое или недвижимое имущество за исключением случаев, когда на такую передачу установлен императивный запрет федеральным законом. Указанный запрет в отношении перечисленного в решении УФАС имущества законом не установлен, антимонопольным органом не назван.

Сделки по передаче имущества в оперативное управление на момент принятия решения антимонопольным органом не оспорены, недействительными не признаны.

Как следует из статьи 50 ГК РФ, коммерческие организации - это юридические лица, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Кроме того, указанная статья закрепляет основные организационно-правовые формы, в которых могут создаваться коммерческие организации.

Так, пунктом 2 рассматриваемой статьи предусмотрено, что юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, хозяйственных партнерств, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Статус унитарного предприятия определен в статье 113 ГК РФ. Им признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.

В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия.

Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 115 ГК РФ в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, на базе государственного или муниципального имущества может быть создано унитарное предприятие на праве оперативного управления (казенное предприятие).

В силу пункта 4 статьи 8 Закона N 161-ФЗ казенное предприятие может быть создано в случае необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена. Казенное предприятие может быть создано также в случае если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Решение об учреждении унитарного предприятия должно определять цели и предмет деятельности унитарного предприятия (пункт 5 статьи 8 Закона N 161-ФЗ).

Таким образом, являясь коммерческой организацией, казенное предприятие, безусловно, преследует цель извлечения прибыли. Вместе с тем в Уставе унитарного предприятия в обязательном порядке указываются цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия.

Так, Уставом МКП "Ростгорсвет" предусмотрено, что основными целями деятельности предприятий являются эксплуатация, обслуживание, ремонт сетей электроснаюжения населения, обеспечение безопасности эксплуатации электрооборудования, рациональное использование средств, получаемых на содержание оборудования электроснабжения населения, и другие цели, указанные в пунктах 2.2 Устава предприятия. Виды деятельности перечислены в пунктах 2.3 Устава предприятия.

Поскольку передача перечисленного в рассматриваемых постановлениях администрации имущества в оперативное управление казенного предприятия императивными нормами не запрещена, то его закрепление в оперативное управление за МКП "Ростгорсвет" правомерно.

Такой способ решения вопросов местного значения не противоречит нормативным положениям. Довод антимонопольного органа о том, что закрепленное на праве оперативного управления имущество не может быть использовано казенным предприятием с целью извлечения прибыли, не свидетельствует об обратном и в отсутствие нормативного запрета не может с неизбежностью подтверждать неправомерность передачи имущества в оперативное управление.

Позиция управления, что обеспечение работ по бесперебойному функционированию (восстановлению) сетей наружного освещения, является муниципальной нуждой, удовлетворение которой должно осуществляться исключительно путем размещения муниципального заказа в соответствии с Законом N 44-ФЗ в данном деле является недоказанной, противоречащей вышеприведенным нормативным положениям.

Формы расходования бюджетных средств установлены в статье 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой в качестве самостоятельных видов бюджетных ассигнований выделяют как оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, так и предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам.

В соответствии со статьей 210 ГК РФ у унитарных казенных предприятий как владельцев имущества возникло бремя содержания имущества от своего имени, что обязывает их нести расходы по поддержанию имущества в надлежащем состоянии, по его ремонту и созданию условий для безвозмездной эксплуатации неопределенным кругом лиц. Для достижения указанных в уставе целей предприятие осуществляет виды деятельности, перечисленные в пунктах 2.3 Устава, в том числе услуги по передачи электроэнергии, монтаж электроустановок, проведение испытаний и измерений.

Такая деятельность может производиться самим владельцем имущества без обязательного привлечения третьих лиц. При этом возникшие убытки и понесенные расходы компенсированы собственником в соответствии с Порядком предоставления субсидий. Положения Закона N 44-ФЗ не могут быть распространены на данные отношения исходя из сферы действия указанного закона.

Суд первой инстанции поддержал позицию управления о том, что положения ст. 78 БК РФ не предусматривают возможности предоставления субсидий муниципальным предприятиям только потому, что за ними закреплено муниципальное имущество, поскольку в силу данной статьи субсидии предоставляются производителям товаров, работ, услуг. В этой связи, форма собственности получателя и закрепление за ним муниципального имущества не могут являться критерием отбора юридических лиц, имеющих право на получение субсидии. Следовательно, осуществление органами местного самоуправления г. Ростова-на-Дону финансирования работ по обеспечению бесперебойного функционирования сетей наружного освещения предприятия путем предоставления из местного бюджета субсидий не соответствует бюджетному законодательству РФ.

Однако, вывод управления и суда первой инстанции о том, что статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации не могла быть применена в рассматриваемой ситуации при принятии рассмотренных приложений к постановлению администрации представляется недоказанным. Данный вывод антимонопольный орган обосновывает лишь тем, что при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд не подлежит применению статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а подлежат применению положения Закона N 44-ФЗ. Однако, в данном случае антимонопольный орган не учитывает возможность органа местного самоуправления применить иной способ решения вопросов местного значения. Вывод управления, что выполнение работ по ремонту и содержанию спорного муниципального имущества может финансироваться исключительно путем выделения ассигнований на процедуры размещения заказов для муниципальных нужд, противоречит бюджетному законодательству.

Анализируя содержание оспариваемого решения антимонопольного органа и решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что антимонопольный орган признал нарушающими антимонопольный запрет действия администрации, департамента и УБиЛХ по принятию правовых актов, однако не доказал, что именно данные действия могли оказать (или оказали) негативное влияние на состояние конкуренции на определенных товарных рынках в рассматриваемый период. Антимонопольным органом в решении не доказано, что в результате реализации органами местного самоуправления законодательно предоставленной возможности по закреплению муниципального имущества за казенными предприятиями и по предоставлению субсидий была ограничена (могла быть ограничена) конкуренция на товарном рынке.

Безусловно, исследование товарного рынка в том объеме, который определен Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденным Приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220, при вменении нарушения, предусмотренного статьей 15 Закона N 135-ФЗ, не требуется. Однако, в целях доказывания наступления (возможности наступления) предусмотренных статьей 15 Закона N 135-ФЗ последствий, антимонопольный орган должен установить и указать в решении определенный товарный рынок, оценить является ли данный товарный рынок конкурентным в исследуемый период и доказать возможность влияния на конкуренцию на данном товарном рынке в результате рассмотренных действий. При этом, должен быть определен товарный рынок, его конкурентность на рассматриваемый период. Однако в решении управления не доказана связь между действиями по закреплению имущества за муниципальными предприятиями и возможностью ограничения конкуренции.

Управление не установило наличие признаков ограничения конкуренции в результате действий органов местного самоуправления; не выявило, какие преимущества предоставлены МКП "Ростгорсвет" и по сравнению с какими иными хозяйствующими субъектами (при том, что за субъектами с иной организационно-правовой формой муниципальное имущество не могло быть закреплено на праве оперативного управления); на каком товарном рынке выявлено нарушение.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что в решении управления отсутствует вывод о том, что в качестве нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ антимонопольным органом была квалифицирована именно совокупность действий органов местного самоуправления по принятию актов о передаче муниципального имущества предприятию и принятию акта, на основании которого предприятию без проведения публичных процедур были предоставлены средства бюджета муниципального образования в виде субсидий, что при проверке оспариваемого решения управления не позволяет его расширительно толковать и рассматривать данные действия в их совокупности, и возможность наступления последствий в их взаимосвязи. Доказательств, что какая-либо совокупность действий была совершена заявителем в "обход закона", оспариваемое решение управления не содержит.

По мнению управления, действия администрации по предоставлению субсидий из местных бюджетов не всем исполняющим заказы юридическим лицам, а только муниципальным предприятиям, влечет те же последствия, то есть создает последним преимущественные условия в получении средств бюджетов, и как следствие, может привести к ограничению конкуренции на товарных рынках, участниками которых являются муниципальные предприятия и иные хозяйствующие субъекты. Вместе с тем антимонопольным органом в данном деле не доказано, что сами по себе действия по предоставлению субсидий могут повлиять на состояние конкуренции на каком-либо определенном товарном рынке. Какие иные исполняющие заказы юридические лица в рассматриваемый период осуществляли деятельность и на каких товарных рынках, в решении управления не названо.

Таким образом, антимонопольный орган не доказал, что действия органов местного самоуправления приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на определенном товарном рынке.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о незаконности решения управления от 14.07.2015 по делу № 177/04 предписаний № 658/04, №659/04 от 13.07.2015.

Следовательно, обжалуемое заявителями решение суда первой инстанции подлежит отмене, апелляционные жалобы – удовлетворению.

Руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.10.2015 по делу № А53-19949/2015 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Признать недействительными решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 14.07.2015 по делу № 177/04 и предписание № 658/04, №659/04 от 13.07.2015.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий Р.Р. Илюшин

Судьи О.Ю. Ефимова

ФИО9