Гражданский кодекс часть 1

индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – предприниматель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к администрации Ильского городского поселения Северского района (далее – администрация) о признании незаконным решения от 17.05.2018 № 1514 об отказе в утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории, прилегающей к земельному участку с кадастровым номером 23:26:0502036:36, расположенного по адресу пгт. Ильский, ул. Пролетарская 92, для целей, не связанных со строительством; об обязании администрацию устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем рассмотрения заявление от 11.04.2018 об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории, прилегающей к земельному участку с кадастровым номером 23:26:0502036:36, расположенному по адрес: <...> для целей, не связанных со строительством в порядке статей 46, 46.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 28.01.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, индивидуальный предприниматель ФИО1 обжаловал его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), просил отменить решение суда, заявленные требования удовлетворить.

В дополнении к апелляционной жалобе индивидуальный предприниматель указал, что в материалы дела не представлено доказательств того, что процедура рассмотрения заявления от 11.04.2018 была проведена в соответствии со статьей 46 ГрК РФ. Ни оспариваемый отказ, ни документы, представленные заинтересованным лицом, не содержат подтверждения и законного обоснования того, что предоставленный на рассмотрение проект не соответствует требованиям, установленным частью 10 статьи 45 ГрК РФ, а также того, что он направляется на доработку. В материалы дела не предоставлены публикация о проведении слушаний, заключение о результатах их проведения, протокол слушаний. Заинтересованное лицо не отрицало факта непроведения публичных слушаний по проекту, предоставленному на рассмотрение заявителем. Согласно абз.2 письма Управления государственной охраны объектов культурного наследия Краснодарского края от 17.04.2017 № 78-2556/17-01-22 по данным Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, перечня выявленных объектов культурного наследия Северского района и материалам архива управления рассматриваемый земельный участок расположен в зоне охраны объекта культурного наследия «Братская могила 140 советских воинов, погибших в боях с фашисткими захватчиками, 1943 г.» (пгт. Ильский, кладбище). Однако судом не принято во внимание, что согласно абз.7 указанного письма согласовано использование земельного участка 23:26:0502036:ЗУ1 площадью 312 кв.м. для выполнения работ по разработке проекта планировки и межевания территории для целей, не связанных со строительством (благоустройство прилегающей территории), в соответствии с представленными материалами...». Из представленных в материалы дела выписок из правил землепользования и застройки муниципального образования Ильское городское поселение Северского района территориальная зона, в отношении которой подготовлен проект планировки и межевания имеет два вида разрешенного использования: «[9.1] - Охрана природных территорий», «[12.0] - Земельные участки (территории) общего пользования». Ссылка суда на представленные в материалы дела документы, предусматривающие проведение мероприятий по озеленению и благоустройству спорной территории (муниципальная программа «Благоустройство территории Ильского городского поселения Северского района на 2018 — 2019 годы»), также не соответствует обстоятельствам дела, так как согласно приложению № 2 к муниципальной программе муниципальная подпрограмма «Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения» предусматривает наведение санитарного порядка на территориях кладбищ и учет захоронений и не относится к территории, в отношении которой выполнен проект планировки и межевания. Согласно приложению №. 4 к муниципальной программе муниципальная подпрограмма «Строительство, капитальный ремонт, ремонт и содержание объектов благоустройства поселения» предусматривает выделение средств на содержание уже созданных объектов благоустройства Ильского городского поселения и строительство единственного нового объекта благоустройства — «благоустройство территории родника», который расположен в другом кадастровом квартале (23:26:0502035), что в 1,2 км восточнее от участка 23:26:0502036:ЗУ1, для которого выполнен проект планировки и межевания.

Отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

В судебное заседание стороны, надлежащим образом уведомленные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей не обеспечили.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 11.04.2018 предпринимателем подано обращение (заявление) на имя главы поселения о проведении публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории для целей, не связанных со строительством земельного участка с кадастровым номером 23:26:0502036:36, расположенного по адресу: <...>.

Письмом от 17.05.2018 N 1514 (далее - отказ от 17.05.2018) администрация поселения отказала в утверждении указанного проекта планировки (проекта межевания) территории со ссылкой на положения статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В отказе указано, что заявитель фактически претендует на предоставление земельного участка в обход действующего законодательства и изъятие его из состава земель общего пользования с целью использования исключительно в коммерческих целях, что сделает невозможным доступ к такому участку неопределенного круга лиц, а также идет в разрез с установленным для данной местности зонированием.

Полагая, что у администрации не имелось правовых оснований для отказа в утверждении проекта планировки (проекта межевания) территории, предприниматель обратился в арбитражный суд.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным (незаконным) ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие данных акта, решения, действий (бездействия) закону и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов заявителя.

Как верно установлено судом первой инстанции, согласно генеральному плану Ильского городского поселения Северского района (далее - Генеральный план) испрашиваемая территория находится в зоне озеленения специального назначения (санитарно-защитная зона (зеленые насаждения санитарно-защитного назначения). В направленном в адрес заинтересованного лица проекте планировки территории, который разрабатывался для благоустройства прилегающей территории магазина, отражено, что проектом предусмотрены следующие мероприятия по благоустройству: организация мест парковок автомобильного транспорта; в зоне автостоянки предусматривается асфальтовое покрытие и т.д.

Границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов местного значения отображаются на карте функциональных зон генерального плана городского округа (статья 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Документам территориального планирования должна соответствовать подготавливаемая и утверждаемая в порядке их реализации документация по планировке территории (статья 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительные регламенты как часть правил землепользования и застройки содержат сведения о видах разрешенного использования, о предельных параметрах разрешенного строительства, об ограничениях использования земельных участков (статья 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Проект правил землепользования и застройки подготавливается с учетом содержания документов территориального планирования и должен соответствовать генеральному плану городского округа (статья 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке утверждения самих правил. Одним из оснований внесения таких изменений является несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа, возникшее в результате внесения в генеральный план изменений (статья 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Границы территориальных зон и градостроительный регламент устанавливаются с учетом функциональных зон, определенных генеральным планом (статьи 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования Ильского городского поселения Северского района (далее - Правила землепользования и застройки), в редакции, действовавшей на момент обращения предпринимателя, основным видом разрешенного использования в зоне озеленения специального назначения является охрана природных территорий. В описании вида разрешенного использования земельного участка указано: сохранение отдельных естественных качеств окружающей природной среды путем ограничения хозяйственной деятельности в данной зоне, в частности: создание и уход за запретными лесами, в том числе городскими лесами, лесами в лесопарках, и иная хозяйственная деятельность, разрешенная в защитных лесах, соблюдение режима использования природных ресурсов в заказниках, сохранение свойств земель, являющихся особо ценными. В качестве ограничения использования земельных участков отражен запрет строительства, несовместимого с функциональным назначением территории.

Согласно пункту 8.2.12. Нормативов градостроительного проектирования Краснодарского края (утвержденным приказом Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 16.04.2015 N 78): на территориях санитарно-защитных зон кладбищ (в которую попадает испрашиваемая ответчиком территория) не разрешается строительство зданий и сооружений, не связанных с обслуживанием указанных объектов, за исключением культовых и обрядовых объектов. Пунктом 8.2.15 Нормативовустановлено, что на участках кладбищ предусматриваются зона зеленых насаждений шириной не менее 20 метров, стоянки автокатафалков и автотранспорта, урны для сбора мусора, площадки для мусоросборников с подъездами к ним. Вместе с тем, объекты, которые намерен возвести предприниматель на спорной территории, к таким не относятся и предназначены для использования в коммерческих целях. При этом в соответствии с законом обустройство стоянок автотранспорта должно предусматриваться на соответствующем земельном участке, а не на землях общего пользования из земель населенных пунктов.

Кроме того, в письме Управления государственной охраны объектов культурного наследия Краснодарского края от 17.04.2017 N 78-2556/17-01-22 указано, что по данным Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, перечня выявленных объектов культурного наследия Северского района и материалам архива управления рассматриваемый земельный участок расположен в зоне охраны объекта культурного наследия «Братская могила 140 советских воинов, погибших в боях с фашистскими захватчиками, 1943 г.» (пгт. Ильский, кладбище).

Согласно пунктам 1 и 3 статьи 11 Закона Краснодарского края от 23.07.2015 N 3223-КЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Краснодарского края» границы зон охраны объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, в том числе границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия нормативными правовыми актами краевого органа охраны объектов культурного наследия, до разработки и утверждения проектов зон охраны объектов культурного наследия в установленном федеральным законодательством порядке в качестве предупредительной меры по обеспечению сохранности объекта культурного наследия в зависимости от общей видовой принадлежности объекта культурного наследия и в соответствии с данными государственного учета объектов культурного наследия устанавливаются следующие границы зон охраны - 40 метров от границы территории объекта культурного наследия по всему его периметру.

Рассматриваемый земельный участок расположен на расстоянии менее 40 метров от объекта культурного наследия «Братская могила 140 советских воинов, погибших в боях с фашистскими захватчиками, 1943 г.».

Согласно статье 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами такой документации являются проект планировки и проект межевания территории.

Часть 1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает, что решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи.

Согласно части 1.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации решения о подготовке документации по планировке территории принимаются самостоятельно: 1) лицами, с которыми заключены договоры о развитии застроенной территории, договоры о комплексном освоении территории, в том числе в целях строительства жилья экономического класса, договоры о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления; 2) лицами, указанными в части 3 статьи 46.9 настоящего Кодекса; 3) правообладателями существующих линейных объектов, подлежащих реконструкции, в случае подготовки документации по планировке территории в целях их реконструкции; 4) субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса в случае подготовки документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Часть 4 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает, что орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа осуществляет проверку документации по планировке территории на соответствие требованиям, установленным частью 10 статьи 45 настоящего Кодекса. По результатам проверки указанные органы принимают соответствующее решение о направлении документации по планировке территории главе поселения, главе городского округа или об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку.

Проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях (часть 5 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Предприниматель в своем заявлении ставил вопрос о проведении публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории.

Однако проведение публичных слушаний без проведения проверки документации по планировке территории на соответствие требованиям, установленным частью 10 статьи 45 настоящего Кодекса и принятия соответствующего решения о направлении документации по планировке территории главе поселения, главе городского округа или об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку повлечет нарушение баланса публичных и частных интересов.

ГрК РФ не предусматривает утверждения документации территориального планирования в обход обязательной процедуры получения разрешения на разработку такой документации. Обязательная процедура выдачи такого разрешения и обсуждения проектов таких документов на публичных слушаниях – гарантированный государством механизм, обеспечивающий равный доступ всех граждан к праву влиять на градостроительную деятельность в соответствующем населенном пункте.

Недопустимость подмены судом государственных органов и должностных лиц следует из буквального толкования положений статьи 10 Конституции Российской Федерации.

В силу Устава поселения администрация поселения выполняет работу по подготовке мероприятий, необходимых для того, чтобы глава поселения принял решение об утверждении документации по планировке территории в части спорного земельного участка.

До вынесения проекта планировки территории на публичное обсуждение осуществляется процедура, в рамках которой орган местного самоуправления городского округа осуществляет проверку документации по планировке территории на соответствие требованиям, установленным ч. 10 ст. 45 ГрК РФ, по результатам которой указанные органы принимают соответствующее решение о направлении документации по планировке территории главе поселения, главе городского округа или об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических и градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий (часть 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Проект планировки территории, в утверждении которого истцу было отказано, не соответствует требованиям ч. 10 ст. 45 ГрК РФ, т.к. предполагает размещение объектов, не соответствующих функциональному назначению территории, предусмотренному документами планирования (ПЗЗ, Генплан).

В обжалуемом ответе заявителю было разъяснено, что спорная территория согласно документам градостроительного зонирования (Правилам землепользования и застройки п. Ильского) отнесена к зоне озеленения специального назначения, а также находится в охранной зоне памятника историко-культурного наследия регионального значения и санитарно-защитной зоне действующего кладбища.

Ошибочное указание администрацией в отказе на то обстоятельство, что предприниматель фактически претендует на предоставление указанного в нем участка в обход действующего законодательства, что, по мнению администрации, сделает невозможным доступ к такому участку неопределенного круга лиц, не является основанием для признания спорного отказа незаконным.

Заявление от 11.04.2018 об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории прилегающей к земельному участку с кадастровым номером 23:26:0502036:36 фактически рассмотрено.

Кроме того, вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Краснодарского края от 22.12.2017 по делу А32-23879/2017 отказано в удовлетворении требований предпринимателя о признании незаконным решения главы Ильского городского поселения Северского района от 24.05.2017 N 1707 об отказе в утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории прилегающей к земельному участку с кадастровым номером 23:26:0502036:36 расположенного по адресу пгт. Ильский ул. Пролетарская 92, для целей не связанных со строительством, и об обязании главы поселения Северского района устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории прилегающей к земельному участку с кадастровым номером 23:26:0502036:36 расположенного по адресу пгт. Ильский ул. Пролетарская 92, для целей не связанных со строительством.

В направленном в адрес заинтересованного лица проекте планировки территории (аналогичном тому, отказ в утверждении которого был обжалован заявителем в рамках указанного выше дела), который разрабатывался для благоустройства прилегающей территории магазина, отражено, что проектом предусмотрены следующие мероприятия по благоустройству: организация мест парковок автомобильного транспорта; в зоне автостоянки предусматривается асфальтовое покрытие и т.д.

Согласно подпункту 19 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения относится утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Администрацией Ильского городского поселения Северского района разработана муниципальная программа «Благоустройство территории Ильского городского поселения Северского района на 2018-2019 годы», которая утверждена постановлением администрации Ильского городского поселения от 06.11.2018
№ 792 (т.д. 2 л.д. 1-50).

Данная программа предусматривает озеленение и благоустройство территории Ильского городского поселения. Бюджетом городского поселения предусмотрено расходное обеспечение на данные мероприятия.

При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции оценке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

Руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.01.2019 по делу
№ А32-26503/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий М.В. Ильина

Судьи Т.Г. Гуденица

М.В. Соловьева