Гражданский кодекс часть 1

Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области
на решение Арбитражного суда Ростовской области
от 20.12.2020 по делу № А53-42691/2019
по заявлению Департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области,
третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью "Автопоставка", общество с ограниченной ответственностью "Компания Сим-авто", Правительство Ростовской области, общество с ограниченной ответственностью "РОСТОВТРАКСЕРВИС",
об оспаривании решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону (далее - заявитель, департамент) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - заинтересованное лицо, управление, антимонопольный орган) о признании незаконными пунктов 2, 3, 4 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 20.11.2019 по делам № 061/06/67-1910/2019, № 061/06/67-1911/2019; признании недействительным предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 20.11.2019 № 777/03; также заявитель просил привести судебный акт по делу к немедленному исполнению (с учетом уточнений в порядке статьи 49 АПК РФ).

Определением 27.11.2019 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Автопоставка", общество с ограниченной ответственностью "Компания Сим-авто", Правительство Ростовской области, общество с ограниченной ответственностью "РОСТОВТРАКСЕРВИС".

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 20.12.2020 суд удовлетворил заявленные требования.

Не согласившись с принятым решением, антимонопольный орган обжаловал его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), просил решение отменить.

Доводы апелляционной жалобы управления повторяют доводы обжалуемого решения антимонопольного органа и сводятся к тому, что Инструкция по заполнению заявок имеет излишне сложный и запутанный характер (в Инструкции заказчик установил противоречивые требования к различному описанию в заявке показателей товаров); положения Инструкции устанавливают различные требования к изложению в заявке конкретных показателей.

Департамент и третье лицо ООО "РОСТОВТРАКСЕРВИС" с доводами жалобы не согласились по основаниям, изложенным в отзывах, просили решение оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании представители сторон поддержали правовые позиции по делу, представители общества с ограниченной ответственностью "Автопоставка", общества с ограниченной ответственностью "Компания Сим-авто", Правительства Ростовской области явку не обеспечили, апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статьи 156 АПК РФ.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзывов, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 28.10.2019 Департаментом жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону (далее - заказчик) размещено извещение № 0358300392919000021 о проведении электронного аукциона "Приобретение коммунальной техники".

Согласно указанному извещению о проведении электронного аукциона №0358300392919000021: начальная (максимальная) цена контракта составила 86 987 299,99 руб.; окончание подачи заявок на участие в электронном аукционе установлено 07.11.2019 в 09 часов 00 минут (по московскому времени); дата окончания срока рассмотрения первых частей заявок – 08.11.2019; дата проведения аукциона 11.11.2019; дата начала предоставления разъяснений положений аукционной документации 28.10.2019, дата окончания предоставления разъяснений положений аукционной документации 06.11.2019.

Согласно Протоколу рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе от 08.11.2019 №0358300392919000021-1 на участие в аукционе подано 3 заявки под номерами (№): 4, 5, 6. Две идентичные заявки (общество с ограниченной ответственностью "Автопоставка" - заявка под номером 4; общество с ограниченной ответственностью "Компания Сим-авто" – заявка под номером 5) признаны несоответствующими по пункту 2 части 4 статьи 67 Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" по аналогичным основаниям.

Общество с ограниченной ответственностью "Автопоставка" (заявка под номером 4), общество с ограниченной ответственностью "Компания Сим-авто" (заявка под номером 5) обратились в Управление с жалобами на незаконный отказ в допуске к участию в аукционе.

Указанные жалобы послужили основанием для возбуждения дел N 061/06/67- 1910/2019, 061/06/67-1911/2019 о нарушении антимонопольного законодательства.

Жалобы от общества с ограниченной ответственностью "Автопоставка", общества с ограниченной ответственностью "Компания Сим-авто" признаны антимонопольным органом необоснованными.

Управление проанализировало условия аукционной документации, заявки общества с ограниченной ответственностью "Автопоставка", общества с ограниченной ответственностью "Компания Сим-авто" и пришло к выводу, что ими предложен к поставке товар, не соответствующий требованиям документации об аукционе.

Так согласно приложению № 1 «Описание объекта закупки» документации об аукционе заказчику требовался товар «прицеп подметально-уборочный», в том числе имеющий следующие показатели: скорость движения при подметании, регулируемая, км/ч – до 25. В заявках общества с ограниченной ответственностью "Автопоставка", общества с ограниченной ответственностью "Компания Сим-авто" содержалось следующее предложение: скорость движения при подметании, регулируемая, км/ч – минимальная скорость 0,5 км/ч, максимальная скорость 24,9 км/ч. Согласно Инструкции по подготовке первой части заявки содержится следующее указание: «в случаях, если показатели товаров сопровождаются словами (символами) прямо не описанными в настоящей инструкции, считать, что значения показателей являются неизменными». Таким образом, по мнению антимонопольного органа, участники закупки должны в своих заявках оставить значения показателей неизменными, т.е. указать «скорость движения при подметании, регулируемая, км/ч – до 25» (абзацы 1, 2 страницы 4 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 20.11.2019).

Вместе с тем, в ходе проверки жалоб управлением установлено, что Инструкция по заполнению заявок «имеет излишне сложный и запутанный характер»; техническое задание с учетом положений Инструкции, не соответствует по ряду товаров положениям Закона.

По результатам рассмотрения жалоб комиссией управления было принято решение от 20.11.2019, которым: жалоба общества с ограниченной ответственностью "Автопоставка", жалоба общества с ограниченной ответственностью "Компания Симавто" признаны необоснованными (пункт 1 решения); заказчик признан нарушившим часть 1 статьи 64 Закона (пункт 2 решения); предусмотрена выдача предписания заказчику, аукционной комиссии заказчика (пункт 3 решения); указано на рассмотрение вопроса о привлечении виновного должностного лица заказчика к административной ответственности (пункт 4 решения).

Департаменту выдано предписание от 20.11.2019 №777/03 об отмене всех сформированных протоколов и внесении изменений в документацию об аукционе.

Не согласившись с пунктами 2, 3, 4 решения, выданным на его основании предписанием, департамент оспорил решение, предписание управления в судебном порядке.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В данном конкретном случае аукцион проводился в соответствии с требованиями Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 24 Федерального закона № 44 заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Одним из конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются аукционы, в том числе электронный аукцион (часть 2 статьи 24 Федерального закона № 44).

Согласно пунктам 1, 2 части 1 статьи 64 Федерального закона № 44 документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать следующую информацию:

1) наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 Федерального закона № 44, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта;

2) требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 Федерального закона № 44 и инструкция по ее заполнению.

При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Согласно статье 33 Федерального закона № 44 заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами:

1) в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами "или эквивалент" либо при условии несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, либо при условии закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование;

2) использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

Согласно ч. 2 ст. 33 Федерального закона № 44 документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области в оспариваемом решении пришло к выводу, что Инструкция по заполнению заявок «имеет излишне сложный и запутанный характер» (в Инструкции заказчик установил противоречивые требования к различному описанию в заявке показателей товаров); что положения Инструкции устанавливают различные требования к изложению в заявке конкретных показателей.

Суд первой инстанции не согласился с такими выводами антимонопольного органа, поскольку при анализе текста инструкции по заполнению заявок не выявлено наличие каких-либо противоречий, затруднений, сложностей при заполнении заявок участников аукциона, исходя из буквального толкования текста аукционной документации.

Текст Инструкции по заполнению первой части заявки составлен на 1,5 страницы (том дела 1 листы дела 151-152), имеет достаточно подробное, простое и ясное толкование.

Так, в Приложении № 1 к аукционной документации указано, что для определения соответствия потребностям заказчика или эквивалентности в описании объекта закупки (установлено в Приложении №1) в таблице установлены максимальные и/или минимальные значения показателей, показатели, значения которых не могут изменяться, предполагаемых к поставке товаров, что подтверждает исполнение заказчиком требований части 2 статьи 33 Федерального закона № 44.

Участнику электронного аукциона необходимо сделать конкретное предложение о поставляемых товарах. При этом должны быть указаны конкретные показатели предлагаемого товара, соответствующие значениям, установленным в Описании объекта закупки, и указание на товарный знак.

Предложение участника в отношении объекта закупки должно содержать конкретные значения показателей, позволяющие идентифицировать объект закупки, в том числе, при приемке товара.

В Инструкции по заполнению заявок установлена таблица с описанием применяемых слов и символов. Также, установлено, что в случаях, если показатели товаров сопровождаются словами (символами) прямо не описанными в инструкции, считать, что значения показателей являются неизменными.

Исходя из указанного положения Инструкции, суд пришел к выводу о том, что в Инструкции по заполнению заявки заказчик проинформировал потенциальных участников о том, что показатели, которые прямо не описаны в инструкции являются неизменными.

Например, в таблице Описание объекта закупки, установленной в Приложении № 1 к аукционной документации, установлены следующие показатели: п.1.1 Уборка при температуре окружающего воздуха, °C: в диапазоне от -10 до +50, п. 1.9. Ширина подметания, регулируемая, мм: в диапазоне от 1700 до 3000, п.1.10 Скорость движения при подметании, регулируемая, км/ч: до 25.

Поскольку Инструкция по заполнению заявки не содержит описания слов «от» и «до», то такие показатели не могут быть указаны конкретно, но должны обеспечивать минимальные требования заказчика. Например: п.1.1 Уборка при температуре окружающего воздуха, °C: в диапазоне от -10 до +50. Вместе с тем, конкретизировать значение температуры, по такому показателю, нельзя, так как это изменит смысл требования. Таким образом, такой показатель описывается с использованием символов, слов, которые не описаны в инструкции, чтобы участник в заявке их указал не изменяя.

Таким образом, заказчиком установлено, что необходимо конкретизировать только те слова, которые описаны в инструкции.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что заказчиком конкретно и однозначно определено как следует указывать значение показателей.

Вместе с тем, оспариваемое решение антимонопольного органа имеет противоречивое содержание.

Так, с одной стороны, признавая жалобы общества с ограниченной ответственностью "Автопоставка", общества с ограниченной ответственностью "Компания Сим-авто" необоснованными, Управление пришло к выводу, что содержащиеся в Инструкции указание о том, что «если показатели товаров сопровождаются словами (символами) прямо не описанными в настоящей инструкции, необходимо считать, что значения показателей являются неизменными», требует от участника закупки при заполнении заявки в отношении предлагаемого товара «прицеп подметально-уборочный» указать следующие значение «скорость движения при подметании, регулируемая, км/ч – до 25» (абзацы 1, 2 страницы 4 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 20.11.2019). Антимонопольный орган согласился с заказчиком и признал, что общество с ограниченной ответственностью "Автопоставка", общество с ограниченной ответственностью "Компания Сим-авто" при заполнении этого параметра допустили идентичную ошибку: в заявках содержалось следующее предложение: скорость движения при подметании, регулируемая, км/ч – минимальная скорость 0,5 км/ч, максимальная скорость 24,9 км/ч. Но, с другой стороны, уже в абзаце 15 страницы 5 оспариваемого решения от 20.11.2019 антимонопольный орган пришел к выводу, что это же указание в Инструкции по заполнению заявок, а именно: «в случаях, если показатели товаров сопровождаются словами (символами) прямо не описанными в настоящей инструкции, считать, что значения показателей являются неизменными» не позволяет однозначно определить, что желает получить заказчик, поэтому две заявки из трех поданных признаны несоответствующими документации.

Суд отклонил довод управления о том, что указанное положение Инструкции привело к отклонению участников, подавших заявки №4 и №5, по формальным основаниям.

Так из протокола рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе следует, что участники закупки №4 и №5 по товару № 1 «Прицеп подметально-уборочный» указал следующее: «Скорость движения при подметании, регулируемая, км/ч: Минимальная скорость 0,5 км/ч, Максимальная скорость 24,9 км/ч».

Таким образом, из представленной инструкции следует, что Заказчику требуется прицеп подметально-уборочный со скоростью движения при подметании, регулируемая, до 25 км/ч, в то время как участник закупки предложил товар с характеристиками скорость движения при подметании, регулируемая Минимальная скорость 0,5 км/ч, Максимальная скорость 24,9 км/ч. В инструкции слово «до» не было описано, следовательно, показатель не являлся изменяемым.

Согласно части 3 статьи 65 Федерального закона № 44 участник аукциона имеет возможность подать запрос о даче разъяснений положений документации.

Согласно указанному извещению о проведении электронного аукциона №0358300392919000021: дата начала предоставления разъяснений положений аукционной документации 28.10.2019, дата окончания предоставления разъяснений положений аукционной документации 06.11.2019.

Вместе с тем, доказательств того, что кто-либо из трех участников обращались за разъяснениями в аукционную комиссию, не имеется.

Доводы антимонопольного органа об установлении требований, вводящих участников закупки в заблуждение и создании препятствия для заполнения заявки в соответствии с требованиями Заказчика, отклонены судом.

Согласно положению инструкции о том, что участник закупки в заявке в обязательном порядке указывает единицы измерения, а также, что в случаях, если заказчиком не установлены единицы измерения показателей, то считать, что линейные размеры товаров указаны в миллиметрах, количество в штуках.

Следовательно, инструкция содержит правила прочтения единиц измерения, в случаях их отсутствия.

Суд отклонил довод управления о том, что заказчиком создана двусмысленность путем установления положений в инструкции.

Как следует из материалов дела, в Приложении № 1 к аукционной документации содержится инструкция по заполнению заявки, в которой установлено, что слова, символы, указанные в инструкции, относятся только к тому значению показателя, перед которым представлено данное слова (данные слова, символы).

Суд посчитал, что данное положение не может создавать двусмысленности, поскольку оно дает исчерпывающую информацию о случаях применения слов и символов, используемых в инструкции, и отнесении их к конкретным показателям.

Доводы антимонопольного органа об установлении противоречивых требований к различному описанию в заявке показателей товаров, сопровождающихся словами «более», «менее» также отклонены судом.

Согласно положениям инструкции по заполнению заявки, установленной в Приложении №1 аукционной документации, Заказчик установил таблицу, в которой указаны правила прочтения определений и символов, применяемых при разработке технического задания. Как видно из анализа таблицы, термины «более», «менее» не допускают указания нижней и верхней границы соответственно, термины «не более», «не менее» допускают указание крайних границ значений. Суд пришел к выводу, что такое описание в Инструкции соответствует логике, поскольку диапазонное значение, описанное со словом «более», подразумевает значения, превосходящие указанное.

Из буквального толкования статьи 33 Федерального закона № 44 следует, что заказчики, осуществляющие закупку, при описании объекта закупки должны таким образом определить требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с такими характеристиками, которые ему необходимы, а с другой стороны, не ограничить количество участников закупки.

Ссылка антимонопольного органа в обжалуемом решении на постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20.04.2017 по делу №А53-19097/2016 в качестве обоснованности своей правовой позиции, не принята судом, поскольку указанное постановление вынесено с учетом иных обстоятельств спора, не тождественных рассматриваемому в настоящем деле.

Учитывая обстоятельства настоящего спора, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в данном конкретном случае положения Инструкции по заполнению заявки не противоречат Федеральному закону № 44, являются подробными, содержат детальное описание предъявляемых требований заказчика.

Напротив, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 20.11.2019 по делам №061/06/67-1910/2019, 061/06/67-1911/2019 в части признания заказчика нарушившим статью 64 Федерального закона № 44, выдаче предписания заказчику, указания на необходимость рассмотрения вопроса о привлечении виновного должностного лица заказчика к административной ответственности противоречит требованиям указанной правовой нормы.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности пунктов 2, 3, 4 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 20.11.2019 по делам № 061/06/67-1910/2019, № 061/06/67-1911/2019, недействительности предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 20.11.2019 № 777/03.

Судебная коллегия не усматривает оснований для переоценки указанных выводов суда первой инстанции.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Произведя их оценку с соблюдением требований ст. 71 АПК РФ, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Фактов, которые могли бы повлиять на законность и обоснованность принятого судебного акта, апелляционная жалоба не содержит. В связи с этим доводы апеллянта признаются судебной коллегией несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда, поскольку сводятся только к несогласию с оценкой обстоятельств судом первой инстанции.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения, апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 20.12.2020 по делу
№ А53-42691/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Ростовской области в течение двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий С.С. Филимонова

Судьи О.Ю. Ефимова

М.В. Соловьева