Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления федерального Казначейства по Республике Калмыкия на решение от 10.05.2012 по делу №А22-244/2012Арбитражного суда Республики Калмыкия, принятое судьей Хазиковой В.Н.,

по иску открытого акционерного общества «Калмгаз» (ОГРН: <***>)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов России,

Министерству финансов России в лице Управления федерального Казначейства Республики Калмыкия (ОГРН: <***>)

третьи лица - Министерство здравоохранения и социального развития Республики Калмыкия,

Отдел соцзащиты населения Министерства здравоохранения и социального развития Республики Калмыкия по Октябрьскому району,

Министерство финансов Республики Калмыкия

о взыскании убытков в размере 966023,36 рублей,

при участии в судебном заседании от открытого акционерного общества «Калмгаз» ФИО1 (доверенность №17 от 01.01.2012), в отсутствие других представителей участвующих в деле лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания,

У С Т А Н О В И Л:

Открытое акционерное общество «Калмгаз» (далее - истец) обратилось в арбитражный суд с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства Финансов Российской Федерации, к Министерству финансов России в лице Управления Федерального казначейства Республики Калмыкия (далее - ответчик) о взыскании задолженности, связанной с предоставлением льгот по оплате за потребленный газ педагогическим работникам Яшалтинского района РК в размере 966023,36 рублей.

Решением от 10.05.2012 суд исковые требования удовлетворил частично, взыскал с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в пользу истца убытки, связанные с предоставлением льгот педагогическим работникам Октябрьского района Республики Калмыкия, по государственному контракту на финансирование мер социальной поддержки педагогическим работникам от 11.01.2010 № 47, за январь, февраль, март, апрель, май, июнь, июль 2010 года, в размере 818663,86 рублей, а также расходы по уплате государственной пошлины в размере 18915,64 рублей, всего – 837579,50 рублей, в остальной части иска отказал.

Решение суда первой инстанции мотивировано подтверждением материалами дела требований истца в удовлетворенной части.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ответчик обратился с апелляционной жалобой в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение суда первой инстанции отменить.

Ссылается на то, что финансирование расходов, связанных с реализацией положения абзаца 3 пункта 5 статьи 55 закона Российской Федерации №3266-1 осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, при этом понесенные расходы подлежат возмещению из бюджета Российской Федерации.

Правильность решения от 10.05.2012 проверена в апелляционном порядке в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы, исследовав материалы дела, выслушав представителя истца, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд не усматривает оснований к отмене решения суда первой инстанции исходя из следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, истец (поставщик), Министерство здравоохранения и социального развития Республики Калмыкия (заказчик) и отдел социальной защиты населения Министерства здравоохранения и социального развития по Октябрьскому району (плательщик) заключили государственный контракт на финансирование мер социальной поддержки педагогическим работникам от 11.01.2010 № 47, по условиям которого плательщик поручил, а поставщик обязался предоставить льготы по поставке природного газа, по фактически произведенным расходам природного газа потребителям, имеющим право на меры социальной поддержки, на основании представленных плательщиком реестров.

Плательщик произвел частичную оплату предоставленного истцом природного газа за указанный период в размере 1158651,81 рублей. Согласно акту сверку взаимных расчетов за предоставленное работникам образования газоснабжение в 2010 году между отдел соцзащиты населения Министерства здравоохранения и социального развития Республики Калмыкия по Октябрьскому району и истцом задолженность перед истцом за оказанные услуги по представлению льгот 966023,36 рублей.

Факт предоставления истцом льготы ответчиком не оспаривается.

Объем и стоимость оказанных истцом услуг по предоставлению льготы педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, подтверждается представленными в материалы дела актами о количестве поданного-принятого газа за январь по июль 2010 года включительно, списками педагогических работников, с указанием номеров лицевых счетов, и приложением копий заявлений, паспортов, справок с места работы последних и свидетельств о государственной регистрации права.

Доказательства финансирования из федерального бюджета расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, в материалах дела отсутствуют и ответчиком не представлены.

Исходя из смысла статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации потери истца при льготном обеспечении граждан при отсутствии их компенсации являются убытками (неполученные доходы), которые подлежат возмещению.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают, в том числе из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

В соответствии с абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона об образовании педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

В Федеральном законе № 119-ФЗ от 24.06.1999 «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что если обязательства по социальной защите населения установлены федеральными законами, то исполнение этих федеральных обязательств есть реализация полномочий Российской Федерации в области социальной защиты, и финансирование реализации этих полномочий должно осуществляться за счет средств федерального бюджета путем передачи материальных ресурсов нижестоящим бюджетам.

В силу статьи 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзац 3 пункта 5 статьи 55 Закона об образовании, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

На основании постановления Правительства Российской Федерации от 27.06.2003 N 377 "Об утверждении Правил предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности", субсидии для возмещения расходов в связи с предоставлением указанных льгот выделяются за счет средств фонда компенсаций в пределах ассигнований, предусмотренных на данные цели в федеральном бюджете.

Законом Республики Калмыкия от 25.12. 2009 N 161-IV-З "О республиканском бюджете на 2010 год" выделение средств из республиканского бюджета Республики Калмыкия на обеспечение мер социальной поддержки педагогическим работникам, проживающих в сельской местности, предусмотрено в размере 39 583 600 рублей.

Постановлением Правительства Республики Калмыкия от 25.11.2009 № 437 (далее – постановление Правительства РК от 25.11.2009 № 437), действующим в оспариваемый период, утвержден порядок предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений сельской местности, рабочих поселков (поселков городского типа) по оплате жилого помещения с отоплением и освещением, согласно которому предоставление мер социальной поддержки осуществлялось путем возмещения расходов организациям, оказывающим услуги по оплате жилья, отоплению и освещению, исходя из фактических затрат на эти цели, в пределах средств, определенных сводной бюджетной росписью республиканского бюджета, а также лимитами бюджетных обязательств.

С 09.08.2010 вышеназванное постановление Правительства РК от 25.11.2009 № 437 утратило законную силу ввиду издания постановления Правительства Республики Калмыкия от 26.07.2010 N 231 "О Порядке и условиях предоставления компенсации расходов по оплате жилого помещения с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений сельской местности, рабочих поселков (поселков городского типа)" распространяющего на правоотношения, возникшие с 01.08.2010.

Согласно статьи 71 Конституции Российской Федерации, ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», а также ст. 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающих исключительно из федерального бюджета финансирование обеспечения осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти, расходы предприятий по представлению льгот квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках не должны взыскиваться за счет средств бюджета субъекта при отсутствии его финансирования на указанные цели из федерального бюджета.

В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее по тексту - Закона № 184-ФЗ) решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъекта Российской Федерации (за исключением субвенции из федерального бюджета).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 01.03.2007г. № 129-О-П, порядок предоставления с 1 января 2005 мер социальной поддержки работников сельской местности, на основе правового механизма, не допускающего существенного снижения гарантий их социальной защищенности, должен определяться нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

При этом в силу правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 № 12-П и от 15.05.2006 № 5-П, поскольку соответствующие льготы были первоначально установлены в союзных и федеральных нормативных правовых актах, а затем обязанность по их обеспечению фактически перенесена на нижестоящие уровни публичной власти, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований - исходя из того, что бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации, влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

В определении от 08.02.2007г. № 322-О-П Конституционный Суд РФ указал, что, обязав в 2003 (статья 5 Федерального закона от 06.05.2003 № 52-ФЗ) субъекты Российской Федерации установить и до 01.01.2005 ввести в действие правовое регулирование, обеспечивающее предоставление педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), субсидий (компенсаций) на оплату жилья и коммунальных услуг, федеральный законодатель вместе с тем сохранил в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» в редакции Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ указание на их право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением.

Это означает, что переход от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий (компенсаций) не должен влечь снижение имеющего место уровня социальной поддержки данной категории педагогических работников, а также пользующихся названным правом в силу действующего правового регулирования перешедших на пенсию педагогических работников, имеющих стаж работы в соответствующих учреждениях в сельской местности не менее 10 лет, т.е. соответствующие субсидии (компенсации) подлежат установлению в размерах, перекрывающих затраты этих лиц на оплату жилья, отопления и освещения.

Таким образом, внесение изменений в редакцию пункта 5 статьи 55 Закона РФ «Об образовании» в части возложения на субъект Российской Федерации обязанности по установлению размера, условий и порядка возмещения расходов, связанных с указанными в данном пункте Закона мерами социальной поддержки, не привнесла каких-либо изменений в порядок реализации закрепленной в ней меры социальной поддержки, предусмотренной для педагогических работников образовательных учреждений, работающих (а также вышедших на пенсию) и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), и, по сути, воспроизвела правовое регулирование, содержавшееся в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг».

Российская Федерация, как следует из названных нормативных правовых актов, не устранялась до 01.01.2005, когда вступил в силу Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ, и не устраняется после этой даты от обязанности по финансовому обеспечению предоставления установленного абзацем третьи пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» уровня мер социальной поддержки. Финансовые средства, объем которых должен соотноситься с фактической численностью граждан данной категории, ежегодно предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете, создающем, как указал Конституционный суд Российской Федерации в постановлении от 23.04.2004 № 9-П, надлежащее финансовые условия для реализации, норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость таких расходов.

В соответствии с пунктом 18 Постановления Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществленным до 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам надлежит учитывать следующее.

При применении статьи 72 Конституции Российской Федерации, абзаца шестого пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.01.2005) судам необходимо исходить из того, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Положения Бюджетного Кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 Бюджетного Кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 № 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Таким образом, из анализа норм действующего законодательства следует, что, несмотря на предоставление (в силу Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.1930 «О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках», абз.2 ст. 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 № 438-1 «О социальном развитии села», абзац 3 пункт 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», статья 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики») на федеральном уровне педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, права на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, до настоящего времени не определены источники и механизм компенсации расходов предприятий и организаций, оказывающих льготные услуги педагогическим работникам образовательных учреждений, проживающим в сельской местности.

Государство не отменяло и не приостанавливало действие Закона «Об образовании» поэтому расходы по предоставлению льгот отдельным категориям потребителей могут быть возложены на публично-правовое образование независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете.

Возможность субъекта Российской Федерации или муниципального образования предусматривать в своем бюджете средства для финансирования мер социальной поддержки педагогических работников, проживающих в сельской местности, не исключает обязанности Российской Федерации по возмещению соответствующих расходов.

С учетом изложенного, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что поскольку предоставление льгот работникам сельской местности предусмотрено федеральным законом, источником финансирования является федеральный бюджет. Следовательно, финансирование предусмотренных федеральным законом льгот осуществляет Российская Федерация, гарантировавшая их предоставление, в лице финансового органа Министерства финансов РФ (Постановление Правительства Российской Федерации № 329 от 30.06.2004 «О Министерстве финансов Российской Федерации»).

При таких обстоятельствах довод ответчика о том, что данные обязательства относится к полномочиям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, финансируемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, не соответствуют действующему законодательству, подлежащему применению к рассматриваемым правоотношениям, и фактическим обстоятельствам дела.

Кроме того, из пункта 19 Постановления Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» следует, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Статья 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ не предусматривает финансирование спорных льгот за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации либо бюджета муниципального образования.

В связи с чем, финансирование рассматриваемых льгот, исходя из положений статьи 84 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, как обязательство, возникшее в результате принятия Федерального закона при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Суд первой и инстанции установил, что в бюджете Республики Калмыкия средств на финансирование расходов, связанных с предоставлением социальной поддержки педагогическим работникам, не предусматривалось.

Возможность субъекта Российской Федерации или муниципального образования предусматривать в своем бюджете средства для финансирования мер социальной поддержки педагогических работников образовательных учреждений не исключает обязанности Российской Федерации по компенсации выпадающих доходов.

В соответствии со статьей 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействий) государственных органом, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующих закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В силу пункта 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде от имени Российской Федерации в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации.

Учитывая вышеизложенное, принимая во внимание Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 09.04.2002 N 68-О (согласно которому вплоть до определения источника финансирования по льготе, установленной федеральным законом, взыскание должно производиться за счет федерального бюджета), Российская Федерация является по настоящему делу надлежащим ответчиком.

Согласно статьи 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц этих органов, в том силе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что в случаях, когда причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Довод ответчика о том, что он является ненадлежащим ответчиком по делу, обоснованно отклонено судом первой инстанции, т.к. обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Компенсационный характер выплат за счет казны Российской Федерации не освобождает Российскую Федерацию от обязанности возместить понесенные истцом убытки.

Оценив представленные в материалы дела акты о количестве поданного-принятого газа за январь-июль 2010 включительно, списки педагогических работников, с указанием номеров лицевых счетов, и приложением копий заявлений, паспортов, справок с места работы последних и свидетельств о государственной регистрации права, а также реестров льготных начислений за январь по июль 2010 года включительно, судом первой инстанции правильно установлено, что фактически, в указанный период, стоимость предоставленного истцом природного газа льготной категории граждан в общем размере составила 2 124675,17 рублей.

Учитывая произведенную отделом соцзащиты населения Министерства здравоохранения и социального развития Республики Калмыкия по Октябрьскому району частичную оплату предоставленного истцом природного газа за указанный период в размере 1158651,81 рублей, сумма фактической задолженности по настоящему иску и акту сверки за период по состоянию на 31.07.2010, подписанному полномочными представителями сторон и надлежаще заверенному печатями организаций составляет 966023,36 рублей, в том числе 18% НДС, за вычетом которого суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требования истца.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина по апелляционной жалобе относится на ответчика, который от ее уплаты освобожден.

Руководствуясь статьями 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 10.05.2012 по делу №А22-244/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий Н.В. Винокурова

Судьи З.М. Сулейманов

Е.В. Жуков