Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия на решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 13.06.2012 по делу №А22-911/2012 по иску администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия (ИНН <***>, ОГРН <***>) к Министерству Финансов России в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия (ИНН <***>, ОГРН <***>), третьи лица – Министерство финансов Республики Калмыкия, Финансово-экономическое управление администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия, о взыскании убытков, возникших в связи с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, в размере 843 662 рублей 54 копеек (судья Джамбинова Л.Б.),

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

У С Т А Н О В И Л:

администрация Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Калмыкия с иском к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Республике Калмыкия (далее – Минфин России) о взыскании за счет казны Российской Федерации в доход местного бюджета в лице администрации 843 662 рублей 54 копеек убытков (выпадающих доходов), возникших в 2011 году, в связи с предоставлением за период с 01 января по 31 октября 2011 года льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Министерство финансов Республики Калмыкия, Финансово-экономическое управление администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия.

Решением от 13.06.2012 исковые требования удовлетворены в полном объеме за счет казны Российской Федерации в лице Минфина России.

Не согласившись с принятым решением, Минфин России обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. Заявитель указывает, что расходные обязательства по предоставлению льгот по коммунальным услугам педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, являются обязательствами Республики Калмыкия и финансируются за счет средств соответствующего бюджета.

Минфин России и Финансово-экономическое управление администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия направили ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы в свое отсутствие. Ходатайства удовлетворены судом.

Администрация направила отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, в силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, и проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным по следующим основаниям.

Из материалов дела усматривается, что между ОАО «Калмгаз» и муниципальным учреждением здравоохранения «Сарпинская Центральная районная больница» был заключен муниципальный контракт № 1 от 07.02.2011 на финансирование мер социальной поддержки медицинским работникам.

На основании указанного контракта работникам МУЗ «Сарпинская ЦРБ» были также предоставлены льготы по оплате коммунальных услуг, которые оплачены из бюджета Сарпинского РМО в соответствии с Законом РСФСР от 21.12.1990 № 438-1 «О социальном развитии села», ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1.

Невозмещение администрации расходов по предоставлению названных льгот явилось основанием для обращения в арбитражный суд с иском.

Удовлетворяя исковые требования за счет казны Российской Федерации в лице Минфина России, суд первой инстанции правомерно руководствовался закрепленным действующим законодательством порядком разграничения предметов ведения бюджетов всех уровней, Законом Российской Федерации "Об образовании", Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг", Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьями 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). При этом размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом N 119-ФЗ от 24.06.1999 "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что если обязательства по социальной защите населения установлены федеральными законами, то исполнение этих федеральных обязательств есть реализация полномочий Российской Федерации в области социальной защиты, и финансирование реализации этих полномочий должно осуществляться за счет средств федерального бюджета путем передачи материальных ресурсов нижестоящим бюджетам.

Постановлением Правительства от 15.08.2001 N 584 "О Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 года" предусмотрено, что на субъект Российской Федерации может быть возложена ответственность за невыполнение федерального закона, влекущего дополнительные расходы для регионального бюджета, только в пределах переданной федеральным бюджетом компенсации таких расходов.

Согласно статье 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона об образовании, устанавливается законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Согласно пункту 2 статьи 49 Федерального закона "Об общих принципах и порядке организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 N 154-ФЗ органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами. Однако Федеральными законами "О федеральном бюджете" в 1995 - 2003 гг. соответствующие субсидии в бюджеты субъектов Российской Федерации не предусматривались.

Порядка финансирования расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг работникам образования и культуры, проживающим в сельской местности, в Российской Федерации до 2003 года принято не было, финансирование из федерального бюджета не осуществлялось. С 2003 года, в соответствии с Федеральным законом от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем 2 статьи 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2003 N 377 утверждены Правила предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности. Пунктом 2 названных Правил предусмотрено, что компенсации подлежат фактически понесенные бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами затраты на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам, которые работают в учреждениях, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, и проживают в сельской местности. Субсидии выделяются за счет средств Фонда компенсаций в пределах ассигнований, предусмотренных на указанные цели в федеральном бюджете на соответствующий год.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы образования и социальной поддержки являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В пункте 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов по предоставлению потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций. Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В Определении от 08.02.2007 N 322-О-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что, обязав в 2003 году (ст. 5 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ) субъекты Российской Федерации установить и до 01.01.2005 ввести в действие правовое регулирование, обеспечивающее предоставление педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), субсидий (компенсаций) на оплату жилья и коммунальных услуг, федеральный законодатель вместе с тем сохранил в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ указание на их право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. Это означает, что переход от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий (компенсаций) не должен влечь снижение имеющего место уровня социальной поддержки данной категории педагогических работников, а также пользующихся названным правом в силу действующего правового регулирования перешедших на пенсию педагогических работников, имеющих стаж работы в соответствующих учреждениях в сельской местности не менее 10 лет, т.е. соответствующие субсидии (компенсации) подлежат установлению в размерах, перекрывающих затраты этих лиц на оплату жилья, отопления и освещения.

В 2005 - 2007 годах федеральными законами о бюджетах на соответствующий год, с целью оказания необходимой помощи регионам, предусматривалось создание федерального Фонда софинансирования социальных расходов, средства которого направлялись, в том числе, на частичное возмещение расходов бюджетов Российской Федерации на предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, имеющих право на их получение.

Исходя из изложенного, суд первой инстанции правильно установил, что Российская Федерация не устранялась до 01.01.2005, когда вступил в силу Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ, и не устраняется после этой даты от обязанности по финансовому обеспечению предоставления установленного уровня мер социальной поддержки. Финансовые средства, объем которых должен соотноситься с фактической численностью граждан данной категории, ежегодно предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете.

Государство не отменяло и не приостанавливало действие Закона Российской Федерации "Об образовании", поэтому расходы по предоставлению льгот отдельным категориям потребителей могут быть возложены на публично-правовое образование независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в Законе о бюджете.

Поскольку органы государственной власти не обеспечили реализацию льгот, предусмотренных федеральным законодательством, суд правомерно на основании статей 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации удовлетворил исковые требования за счет казны Российской Федерации в лице Минфина России.

Доводы апелляционной жалобы о том, что надлежащим ответчиком по выплате работникам образования и культуры является публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот, то есть Республика Калмыкия в лице ее финансового органа, суд апелляционной инстанции считает необоснованными.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Как разъяснил Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 12.07.2006 N 375-О положения Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ не могут рассматриваться как снявшие с Российской Федерации всю полноту ответственности за соблюдение надлежащего уровня социальной защищенности граждан и переложившие на субъекты Российской Федерации - без учета их возможностей - ответственность по обеспечению сохранения уровня ранее предоставлявшихся социальных гарантий.

Доказательства надлежащего финансирования субъекта Российской Федерации и муниципального образования из федерального бюджета в спорный период по реализации льгот работникам образования и культуры, проживающим в сельской местности, либо доказательства нецелевого использования субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием денежных средств в материалы дела не представлено. Следовательно, Российская Федерация не исполнила в полном объеме возложенную на нее обязанность по финансированию соответствующих льгот.

Доводы апелляционной жалобы о том, что расходные обязательства по возмещению коммунальных льгот являются обязательствами Республики Калмыкия, такие льготы определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и финансируются за счет средств соответствующих бюджетов с последующим возмещением из федерального бюджета, основаны на неправильном толковании норм права. Возможность субъекта Российской Федерации или муниципального образования предусматривать в своем бюджете средства для финансирования мер социальной поддержки педагогических работников, проживающих в сельской местности, не исключает обязанности Российской Федерации по возмещению соответствующих расходов.

Анализ материалов дела свидетельствует о том, что решение суда первой инстанции соответствует нормам материального права, изложенные в нем выводы – установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены судебного акта в любом случае, апелляционным судом не установлено. Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд не усматривает оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции по доводам, приведенным в жалобе.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 13.06.2012 по делу №А22-911/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий С.И. Джамбулатов

Судьи А.П. Баканов

О.В. Марченко