Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу <...>, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 25.05.2016 по делу № А63-1847/2016 (судья Русанова В.Г.)

по заявлению Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Ставропольскому краю (г. Ставрополь, ОГРН <***>),

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (г. Ставрополь, ОГРН <***>),

о признании недействительным решения и предписания,

третье лицо – Частное учреждение дополнительного профессионального образования «Северо-Кавказский учебный центр» (г. Ставрополь, ОГРН <***>),

при участии в судебном заседании от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю – ФИО1 по доверенности от 11.01.2016, ФИО2 по доверенности,

от Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Ставропольскому краю – ФИО3, ФИО4 по доверенности от 10.05.2016,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Ставропольского края поступило заявление Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Ставропольскому краю (далее – заявитель, ГУ МВД РФ по СК) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее – заинтересованное лицо, антимонопольный орган, управление, УФАС по СК), о признании недействительным решения УФАС по СК от 25.12.2015 по делу № 65 в части признания ГУ МВД РФ по СК нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального Закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон №135-ФЗ), что выразилось в необоснованном препятствовании осуществления деятельности Частного учреждения дополнительного профессионального образования «Северо-Кавказский учебный центр» путем направления ответа от 26.06.2015 № 28/1175 и предписания об устранении нарушения антимонопольного законодательства от 25.12.2015 № 53 (требования уточненные в порядке ст. 49 АПК РФ).

К участию в деле в качестве третьего лица привлечено частное учреждение дополнительного профессионального образования «Северо-Кавказский учебный центр» (далее – учреждение, третье лицо).

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 25.05.2016 требования заявителя удовлетворены в полном объеме. Судебный акт мотивирован тем, что основания для признания ГУ МВД РФ по СК нарушившим часть 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ у УФАС по СК отсутствовали.

Не согласившись с решением суда, управление подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителей. В обоснование жалобы апеллянт ссылается на то, что судом первой инстанции дана неправильная оценка материалам дела. В материалах дела отсутствует подтверждение наличия единых, а главное доступных условий для всех желающих проводить периодические проверки на собственной базе.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев дело в пределах доводов апелляционной жалобы, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, учитывая доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, изучив и оценив в совокупности все материалы дела, приходит к выводу, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, а доводы жалобы не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензированием образовательной деятельности по программам подготовки, повышения квалификации по профессии «частный охранник 4, 5, 6 разряда» и повышения квалификации руководителей частных охранных организаций занимается Министерство образования Ставропольского края, которое и выдает лицензии на образовательную деятельность.

На территории Ставропольского края правом ведения образовательной деятельности в соответствии с лицензией по программам подготовки, повышения квалификации по профессии «охранник» («частный охранник») 4, 5, 6 разряда и по программам повышения квалификации руководителей частных охранных организаций обладают следующие негосударственные образовательные учреждения: Автономная некоммерческая организация «Дельта-Юг-центр» (г. Ставрополь); Негосударственное образовательное учреждение дополнительного образования «Школа охраны «БАЯРД» (г. Пятигорск); Частное учреждение дополнительного профессионального образования «Учебный центр «Кавказ» (г. Ставрополь); Частное учреждение дополнительного профессионального образования «Лидер» (г. Ставрополь); Частное учреждение дополнительного профессионального «Учебный центр «Рубеж» (г. Ставрополь); Негосударственное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования «СТАТУС» (г. Минеральные Воды); Негосударственное образовательное учреждение среднего профессионального образования «РОСТА» (г. Ессентуки); Частное учреждение дополнительного профессионального образования профессионального образования «Престиж» (г. Пятигорск); Автономная некоммерческая образовательная организация дополнительного образования «Учебный центр «Профессионал» (г. Изобильный); Негосударственное образовательное учреждение учебный центр дополнительного профессионального образования «Исток» (г. Ипатово); Автономная некоммерческая организация дополнительного профессионального образования «Учебный комбинат» (г. Ставрополь); Негосударственное образовательное учреждение дополнительного образования «КАРДИНАЛ» (г. Ставрополь); Некоммерческое партнерство дополнительного профессионального образования «Профессионал» (г. Пятигорск); Частное учреждение профессионального образования «Северо- Кавказский учебный центр» (г. Ставрополь).

Из названных учреждений, осуществляющих обучение по программе подготовки специалистов в сфере частной охранной и детективной деятельности, периодические проверки на территории Ставропольского края проводятся па базе двух учебных заведений: ЧУДПО «Лидер» (г. Ставрополь) и ЧУДПО «Престиж» (г. Пятигорск).

При этом установлено, что стрелковые объекты указанных заведений, в соответствии с положением приказа МВД России № 647, Положением о Центральной комиссии МВД России по периодическим проверкам, согласованы с МВД России.

Письмом от 19.06.2015 № 7 учреждение обратилось к председателю экзаменационной комиссии при ГУ МВД РФ по СК, в котором указано, что на основании полученной учреждением лицензии № 0000215 от 05.05.2015 на право ведения образовательной деятельности, а также соответствию материально-технической базы всем установленным законом требованиям, оно просит разрешить проведение периодической проверки частных охранников 4 разряда на базе учебного центра.

В ответ на вышеуказанное обращение письмом от 26.06.2015 № 28/1 175 ГУ МВД РФ по СК сообщило, что в соответствии с пунктом 22 Положения о проведении органами внутренних дел РФ периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, утвержденного приказом МВД России от 29.06.2012 № 647, перечень мест, организаций и объектов, задействованных для проведения периодических проверок на 2015 год уже установлен соответствующей Комиссией. В целях оптимизации и использования сил и средств Комиссия заинтересована в проведении периодических проверок на базах учебных заведений, с возможностью проведения проверок по всем категориям частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами.

В письме учреждению предложено подготовить материальную базу для проведения периодических проверок по всем категориям частных охранников и юридических лиц с особыми уставными задачами.

Учреждение обратилось в УФАС по СК с жалобой на действия ГУ МВД РФ по СК, выразившиеся в необоснованном отказе в проведении на базе учебного центра периодической проверки частных охранников 4 разряда.

Изучив материалы жалобы учреждения, управление выявило в действиях ГУ МВД РФ по СК признаки нарушения: пункта 2 части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ, которые выразились в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; пункта 4 статьи 16 №135-ФЗ, выразившиеся в ограничении доступа па товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Данное обстоятельство явилось основанием для возбуждения дела № 65 в отношении ГУ МВД РФ по СК по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 и пункта 4 статьи 16 Закона №135-ФЗ.

25.12.2015 по результатам рассмотрения дела № 65 УФАС по СК в отношении ГУ МВД РФ по СК вынесено решение, которым заявитель признан нарушившим часть 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ, что выразилось в необоснованном препятствовании осуществления деятельности учреждения путем направления ответа от 26.06.2015 № 28/1175.

Ввиду отсутствия в действиях ГУ МВД РФ по СК нарушения пункта 4 статьи 16 Закона №135-ФЗ, дело № 65 прекращено.

ГУ МВД РФ по СК выдано предписания об устранении нарушения антимонопольного законодательства № 53, которым заявителю предписано отозвать письмо от 26.06.2015 № 28/1175, рассмотреть обращение от 19.06.2015 № 7 учреждения с учетом требований приказа МВД России от 29.06.2012 № 647 и соответствия (несоответствия) лицензионным требованиям для проведения периодических проверок на базе.

Считая указанные ненормативные правовые акты недействительными и незаконными в части, заявители обратился в суд с заявлением.

Разрешая заявленный спор при изложенных выше обстоятельствах, суд первой инстанции правильно удовлетворил требования заявителей на основании следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии с частью 23 статьи 12 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» на сотрудников полиции возложены обязанности по приему квалификационных экзаменов у частных охранников и лиц, претендующих на получение удостоверения частного охранника; проведению периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств.

Правила сдачи и прием квалификационного экзамена регламентируются приложением № 6 к постановлению Правительства РФ от 14.08.1992 № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности», Административным регламентом МВД Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по приему квалификационного экзамена у граждан, прошедших обучение по программе профессиональной подготовки частных охранников, утвержденным приказом МВД России от 28.05.2012 № 543.

Периодические проверки проводятся в соответствии с требованиями Закона Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в РФ», порядок проведения названных проверок установлен Положением о проведении органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, утвержденным приказом МВД России от 29.06.2012 № 647.

Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» установлено, что лицензирование образовательной деятельности по программам подготовки, повышения квалификации по профессии «частный охранник 4, 5, 6 разряда» и повышения квалификации руководителей частных охранных организаций осуществляет Министерство образования Ставропольского края, которое выдает соответствующие лицензии на образовательную деятельность.

Прием квалификационного экзамена у граждан, необходимого для приобретения правового статуса частного охранника и проведение периодических проверок частных охранников и работников иных юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств являются различными процедурами.

Прием квалификационного экзамена является государственной услугой и проводится в отношении граждан, которые еще не имеют правового статуса «частный охранник» и не имеют право осуществлять охрану объектов.

Периодическая проверка является государственной функцией и проводится в отношении граждан, которые уже имеют правовой статус «частный охранник» и отвечают требованиям части 2 статьи 1.1. Закона Российской Федерации от 11.03.1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в РФ», а именно, частный охранник - гражданин Российской Федерации, достигший восемнадцати лет, прошедший профессиональное обучение для работы в качестве частного охранника, сдавший квалификационный экзамен, получивший в установленном настоящим Законом порядке удостоверение частного охранника и работающий по трудовому договору с охранной организацией.

Правила сдачи и приема квалификационного экзамена регламентируются приложением № 6 к постановлению Правительства РФ от 14.08.1992 г. № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности», а также Административным регламентом МВД Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по приему квалификационного экзамена у граждан, прошедших обучение по программе профессиональной подготовки частных охранников, утвержденным приказом МВД России от 28.05.2012 г. № 543.

Периодические проверки проводятся в соответствии с требованиями статьи 16 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» порядок проведения установлен Положением о проведении органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, утвержденным приказом МВД России от 29.06.2012 г. № 647.

Согласно пункту 3 Правил сдачи и приема квалификационного экзамена, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 г. № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности», пункту 5.1. Административного регламента МВД Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по приему квалификационного экзамена у граждан, прошедших обучение по программе профессиональной подготовки частных охранников, утвержденного приказом МВД России от 28.05.2012 г. № 543, в ГУ МВД РФ по СК приказом от 26.09.2013 № 857 создана и осуществляет свою деятельность Комиссия по приему квалификационного экзамена, утвержден ее персональный состав (далее – Комиссия).

В порядке пунктов 1 - 3 Положения о проведении периодических проверок в Главных управлениях МВД России по субъектам РФ создаются Комиссии по периодическим проверкам, состав комиссий утверждается соответствующими приказами руководителей.

Допуск образовательных учреждений к обеспечению периодических проверок Комиссией производится в соответствии с пунктом 22 Положения о проведении органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, утвержденного приказом МВД России от 29.06.2012 № 647.

Отбор образовательных учреждений, на базе которых будут проводиться периодические проверки, происходит на основании, поступающих заявлений от руководителей указанных учреждений.

При этом перечень документов, представляемых организациями для решения вопроса о возможном их привлечении в обеспечению периодических проверок установлен приложением № 2 к протоколу Центральной Комиссии МВД России от 02.12.2005 № 3.

Таким образом, отбор учреждений для обеспечения периодических проверок происходит по следующей схеме: Руководитель образовательного учреждения подает в Комиссию заявление с предложением использования его материальной базы для проведения периодических проверок, к указанному заявлению прилагает пакет документов, перечень которых определен приложением № 2 к протоколу Центральной Комиссии МВД России от 02.12.2005 № 3; в рамках рассмотрения поступившего заявления членами Комиссии производится обследование материально-технической базы учебного заведения; Результаты обследования рассматриваются на заседании Комиссии, где принимается положительное, либо отрицательное решение о привлечении образовательного учреждения к обеспечению периодических проверок.

При этом Комиссией учитывается целесообразность и наиболее рациональное использование членов Комиссии (прогнозируемое количество работников, которые будут проходить периодические проверки, что позволит наиболее эффективно использовать бюджетные средства).

На основании пункта 4 Приказа № 647 для организационно-методического обеспечения и контроля за проведением периодических проверок приказом МВД России создается Центральная комиссия МВД России по периодическим проверкам частных охранников и работников юридических лип с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств.

Из материалов дела следует, что ГУ МВД РФ по СК материально-технической базой, необходимой для проведения периодических проверок, не обладает, указанные проверки на базе заявителя ранее не проводились.

Приложением № 3 к протоколу Центральной комиссии МВД России от 02.12.2005 г. № 3 утвержден акт обследования стрелкового объекта, на котором планируется проведение периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и (или) специальных средств.

Обследования образовательных учреждений на предмет допуска к проведению на их базе периодических проверок проводились в отношении ЧУДПО «Лидер», г. Ставрополь, ЧУДПО «Престиж», г. Пятигорск.

За период с 01.01.2014 по настоящее время заявок от образовательных учреждений о проведении на их базе квалификационных экзаменов и периодических проверок, за исключением учреждения на проведение периодических проверок, в ГУ МВД РФ по СК не поступало.

При этом заявление от учреждения поступило в июне 2015 года, когда учреждения, на базе которых планируется проведение периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и (или) специальных средств в 2015 году уже были утверждены на основании протокола Комиссии от 07.11.2014 № 4.

Главным управлением МВД России по Ставропольскому краю за прием квалификационных экзаменов и проведения периодических проверок плата не взимается.

В ГУ МВД РФ по СК приказом от 26.09.2013 № 856 создана и осуществляет свою деятельность Комиссия, утвержден ее персональный состав.

Комиссия денежных средств с проверяемых не взимает.

В 2013 году на территории Ставропольского края осуществляли свою деятельность по подготовке, повышению квалификации по профессии «частный охранник 4, 5, 6 разрядов» и по программам повышения квалификации руководителей частных охранных организаций - 12 образовательных учреждений, в 2014 году - 12, в 2015 году - 15.

Периодические проверки на территории Ставропольского края проводятся на базе двух учебных заведений: ЧУДПО «Лидер», г. Ставрополь и ЧУДПО «Престиж», г. Пятигорск, которые были допущены к обеспечению периодических проверок в соответствии с указанным выше Порядком. При этом их стрелковые объекты в соответствии с приказом МВД России № 647-2012 , Положением о Центральной комиссии МВД России по периодическим проверкам, согласованы с МВД России, о чем имеются выписки из протоколов.

Проверки материально-технической базы образовательных учреждений для привлечения их к обеспечению периодических проверок без соответствующих заявлений руководителей учебных заведений Комиссией не производится, в принудительном порядке использование материальной базы частных организаций для проведения на их базе периодических проверок Комиссией не допускается.

В письме от 19.06.2015 № 7 учреждение к председателю экзаменационной комиссии при ГУ МВД РФ по СК полковнику ФИО5 с заявлением о проведении на базе учреждения периодических проверок частных охранников 4 разряда.

При этом разрешения вопроса о месте проведения урегулировано Приказом № 647 и отнесено к компетенции комиссии по периодическим проверкам. Действующее законодательство не предусматривает сроков для разрешения вопросов о дате проведения периодических проверок.

Из содержания письма от 19.06.2015 № 7 следует, что заявитель обратился в экзаменационную комиссию с требованием о проведении периодической проверки, то есть к ненадлежащему лицу.

К заявлению учреждения не приложены документы, подтверждающие состояние имеющейся материальной базы, пригодной для проведения периодических проверок частных охранников 4 разряда.

В материалы дела доказательств наличия соответствующей материальной базы не представлено.

Из содержания письма от 26.06.2015 № 28/1175 не следует, что учреждению отказано в проведении периодических проверок на его базе при том, что протоколом от 07.11.2014 № 4 учебные заведения, на базе которых в 2015 году проводились спорные проверки, были утверждены.

Из письма следует, что перечень мест проведения периодических проверок на 2015 год установлен, в целях оптимизации и использования сил и средств Комиссия заинтересована в проведении периодических проверок на базах учебных заведений, с возможностью проведения проверок по всем категориям частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами, в связи с изложенным заявителю предложено подготовить материальную базу для проведения периодических проверок но всем категориям частных охранников и юридических лиц с особыми уставными задачами.

Указанное письмо не является отказом учреждению в проведении периодических проверок на будущий период, учреждению предложено обратиться с заявлением в соответствии с установленным порядком и привести материальную базу в соответствие с требованиями Комиссии, которой такое право предоставлено действующим законодательством, что не отрицается управлением в дополнительном отзыве на заявление.

Учреждение в Центральную комиссию МВД России по периодическим проверкам с заявлениями или жалобами не обращалось.

Довод УФАС по СК на то, что Комиссия должна либо обеспечить свободный доступ к оказанию указанного вида услуг, либо, в случае ограниченности ресурсов, в целях оптимизации и использования сил и средств Комиссии, разработать единые и доступные для всех правила отбора, которые бы обеспечили равный доступ для всех желающих осуществлять периодические проверки частных охранников, в соответствие с разрядом, на собственных базах, не подтвержден надлежащими доказательствами, поскольку из пояснений ГУ МВД по СК следует, что все Положения, порядок рассмотрения заявок, протоколы заседания Комиссии размещены на официальном сайте, а также в помещении управления.

Факт препятствия Комиссией свободному допуску учебных заведений к участию в выборе учреждений, на базе которых будут проводиться квалификационные экзамены или периодические проверки, не подтвержден.

На оснований изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличий оснований для удовлетворения заявления и признания недействительными оспариваемых решения и предписания.

Нарушений норм процессуального права при принятии обжалуемого судебного акта, являющихся безусловным основанием для его отмены, апелляционной инстанцией не установлено.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Вопрос о распределении судебных расходов, понесенных при подаче апелляционной жалобы инспекцией, не был предметом рассмотрения, поскольку апеллянт в соответствии со статьей 333.17 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 25.05.2016 по делу № А63-1847/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий С.А. Параскевова

Судьи Д.А. Белов

М.У. Семенов