Гражданский кодекс часть 1

от заинтересованного лица: Потемкина Ю.Н., паспорт, доверенность № 31 от 18.07.2022, диплом, Оборина И.В., паспорт, доверенность № 28 от 13.07.2022, диплом, Юдина Е.В., паспорт, доверенность № 43 от 29.09.2022.

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда)

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица, Западно-Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования,

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 11 августа 2022 года по делу № А50-13892/2022

по заявлению публичного акционерного общества «Уралкалий» (ПАО «Уралкалий», ОГРН 1025901702188, ИНН 5911029807)

к Западно-Уральскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ОГРН 1075904001271, ИНН 5904157090)

об оспаривании действий (бездействия),

установил:

ПАО «Уралкалий» (далее – Общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия Западно-Уральского межрегионального управления Росприроднадзора (далее – Управление, заинтересованное лицо), выразившегося в непредоставлении согласования нормативов потерь калийных и магниевых солей, уточненных при подготовке планов развития горных работ рудников СКРУ-1 (лицензии ПЕМ 02549 ТЭ, ПЕМ 02547 ТЭ), СКРУ-3 (лицензии ПЕМ 02549 ТЭ, ПЕМ 02551 ТЭ), БКПРУ-2 (лицензии ПЕМ 02543 ТЭ, ПЕМ 02546 ТЭ), БКПРУ-4 (лицензии ПЕМ 02545 ТЭ) на 2022 год, превышающих по величине нормативы потерь калийных и магниевых солей, утвержденных в составе проектной документации.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 11 августа 2022 года заявленные требования удовлетворены. Признано незаконным бездействие Западно-Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, выразившееся в неполном согласовании нормативов потерь калийных и магниевых солей, уточненных при подготовке планов развития горных работ рудников СКРУ-1 (лицензии ПЕМ 02549 ТЭ, ПЕМ 02547 ТЭ), СКРУ-3 (лицензии ПЕМ 02549 ТЭ, ПЕМ 02551 ТЭ), БКПРУ-2 (лицензии ПЕМ 02543 ТЭ, ПЕМ 02546 ТЭ), БКПРУ-4 (лицензии ПЕМ 02545 ТЭ) на 2022 год, превышающих по величине нормативы потерь калийных и магниевых солей, утвержденных в составе проектной документации, по заявлениям публичного акционерного общества «Уралкалий» от 08.02.2022, изложенном в письме от 14.03.2022 № ГЧ-06-2517. На заинтересованное лицо возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в суд апелляционной инстанции с жалобой.

В обоснование жалобы приведены доводы о том, что выработки, представленные Обществом к согласованию в рамках лицензий по рудникам БКПРУ-2 (лицензии ПЕМ 02543 ТЭ, ПЕМ 02546 ТЭ), БКПРУ-4 (лицензия ПЕМ 02545 ТЭ), СКРУ-1 (лицензии ПЕМ 02541 ТЭ, ПЕМ 02547 ТЭ, ПЕМ 02549 ТЭ), СКРУ-3 (лицензии ПЕМ 02549 ТЭ, ПЕМ 02551 ТЭ) отработаны в период с января по март 2022 года. Таким образом, Комиссия, руководствуясь пунктом 3 Постановления Правительства РФ от 29.12.2001 № 921 пришла к законному выводу, что выработки, отработанные в истекшем периоде 2022 года и представленные к рассмотрению, согласованию не подлежат. Возлагая на Управление обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, выражающееся в согласовании нормативов потерь полезных ископаемых за истекший период. Арбитражный суд Пермского края нарушает единообразие в толковании и применении пункта 3 Постановления Правительства РФ от 29.12.2001 № 921.

В представленном отзыве общество просит отказать в удовлетворении жалобы, поскольку решение законно и обоснованно.

В ходе судебного разбирательства, представители заинтересованного лица с решением суда первой инстанции не согласились, доводы, изложенные в жалобе, поддержали в полном объеме, представители заявителя возражали против удовлетворения апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Как следует из материалов дела, 08.02.2022 общество «Уралкалий» обратилось к ответчику с заявлениями «О предоставлении государственной услуги по согласованию на 2022г. нормативов потерь твердых полезных ископаемых (за исключением общераспространенных) и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных), превышающих по величине нормативы, утвержденные в составе проектной документации на отработку запасов калийно-магниевых солей Верхнекамского месторождения калийно-магниевых солей на участках недр, предоставленных по лицензиям на пользование недрами ПЕМ 02543 ТЭ, ПЕМ 02546 ТЭ, ПЕМ 02545 ТЭ, ПЕМ 02541 ТЭ, ПЕМ 02547 ТЭ, ПЕМ 02549 ТЭ, ПЕМ 02549 ТЭ, ПЕМ 02551 ТЭ.

В соответствии с письмом от 14.03.2022 № ГЧ-06-2517 ответчиком согласована лишь часть заявленных к согласованию нормативов потерь.

Ответчиком не предоставлено согласование в отношении нормативов потерь по выемочным единицам (камерным блокам), в которых работы по добыче завершены в период до 01.03.2022. Перечень несогласованных нормативов приведен в приложении № 1 к заявлению.

Общество, указывая на факт незаконного бездействия, выразившегося в отказе в согласовании нормативов потерь, обратилось в суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из совокупности оснований для признания бездействия Управления недействительным.

Изучив материалы дела, исследовав представленные доказательства в соответствии со статьей 71 АПК РФ, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, приняв во внимание возражения, приведенные в отзыве на жалобу, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно статье 1.2 ФЗ «О недрах» недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 11 Закона РФ «О недрах» предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии на пользование недрами.

Согласно части 2 статьи 22 ФЗ «О недрах» пользователь недр обязан обеспечить, в том числе соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 29.12.2001 № 921 «Об утверждении Правил утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения», Управление уполномочено рассматривать технические проекты разработки месторождений только в части согласования нормативов потерь.

Нормативы потерь твердых полезных ископаемых (включая общераспространенные) и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных) при добыче рассчитываются по конкретным местам образования потерь при проектировании горных работ и утверждаются недропользователем в составе проектной документации, подготовленной и согласованной в соответствии со статьей 23.2 Закона Российской Федерации "О недрах".

Нормативы потерь твердых полезных ископаемых и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных) уточняются в зависимости от конкретных горно-геологических условий, применяемых схем, способов и систем разработки участка месторождения, планируемого к разработке в предстоящем году, при подготовке годовых планов развития горных работ (годовых программ работ). Для месторождений, срок разработки которых не превышает 5 лет (без учета периода подготовки месторождения к промышленной эксплуатации), нормативы потерь полезных ископаемых при их добыче включаются в состав технического проекта на разработку месторождения на весь период разработки месторождения и впоследствии не уточняются.

Нормативы потерь твердых полезных ископаемых (за исключением общераспространенных) и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных), превышающие по величине нормативы, утвержденные в составе проектной документации, утверждаются недропользователем после их согласования с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в порядке, установленном настоящими Правилами (п. 2, 3 Правил № 921).

Как пояснил представитель административного органа, вопрос об утверждении нормативов в отношении объектов, в которых уже произведена выработка оставлен без рассмотрения.

Между тем, в соответствии с п. 7 Административного регламента, утвержденного Приказом Росприроднадзора от 17.09.2019 № 553, конечным результатом предоставления государственной услуги является:

согласование нормативов потерь твердых полезных ископаемых (за исключением общераспространенных) и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных), превышающих по величине нормативы, утвержденные в составе проектной документации;

отказ в согласовании нормативов потерь твердых полезных ископаемых (за исключением общераспространенных) и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных), превышающих по величине нормативы, утвержденные в составе проектной документации.

Оставление без рассмотрения не предусмотрено действующим законодательством, в связи с чем суд апелляционной инстанции приходит к выводу о допущенном незаконном бездействии административного органа в данной части.

В соответствии с пунктом 3(3) Правил № 921, основаниями для принятия решения об отказе в согласовании НППИ являются:

а) представление документов, предусмотренных подпунктами «б» - «ж» пункта 3(1) настоящих Правил, не в полном объеме, а также недостоверность представленной информации, либо отсутствие лицензии на право пользования недрами у заявителя;

б) неверно произведенные расчеты нормативов потерь, указанных твердых полезных ископаемых и подземных вод.

Согласно абзацу 2 пункта 49 Административного регламента, утвержденного Приказом Росприроднадзора от 17.09.2019 № 553, основаниями для принятия решения об отказе в согласовании нормативов потерь, указанных твердых полезных ископаемых и подземных вод, являются: отсутствие лицензии на право пользования недрами у заявителя; представление документов, предусмотренных пунктом 11 Регламента, не в полном объеме, недостоверность представленной информации; а также неверно произведенные расчеты нормативов потерь, указанных твердых полезных ископаемых и подземных вод.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, основанием для отказа в согласовании НППИ послужил вывод Управления о том, что не подлежат согласованию НППИ, отработанные в 2022 году, поскольку в соответствии с пунктами 3, 4 Постановления Правительства РФ № 921 нормативы потерь твердых полезных ископаемых и подземных вод (минеральных, промышленных, термальных) уточняются в зависимости от конкретных горно-геологических условий, применяемых схем, способов и систем разработки участка месторождения, планируемого к разработке в предстоящем году, при подготовке годовых планов развития горных работ (годовых программ работ). При отсутствии утвержденных в установленном порядке нормативов потерь все фактические потери полезных ископаемых относятся к сверхнормативным до утверждения нормативов потерь (п. 4).

При этом, как справедливо отметил суд первой инстанции, из толкования указанных пунктов, вышеуказанные выводы Росприроднадзора не следуют, поскольку в указанном пункте речь идет не об утверждении и согласовании НППИ с Росприроднадзором, а об их уточнении при подготовке годовых планов работ (далее по тексту - ПРГР), которые согласуются с иным органом - Ростехнадзором до планируемого года (то есть в 2021). Именно ПРГР подготавливаются в 2021 году и в него входят уточненные НППИ. ПРГР согласовывается Ростехнадзором в соответствии с установленными Органом графиками, после чего Заявителю направляется соответствующее Решение Ростехнадзора в конце календарного года. И только после согласования ПРГР Ростехнадзором, а, следовательно, и уточненных НППИ, ПАО «Уралкалий» имеет право подать соответствующее заявление в Росприроднадзор для согласования НППИ, при котором проверяется лишь правильность проведенных расчетов НППИ, а не применяемые схемы, способы и системы разработки и добычи полезных ископаемых (так как эти данные проверяет Ростехнадзор при согласовании ПРГР).

Кроме того, вышеуказанное толкование Росприроднадзора указанных пунктов приводит к фактической невозможности исполнения требований нормативного акта (то есть подачи полного установленного пакета документов для согласования Росприроднадзорам НППИ, поскольку, помимо вышеуказанного (о порядке уточнения НППИ) часть приложений к Заявлению о согласование НППИ утверждается только в году, следующем за отчетным. Административным регламентом № 553 предусмотрено предоставление вместе с заявление копий годовых сведений за предшествующий период.

Понятия «уточнение нормативов» и «утверждение нормативов, не превышающих и превышающих проектные значения», не подлежат отождествлению. Предусмотренное пунктом 3 Постановления Правительства № 921 «уточнение НППИ» не включает в себя согласование с органом Росприроднадзора уточненных НППИ, превышающих проектные нормативы, и их утверждение пользователем недр, исходя из системного толкования положений законодательства РФ в их взаимосвязи с друг с другом.

Как следует из пункта 3 Постановления Правительства № 921, НППИ уточняются при подготовке годовых планов развития горных пород (далее по тексту - ПРГР) участка месторождения, планируемого к разработке в предстоящем году.

Порядок и сроки подготовки ПРГР установлены Постановлением Правительства РФ от 16.09.2020 № 1466 «Об утверждении Правил подготовки, рассмотрения и согласования планов и схем развития горных работ по видам полезных ископаемых» (далее - Постановление Правительства № 1466).

В соответствии с пунктом 13 Постановления Правительства № 1466, заявление о согласовании ПРГР направляется пользователем недр в орган государственного горного надзора до 1 сентября текущего года (года, предшествующего планируемому).

Рассмотрение ПРГР осуществляется в период с 20 сентября по 25 декабря года, предшествующего планируемому, в соответствии с графиком, утверждаемым органом государственного горного надзора (далее - график). Пользователи недр включаются в график в алфавитном порядке.

Планы и (или) схемы развития горных работ направляются пользователем недр в орган государственного горного надзора за 15 дней до назначенной даты рассмотрения планов и (или) схем развития горных работ на бумажном носителе или в электронном виде (по усмотрению заявителя) (п. 16).

Требования к содержанию и форме ПРГР установлены Приказом Ростехнадзора от 15.12.2020 № 537 «Об утверждении Требований к подготовке, содержанию и оформлению планов и схем развития горных работ и формы заявления о согласовании планов и (или) схем развития горных работ» (Зарегистрировано в Минюсте России 29.12.2020 № 61885, далее - приказ Ростехнадзора № 537), согласно которому пояснительная записка планов развития горных работ, помимо сведений, указанных в пункте 23 настоящих Требований, должна содержать, в том числе: сведения о нормативах потерь полезных ископаемых, утвержденных в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о недрах, об объемах фактических потерь за год (период), предшествующий планируемому, и о планируемых объемах потерь на предстоящий период (при разработке месторождений твердых полезных ископаемых) (п.24.2).

Исходя из вышеизложенного, НППИ уточняются при подготовке ПРГР, который направляется на согласование в Ростехнадзор и согласуется им в период с 20 сентября по 25 декабря года, предшествующего планируемому, в соответствии с Графиком. При этом пользователи недр включаются в График в алфавитном порядке.

Таким образом, сроки уточнения НППИ определяются сроками подготовки ПРГР, поскольку являются составной частью ПРГР.

В свою очередь сроки подачи заявления на согласование НППИ в Росприроднадзор и сроки утверждения НППИ недропользователем не установлены Постановлением № 921 и действующим законодательством. В частности, исходя из буквального толкования п.3 Постановления Правительства № 921 следует, что при подготовке НППИ должны быть уточнены при подготовке ПРГР на планируемый год, а не утверждены недропользователем в установленном порядке.

Кроме того, срок рассмотрения органом Росприроднадзора заявления о согласовании уточненных НППИ, превышающих проектные НППИ, составляет 30 дней с момента его подачи, согласно Постановлению Правительства № 921. Соответственно при соблюдении и использовании в полном объеме пользователем недр, органом Ростехнадзора, органом Ростехнадзора сроков уточнения НППИ, подготовки ПРГР, согласования ПРГР и согласования НППИ, превышающих проектные НППИ, осуществление пользователем недр утверждения уточненных НППИ, превышающих проектные НППИ, невозможно до начала отчетного года.

В отношении согласования НППИ, превышающих проектные значения, в законодательстве норма, обязывающая согласовать их до начала работ, отсутствует.

Это обусловлено тем, что при согласовании НППИ Росприроднадзор уже не проверяет (после согласования ПРГР Ростехнадзором) параметры разработки на соответствие горно-геологическим и горнотехническим условиям месторождения, а проверяет лишь правильность произведенных расчетов НППИ. Это также вытекает из пункта 3(3) постановления Правительства РФ от 29.12.2001 № 921.

Суд апелляционной инстанции обращает внимание, что общество просит утвердить не фактические потери, а лишь нормативы потерь. Обращение общества с заявлением после начала выработки не свидетельствует о предоставлении документов о фактических потерях. Иного из материалов дела не следует.

Как установлено судом и следует из материалов дела, ПАО «Уралкалий» в 2021 году уточнило НППИ при разработке ПРГР на 2022 год, согласно пункту 3 Постановления Правительства № 921, подало заявление о согласовании ПРГР на согласование в орган Ростехнадзор в установленные законодательством сроки, а также получило согласование ПРГР от органа Ростехнадзора 30.12.2021 (на 5 дней позднее установленного срока) и 30.12.2021 утвердило ПРГР, содержащий уточненные при его разработке НППИ.

05.07.2021 ПАО «Уралкалий» подано в Западно-Уральское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор) заявление с предложением о проведении технического совещания по рассмотрению планов развития горных работ на 2022 год по СКРУ-1, СКРУ-2, СКРУ-3, БКПРУ-2, БКПРУ-3, БКПРУ-4, Бакинскому участку ПАО «Уралкалий».

Уведомлением от 14.09.2021 №282-19417 Ростехнадзор уведомил о дате и рассмотрения ПРГР 23.11.2021, 24.11.2021, а также о необходимости представления ПРГР за 15 дней до назначенной даты рассмотрения.

19.10.2021 ПАО «Уралкалий» направило заявление №02-19/13921 в Ростехнадзор о рассмотрении и согласовании «План развития горных работ рудника БКПРУ-2 на 2022 год», «План развития горных работ рудника БКПРУ-3 на 2022 год», «План развития горных работ рудника БКПРУ-4 на 2022 год», «План развития горных работ рудника СКРУ-1 на 2022 год», «План развития горных работ рудника СКРУ-2 на 2022 год», «План развития горных работ рудника СКРУ-3 на 2022 год», «План развития горных работ на 2022 год. Разработка месторождения суглинков на Бакинском участке в районе г.Соликамска Пермского края».

30.12.2021 ПАО «Уралкалий» было получено уведомление Ростехнадзора от 26.11.2021 № 282-25393 о согласовании ПРГР на 2022 год.

30.12.2021 ПАО «Уралкалий» утверждено ПРГР на 2022 год.

Таким образом, ПАО «Уралкалий» соблюдены сроки уточнения НППИ в составе ПРГР при его согласовании.

Таким образом, ПАО «Уралкалий» не могло обратиться в орган Росприроднадзора с заявлением о согласовании НППИ, превышающих проектные, на 2022 год ранее, чем в феврале 2022 года, соответственно отказ по данному основанию, вопреки доводам Заинтересованного лица, является незаконным.

Правомерность согласования и утверждения нормативов потерь полезных ископаемых, в том числе измененных, в течение или по прошествии отчетного года подтверждается судебной практикой и разъяснениями Минфина РФ по спорам об уплате налога на добычу полезных ископаемых: Согласно письму Минфина РФ от 22 ноября 2013 г. № 03-06-06-01/50342, возможно утверждение НППИ в течение отчетного года, либо следующего за ним календарного года «С учетом указанного Постановления Президиума ВАС РФ, Минфин России полагает, что до внесения в гл. 26 Кодекса соответствующих изменений, конкретизирующих порядок применения нормативов потерь в целях исчисления НППИ, налогоплательщик вправе произвести перерасчет сумм НППИ, подлежащих уплате в бюджет, начиная с первого налогового периода календарного года, на который утверждены нормативы потерь, в случае, если нормативы потерь на очередной календарный год утверждены в течение отчетного года либо следующего за ним календарного года». Схожая позиция изложена в письмах от 12 сентября 2016 г. № 03-06-06-01/53179, от 12 сентября 2016 г. № 03-06-08-01/53175, от 7 июля 2009 г. № 03-06-06-01/15.

При установленных обстоятельствах оспариваемое бездействие, выразившееся в неполном согласовании нормативов потерь калийных и магниевых солей, уточненных при подготовке планов развития горных работ рудников СКРУ-1 (лицензии ПЕМ 02549 ТЭ, ПЕМ 02547 ТЭ), СКРУ-3 (лицензии ПЕМ 02549 ТЭ, ПЕМ 02551 ТЭ), БКПРУ-2 (лицензии ПЕМ 02543 ТЭ, ПЕМ 02546 ТЭ), БКПРУ-4 (лицензии ПЕМ 02545 ТЭ) на 2022 год, превышающих по величине нормативы потерь калийных и магниевых солей, утвержденных в составе проектной документации, является незаконным, нарушающим права и законные интересы заявителя.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции оснований прийти к иным суждениям не усматривает.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что, рассматривая настоящий спор, суд первой инстанции полно и всестороннее исследовал все существенные обстоятельства дела и дал им надлежащую оценку, правильно применил нормы материального и процессуального права.

Основания для отмены судебного акта не установлены, а доводы заявителя апелляционной жалобы не нашли своего объективного подтверждения.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ судебные расходы подлежат отнесению на заявителя, который освобожден от уплаты государственной пошлины в порядке части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 11 августа 2022 года по делу № А50-13892/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу- без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Ю.В. Шаламова

Судьи

Г.Н. Гулякова

Е.Ю. Муравьева