СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ 17АП- 69/2014-АК

г. Пермь

16 февраля 2015 года                                                         Дело №А60-38861/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 12 февраля 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 16 февраля 2015 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Грибиниченко О. Г.,

судей Риб Л. Х., Щеклеиной Л. Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Безденежных М. К., при участии:

от заявителя Министерства финансов Свердловской области (ОГРН 1026605256589, ИНН 6661004608): Изюров Г., Н., удостоверение, доверенность от 30.12.2014,

от заинтересованного лица Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области (ОГРН 1046604000277, ИНН 6671151707): не явились,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя Министерства финансов Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 20 ноября 2014 года

по делу №А60-38861/2014,

принятое судьей Киселёвым Ю. К.,

по заявлению Министерства финансов Свердловской области

кТерриториальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области

о п ризнании недействительным представления,

установил:

Министерство финансов Свердловской области (далее – заявитель, министерство) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области (далее – заинтересованное лицо, управление) от 18.06.2014 № 62-03-04/1225 в части пункта 1.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 20 ноября 2014 года (резолютивная часть объявлена 13.11.2014) в удовлетворении требований министерства отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы ее подателем приведены доводы о том, что представленными доказательствами подтверждается использование бюджетного кредита в полном объеме на финансирование объектов капитального строительства и реконструкции дошкольных образовательных учреждений, включенных в перечни, согласованные Минобрнауки РФ для предоставления бюджетных кредитов. Выводы суда о нарушении министерством требований бюджетного законодательства и необеспечении учета расходования бюджетного кредита являются необоснованными. Ссылается на отсутствие оснований для вынесения представлении, ввиду того, что нарушений бюджетного законодательства и иных нормативных актов, регулирующих бюджетные правоотношения, установлено не было. Отмечает также, что обособленный учет средств бюджетного кредита и расходов, осуществляемых за счет бюджетного кредита, не предусмотрен и невозможен; нормы Гражданского кодекса РФ не могут быть применены к указанным правоотношениям.

Представитель заявителя, присутствующий в судебном заседании, на доводах жалобы настаивал.

Заинтересованное лицо по мотивам, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность судебного акта.

Управление надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения жалобы, в судебное заседание представителей не направило, что в силу ч. 3 ст. 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, установлено судом первой инстанции, управлением в соответствии с централизованным заданием Росфиннадзора от 17.01.2014 № 01-05-25/310 в период с 05.05.2014 по 16.05.2014 проведена проверка министерства по вопросу целевого использования средств бюджетного кредита, предоставленного из федерального бюджета бюджету Свердловской области в 2012, 2013 годах на реализацию комплексных программа поддержки развития дошкольных образовательных учреждений.

Результаты проверки отражены в акте от 30.05.2014.

В результате проверки управление пришло к выводу о наличии в действиях (бездействии) министерства нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

По итогам проверки управление направило министерству представление от 18.06.2014 № 62-03-04/1225.

Согласно оспариваемому пункту 1 представления министерством не обеспечена возможность осуществления контроля за целевым использованием средств бюджетного кредита, предоставленного из федерального бюджета бюджету Свердловской области в 2012, 2013 годах на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений.

Управление обязало министерство рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации, принять меры по устранению и недопущению в дальнейшем указанных нарушений, выявить и устранить причины и условия, способствовавшие допущению указанных нарушений и в течение 30 дней с даты получения представления проинформировать управление о результатах исполнения представления.

Министерство обратилось с жалобой в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, распоряжением которой от 07.08.2014 № 25р жалоба министерства была оставлена без удовлетворения, а представление – без изменения.

Министерство, полагая, что представление в части пункта 1 является незаконным и нарушает его права в сфере экономической деятельности, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований, суд исходил из отсутствия правовых оснований для их удовлетворения.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и письменного отзыва, заслушав представителя заявителя, участвующего в судебном заседании, проверив правильность применения и соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционный инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Правоотношения, связанные с представлением бюджетного кредита, регулируются статьей 93.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 93.2 БК РФ бюджетный кредит может быть предоставлен, в частности, субъекту Российской Федерации, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете.

В силу пункта 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

С учетом изложенного, правильными являются выводы суда о том, что поскольку в данном случае пунктом 1 статьи 93.2 БК РФ предусмотрено иное, то к отношениям, связанным с представлением бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство Российской Федерации.

Соответствующие доводы министерства неосновательны.

Кредитные отношения регулируются параграфом 2 главы 42 ГК РФ.

Согласно пункту 2 статьи 819 ГК РФ к отношениям по кредитному договору применяются правила, предусмотренные параграфом 1 настоящей главы (заем), если иное не предусмотрено правилами настоящего параграфа и не вытекает из существа кредитного договора.

Поскольку иное не предусмотрено правилами параграфа 2 главы 42 ГК РФ и не вытекает из существа бюджетного кредита, то к правоотношениям сторон, вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется правило, установленное пунктом 1 статьи 814 ГК РФ о том, что, если заем предоставляется с условием использования заемщиком полученных средств на определенные цели (целевой заем), заемщик обязан обеспечить возможность осуществления заимодавцем контроля за целевым использованием суммы займа.

В силу пункта 2 статьи 93.2 БК РФ при утверждении бюджета устанавливаются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, бюджетные ассигнования для их предоставления на срок в пределах финансового года и на срок, выходящий за пределы финансового года, а также ограничения по получателям (заемщикам) бюджетных кредитов.

Согласно пункту 6 статьи 93.2 БК РФ проверка целевого использования бюджетного кредита осуществляется органами государственной власти и местного самоуправления, обладающими соответствующими полномочиями.

В соответствии с Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным постановлением Правительства РФ от 02.02.2014 № 77 и Положением о Территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным приказом Минфина России от 11.07.2005 № 89н, постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092 «О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» и упомянутым централизованным заданием от 17.01.2014 № 01-05-25/310 управление наделено соответствующими полномочиями.

Согласно Программе проверки, утвержденной руководителем Росфиннадзора 25.03.2014 (далее – Программа проверки), управлению было поручено проверить соблюдение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, при предоставлении и использовании средств бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета в 2012, 2013 годах на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений, в субъектах Российской Федерации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными образованиями и учреждениями, в которых реализуется данное мероприятие.

Проверке подлежали, в частности, бухгалтерские и иные документы, подтверждающие, в частности, правомерность использования указанных кредитов. В числе основных вопросов проверки указаны перечень и реквизиты счетов для учета поступления и использования средств бюджетных кредитов. При этом указано, что учет операций по использованию средств бюджета субъекта Российской Федерации, источником образования которых являются бюджетные кредиты, осуществляется на лицевых счетах получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации, открытых уполномоченными органами в территориальных органах Федерального казначейства.

Кроме того, согласно Программе проверки управлению поручено проверить достоверность представленной в Минобрнауки России информации о результатах использования бюджетных кредитов, а также проверить целевое использование бюджетных кредитов, правомерность осуществления расходов и (или) отнесения расходов на финансовый результат деятельности в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказами Минфина России от 21.12.2011 № 180н, от 21.12.2012 № 171н.

В частности, управлению было поручено проверить наличие фактов использования полученного бюджетного кредита на иные, не предусмотренные цели: на погашение просроченной задолженности по бюджетным ссудам и кредитам, полученным ранее федерального бюджета; на строительство и реконструкцию объектов, не предусмотренных Перечнем объектов, согласованных с Минобрнауки России; предоставление средств бюджетных кредитов; предоставление кредитов органам и учреждениям, не относящимся к дошкольным образовательным учреждениям и не участвующим в реализации мероприятий, на которые предоставляется бюджетный кредит из федерального бюджета).

Управлению поручено проверить также фактическое выполнение мероприятий по реализации комплексных программа поддержки развития дошкольных образовательных учреждений в субъекте Российской Федерации, предусмотренных за счет средств бюджетного кредита, в том числе наличие и состояние объектов строительства и реконструкции.

Кроме того, управлению было поручено проверить правильность ведения аналитического учета средств бюджетных кредитов из федерального бюджета, его соответствие данным синтетического учета.

Из материалов дела следует, к проверке управлению министерством были представлены, в частности, обращения председателя Правительства Свердловской области от 19.07.2012 № 01-01-82/8752, от 29.11.2013 № 01-01-86/20112 «О предоставлении бюджетного кредита» с приложением, в том числе, перечней объектов капитального строительства и реконструкции ДОУ, финансируемых за счет средств бюджетного кредита, предоставляемого из федерального бюджета бюджету Свердловской области в 2012, 2013 годах на реализацию комплексных программ поддержки развития ДОУ (далее – Перечни объектов).

Перечни объектов оформлены в разрезе строящихся и реконструируемых объектов за подписью министра общего и профессионального образования Свердловской области и согласованы с Министерством образования и науки Российской Федерации в соответствии с приказами Министерства образования и науки Российской Федерации от 18.05.2012 № 423, от 02.10.2013 № 1108 «Об утверждении формы перечня объектов капитального строительства и реконструкции ДОУ, финансируемых за счет средств бюджетного кредита...».

В Перечнях объектов предусмотрены объемы финансирования на строительство и реконструкцию ДОУ в разрезе средств бюджетного кредита и бюджета Свердловской области. Объем финансирования в 2012 году предусмотрен в сумме 1 142 410 000 руб., в том числе за счет средств бюджетного кредита 534 394 000 руб., за счет средств бюджета Свердловской области - 608 016 000 руб. Объем финансирования в 2013 году предусмотрен в сумме 462 013 000 руб., в том числе за счет средств бюджетного кредита 202 817 000 руб., за счет средств бюджета Свердловской области 259 196 000 руб.

Правительством Свердловской области изданы постановления от 03.12.2012 № 835-ПП «О привлечении из федерального бюджета бюджетного кредита на реализацию комплексных программ поддержки развития ДОУ», от 21.10.2013 № 1261-ГШ «О привлечении из федерального бюджета бюджетного кредита на реализацию мероприятий областной государственной целевой программы «Развитие сети ДОУ в Свердловской области».

Между Министерством финансов Российской Федерации и Правительством Свердловской области заключены соглашения от 21.08.2012 № 01-01-06/06-176 и от 24.12.2013 № 01-01-06/06-623 о предоставлении бюджету Свердловской области из федерального бюджета бюджетного кредита на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений (ДОУ) Свердловской области.

Соглашение от 21.08.2012 № 01-01-06/06-176 заключено на сумму 534 394 000 руб. (сроки возврата 19.12.2014 и 23.07.2015), соглашение от 24.12.2013 № 01-01-06/06-623 – на сумму 202 817 000 руб. (сроки возврата 18.12.2015 и 05.12.2016), всего на сумму 737 211 000 руб.

Цель кредита определена в пункте 1.3 соглашений – реализация комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений (ДОУ) Свердловской области.

В установленные соглашениями сроки бюджетные кредиты в полном объеме поступили на лицевой счет Министерства финансов Свердловской области, открытый в УФК по Свердловской области, по платежным поручениям от 23.08.2012 № 409 в сумме 534 394 000 руб. и от 25.12.2013 № 484 в сумме 202 817 000 руб.

Бюджетные кредиты поступили в соответствии со ст. 13 Федеральных законов от 30.11.2011 № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» и от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» и вышеуказанными Соглашениями.

Полученные бюджетные кредиты отражены в Государственной долговой книге Свердловской области.

В ходе проверки управление установило, что расходование средств бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета бюджету Свердловской области, осуществлялось путем предоставления субсидий муниципальным образования из бюджета Свердловской области на основании заключенных с последними соглашений. При этом в соглашениях о предоставлении субсидий муниципальным образования средства бюджетного кредита из федерального бюджета (как источник) и их размер не упоминаются.

Предусмотренного Инструкцией по применению единого плана счетов, утвержденного Приказом Минфина России от 01.12.2010 №157н, аналитического учета средств бюджетных кредитов министерство не вело. Распорядительные документы (приказы, распоряжения и т.д.), а также бухгалтерские документы, подтверждающие фактическое распределение и расходование средств бюджетных кредитов из федерального бюджета министерством к проверке управлению не представлены.

Доводы апеллятора на необоснованные ссылки суда на положения указанной Инструкции, нарушения которой не были выявлены заинтересованным лицом, апелляционным судом не принимаются.

Ссылки суда на положения Инструкции сделаны в контексте того, что заемщику средств целевого бюджетного кредита предоставлена возможность обеспечить контроль за расходованием средств целевого бюджетного кредита, в том числе, руководствуясь ее положениями.

Ссылки апеллятора на то, что представленными доказательствами подтверждается использование бюджетного кредита в полном объеме на финансирование объектов капитального строительства и реконструкции дошкольных образовательных учреждений, включенных в перечни, согласованные Минобрнауки РФ для предоставления бюджетных кредитов, не нашли своего подтверждения.

Управление установило, что в соответствии с постановлением Правительства Свердловской области от 09.06.2010 № 894-ПП «Об областной государственной целевой программе «Развитие сети дошкольных образовательных учреждений в Свердловской области» на 2010-2014 годы» и Соглашениями между муниципальными образованиями и Министерством строительства и развития инфраструктуры Свердловской области в бюджеты муниципальных образований на софинансирование вышеуказанной программы поступили средства в форме субсидий из областного бюджета.

В целях выполнения программы проверки управление проверило реализацию упомянутой целевой программы в муниципальных образованиях города Каменска-Уральского и города Екатеринбурга (акты проверки от 29.05.2014 и от 02.06.2014). В обоих случаях управление пришло к выводу о том, что установить, является ли источником представленной субсидии упомянутый бюджетный кредит и в каком объеме, не представляется возможным.

В ходе судебного разбирательства министерство представило платежные поручения, по которым производилось перечисление субсидий муниципальным образованиям. Вместе с тем, судом установлено, что в данных документах отсутствуют указания на то, что источником их финансирования является, в том числе, бюджетный кредит из федерального бюджета.

В ходе судебного разбирательства министерство представило также справки о расходах бюджета Свердловской области в 2012 и в 2013 годах на реализацию упомянутой целевой программы, из которых судом установлено, что финансирование упомянутой целевой программы осуществлялось министерством из трех источников: собственные средства бюджета Свердловской области (графа 7), средства бюджетного кредита (графа 8), средства местного бюджета (графа 9). Общий фактический объем финансирования по каждому из объектов отражен в графе 6 справки.

Вместе с тем, в содержательной части данных справок графы 7 и 8 объединены в одну графу, а отраженные в них цифры получены расчетным (оценочным) путем и документального подтверждения не имеют.

Так, в справке за 2012 год в отношении объекта – ДОУ по улице Свердлова, 22 А в Арамильском городском округе в объединенной графе 7 – 8 перечислены семь платежных поручений за период с 18.05.2012 по 20.12.2012 на перечисление субсидий из областного бюджета на общую сумму 54 442,15 тыс. руб. Общая сумма субсидий разделена в справке следующим образом: 15379 тыс. руб. как собственные средства бюджета Свердловской области, а 39063,15 тыс. руб. как средства бюджетного кредита. Однако, как уже было отмечено, в платежных поручениях, которые перечислены в справке, отсутствуют указания на то, что в какой-либо части источником субсидии явился бюджетный кредит из федерального бюджета. Иных доказательств, подтверждающих указанные в справке сведения – 15379 тыс. руб. и 39063,15 тыс. руб., министерство также не представило.

С учетом изложенного, правильными являются выводы суда, поддержавшего управление о том, что признать представленные министерством сведения о расходовании средств бюджетных кредитов документально подтвержденными (достоверными), не представляется возможным.

Тем самым, суды считают законным п. 1 оспариваемого представления о том, что в нарушение требований статьи 93.2 БК РФ, статьи 814 ГК РФ, министерство не обеспечило управлению возможность осуществления контроля за целевым использованием средств бюджетного кредита из федерального бюджета.  

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции при рассмотрении дела установлены и исследованы все существенные для принятия правильного решения обстоятельства, им дана надлежащая правовая оценка, выводы, изложенные в судебном акте, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Выводы суда подробно мотивированы, соответствуют содержанию исследованных судом доказательств и норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, и не вызывают у апелляционного суда сомнений в их законности и обоснованности.

Несогласие заявителя с оценкой установленных судом обстоятельств по делу не свидетельствует о неисследованности материалов дела судом и не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

Иных, влекущих отмену или изменение обжалуемого судебного акта доводов, апелляционная жалоба заявителя не содержит.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 АПК РФ, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

При изложенных фактических обстоятельствах дела и правовом регулировании, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции и удовлетворения жалобы заявителя.

Руководствуясь статьями  176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 20 ноября 2014 года по делу № А60-38861/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Министерства финансов Свердловской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Свердловской области.