Гражданский кодекс часть 1

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Тимохина О.Б., судей Арямова А.А., Костина В.Ю., при ведении протокола секретарем судебного заседания Коваленко А.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области на решение Арбитражного суда Курганской области от 21 сентября 2009 года по делу № А34-3442/2009 (судья Шестакова Л.П.), при участии: от Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области – ФИО1 (доверенность от 11.01.2010 №05, служебное удостоверение), от Курганской городской Думы – ФИО2 (доверенность от 02.11.2009 №455, паспорт), от Администрации города Кургана – ФИО3 (доверенность от 15.12.2009 №5580, паспорт), от Муниципального учреждения «Административно-техническая инспекция города Кургана» - ФИО4 (доверенность от 19.10.2009 №1411, служебное удостоверение),

УСТАНОВИЛ:

Курганская городская Дума (далее – заявитель, дума) обратилась в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Курганской области (далее – УФАС, управление, антимонопольный орган) о признании недействительным решения и предписания от 14.05.2009 № 29, согласно которым в действиях заявителя установлено нарушение ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Муниципальное учреждение «Административно-техническая инспекция города Кургана» (далее – МУ «АТИ г. Кургана», АТИ, инспекция), Администрация города Кургана (далее – администрация), а также в дело вступила прокуратура Курганской области (далее – прокурор).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 21 сентября 2009 года по настоящему делу заявленные Думой требования удовлетворены.

Антимонопольный орган, не согласившись с решением суда, обжаловал его в апелляционном порядке по следующим основаниям.

Суд ошибочно посчитал, что только самостоятельное распоряжение денежными средствами, полученными от приносящей доход деятельности, является основанием для признания МУ «АТИ г. Кургана» хозяйствующим субъектом.

Поскольку Дума является органом местного самоуправления и ее решения являются актами, на которые распространяются полномочия управления, предусмотренные п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона № 135-ФЗ, антимонопольный орган считает выводы суда о том, что управление превысило свои полномочия и наделило себя полномочиями арбитражного суда, ошибочными.

Заявитель, администрация и АТИ представили отзывы на апелляционную жалобу управления, по мотивам которых отклонили ее доводы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание прокурор не явился, отзыв на жалобу не представил.

С учетом мнения представителей заявителя, Управления и третьих лиц, в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие прокурора.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы, настаивал на ее удовлетворении, а представители думы, администрации и инспекции возражали на них по мотивам, изложенным в отзывах на жалобу.

Проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке ст. ст. 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), обсудив доводы жалобы и отзывов на нее, изучив материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения состоявшегося судебного акта.

Как следует из материалов дела, антимонопольным органом по поручению прокуратуры проведен анализ решений думы по организации деятельности и наделению полномочиями МУ «АТИ г. Кургана». Приказом от 09.04.2009 №49 в отношении думы возбуждено дело по признакам нарушения ч. 3 ст. 15 Закона № 135-ФЗ.

В ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган пришел к выводу, что МУ «АТИ г. Кургана» осуществляет деятельность, приносящую учреждению доход, в соответствии с п. 5 ч. 4 Закона № 135-ФЗ является хозяйствующим субъектом. При этом наделено определенными функциями и полномочиями органов местного самоуправления.

По результатам рассмотрения дела вынесено решение от 14.05.2009, согласно которому в действиях думы имеется нарушение ч. 3 ст. 15 Закона №135-ФЗ.

Антимонопольный орган в своем решении указал, что приказом Финансово-казначейского комитета Администрации города Кургана от 30.12.2008 №43 утвержден Порядок осуществления учреждениями, финансируемыми из бюджета города, операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности. В приложении № 2 к данному Порядку – «Генеральное разрешение №951300 на осуществление приносящей доход деятельности» от 11.01.2009 перечислены источники формирования приносящей доход деятельности МУ «АТИ г. Кургана», в том числе от деятельности по оказанию посреднических услуг при продаже недвижимого имущества, технического проектирования, рекламной деятельности. На основании названного приказа открыт лицевой счет в Финансово-казначейском комитете Администрации города Кургана, предназначенный для учета средств, полученных от предпринимательской деятельности. В соответствии с постановлением Администрации от 01.07.2005 №1348 «О выдаче разрешений на открытие счетов учреждениям по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а также по учету средств, поступающих во временное распоряжение учреждениям, финансируемым из бюджета города» в 2007-2008 годах МУ «АТИ г. Кургана» открыт расчетный счет в ГРКЦ ГУ Банка России по Курганской области. Исходя из изложенного, учитывая положения устава и отчет о финансовых результатах деятельности учреждения, антимонопольный орган пришел к выводу, что МУ «АТИ г. Кургана» является хозяйствующим субъектом.

Также в решении антимонопольный орган указывает, что МУ «АТИ г.Кургана» наделено функциями и полномочиями органов местного самоуправления, а именно пунктами 1.5., 12.1.3., 12.1.17, 12.2.2. Правил благоустройства, организации уборки и обеспечения чистоты и порядка в городе Кургане, утвержденных решением думы от 21.01.2004 №4 учреждение наделено разрешительными и контролирующими функциями; пунктами 2.1., 2.2., 4.1. Положения о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения в городе Кургане, утвержденного решением Думы от 22.03.2006 №66 учреждение наделено функциями органов местного самоуправления; пунктами 2.1., 2.2., 4.1.

Положения о согласовании переустройства и (или) перепланировки жилых помещений в городе Кургане, утвержденного решением думы от 01.06.2005 №110 учреждение наделено функциями органов местного самоуправления; пунктом 1 статьи 5 Положения о согласовании перепланировки и (или) переустройства нежилых помещений в городе Кургане, утвержденного решением думы от 18.04.2007 №101 учреждение наделено контролирующими функциями; пунктами 3.6., 4.1. Порядка оформления разрешений на перепрофилирование нежилых помещений (зданий), переспециализации магазинов в городе Кургане, утвержденного решением думы от 20.10.2004 №167 учреждение наделено контролирующими функциями.

Думе выдано предписание о прекращении нарушения ч. 3 ст. 15 Закона №135-ФЗ, а именно предписано внести изменения в вышеперечисленные решения думы, исключающие наделение муниципального учреждения «Административно-техническая инспекция города Кургана» контролирующими, разрешительными функциями органов местного самоуправления.

Посчитав, что решение управления, а также предписание незаконны и нарушают права и законные интересы, дума обратилась с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, арбитражный суд первой инстанции исходил из незаконности оспоренного решения и предписания.

Выводы суда являются правильными, соответствуют установленным по делу обстоятельствам, материалам дела и действующему законодательству.

В соответствии со ст. 13 ГК РФ, п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так и, нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Согласно ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

Согласно ч. 5 ст. 4 Закона № 135-ФЗ хозяйствующий субъект это индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, МУ «АТИ г.Кургана» учреждено администрацией, владеет пользуется и распоряжается имуществом, переданным на праве оперативного управления. Доходы, полученные от осуществления разрешенной в соответствии с уставом учреждения деятельности, после уплаты налогов и сборов в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов и поступают в бюджет города.

МУ «АТИ г. Кургана» как бюджетному учреждению в Финансово-казначейском комитете Администрации открыт лицевой счет, на который зачисляются доходы от оказания платных услуг.

Указанные доходы являются доходом городского бюджета, распоряжение которыми производится в соответствии с нормами бюджетного законодательства. Уплата налогов и сборов МУ «АТИ г. Кургана» осуществляется с лицевого счета, открытого в Финансово-казначейском комитете Администрации города Кургана. Доказательства, свидетельствующих о том, что средства, от приносящей доход деятельности, поступают в самостоятельное распоряжение МУ «АТИ г. Кургана» управлением не представлены.

Таким образом, суд обоснованно указал, что антимонопольным органом не установлены признаки хозяйствующего субъекта у МУ «АТИ г. Кургана», предусмотренные п. 5 ст. 4 Закона № 135-ФЗ. При этом приведенные антимонопольным органом в решении в качестве признаков самостоятельного хозяйствующего субъекта МУ «АТИ г. Кургана» доводы не доказывают тот факт, что доход от средств, полученных от осуществления учреждением разрешенной деятельности, является доходом учреждения.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган полномочен выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания: а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство; б) о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство; в) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства; г) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

В то же время в силу п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган обращается в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации (подпункт "а").

В соответствии с ч. 2 ст. 34 и ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования обязательно. При этом в исключительной компетенции такого органа находятся: 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Суд верно указал, что из приведенных нормативных положений следует, что представительные органы местного самоуправления выполняют различные властные функции, не ограничиваясь лишь нормотворчеством. Иммунитет представительных органов власти не является абсолютным. Соответствие нормативных правовых актов этих органов закону обеспечено судебным нормоконтролем, осуществляемым в порядке, установленном процессуальным законодательством.

В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона № 135-ФЗ в рамках специальной процессуальной правосубъектности антимонопольный орган вправе обратиться в суд. Проверка нормативных положений на предмет их соответствия тем или иным нормативным требованиям является прерогативой суда. Напротив, властная деятельность соответствующих органов, не связанная с реализаций ими сугубо нормотворческих полномочий, подконтрольна антимонопольным органам.

В данном случае при принятии оспариваемых решения и предписания антимонопольный орган фактически принял на себя полномочия арбитражного суда, который в ходе рассмотрения дела о признании недействующим нормативного акта органа местного самоуправления по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вправе признать его недействующим по заявлению хозяйствующего субъекта, антимонопольного органа или прокурора.

Доводы апелляционной жалобы отклоняются арбитражным судом апелляционной инстанции по указанным выше основаниям и мотивам.

Таким образом, судом фактические обстоятельства дела установлены полно, представленным доказательствам дана надлежащая оценка, выводы суда, изложенные в решении соответствуют обстоятельствам дела, обжалуемое решение соответствует нормам материального и процессуального права и оснований для его отмены не имеется.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба управления удовлетворению не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании частей 3 и 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 21 сентября 2009 года по делу № А34-3442/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

О.Б. Тимохин

Судьи

А.А. Арямов

В.Ю. Костин