Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола секретарем судебного заседания Придвижкиной В.Д., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 02.11.2020 по делу № А07-20176/2019.

В судебном заседании приняли участие представители:

заявителя - Администрации городского округа город Уфа - ФИО1 (доверенность от 15.09.2020),

заинтересованного лица - Управления Федерального казначейства по Республике Башкортостан - ФИО2 (доверенность от 17.12.2018 до 31.12.2021),

третьего лица - Финансового управления Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан - ФИО3 (доверенность от 18.09.2020),

третьего лица - Управления коммунального хозяйства и благоустройства - ФИО1 (доверенность №81 от 01.11.2019).

Администрация городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее – Администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с исковым заявлением к Управлению Федерального казначейства по Республике Башкортостан (далее – Управление, ответчик) о признании недействительным представления от 15.04.2019 №0100-21-06/2852.

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление коммунального хозяйства и благоустройства Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан, Финансовое управление Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 02.11.2020 (резолютивная часть от 02.11.2020) требования удовлетворены в полном объеме.

С указанным решением суда не согласилось Управление (далее также – податель апелляционной жалобы, апеллянт), в апелляционной жалобе просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

Апеллянт полагает неправомерным выводы суда первой инстанции о соблюдении заявителем условий и порядка предоставления субсидии на поддержку программы, поскольку условия предоставления бюджетных средств и их нецелевое использование имеют различную правовую природу, при этом факт нецелевого использования денежных средств установлен результатами проведенной Управлением камеральной проверки.

Суд пришел к неверному выводу об отсутствии оснований для привлечения администрации к ответственности, в связи с отсутствием в п. 5.2 соглашения указания на общественные территории, поскольку на Администрацию возложена обязанность по целевому использованию бюджетных средств. Администрацией не обеспечен контроль за целевым использованием субсидии, что подтверждено как оспариваемым заявителем представлением, так и актом от 28.04.2018, составленным по результатам камеральной проверки.

Отсутствие в представлении от 15.04.2019 указания на статью 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее –БК РФ) само по себе не влияет на законность оспариваемого представления, поскольку подписав соглашение, Администрация приняла на себя обязанность обеспечить контроль за расходованием средств субсидии.

Перечень видов работ, установленных муниципальной программой от 05.05.2017 №519 является закрытым и не предусматривает выполнение работ, не включенных в указанный перечень.

Изменения перечня выполняемых в рамках муниципальной программы работ, внесенные постановлением Администрации от 27.06.2018, произведены после завершения финансового года и сроков выполнения муниципальной программы на 2017 год, что противоречит статье 12 БК РФ и п.4.2.4 соглашения.

В отзыве на апелляционную жалобу заинтересованного лица, заявитель просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, представители заявителя и и третьих лиц возражали против удовлетворения апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из письменных материалов дела и установлено судом первой инстанции, Управлением Федерального казначейства по Республике Башкортостан в период с 18.01.2019 по 27.02.2019 года в отношении Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан проведена внеплановая камеральная проверка использования субсидий из федерального бюджета на поддержку государственных программ формирования современной городской среды за период: с 01.01.2017 по 31.12.2017.

По результатам проверки Управлением составлен акт камеральной проверки от 27.02.2019, которым установлено, что в 2017 году Администрацией не обеспечен контроль за целевым использованием средств субсидий, выделенных на реализацию мероприятий по благоустройству общественной территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан, предусмотренных Муниципальной программой «Формирование современной городской среды городского округа город Уфа Республики Башкортостан», утвержденной постановлением Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 05.05.2017 №519 (т.1 л.д.12-32).

15.04.2019 Управлением вынесено представление № 0100-21-06/2852 с требованием принять меры по возврату бюджетных средств в размере 8 117 409,55 руб., использованных не по целевому назначению в срок до 01.07.2019 (т.1 л.д.153-156).

Полагая предписание № 0100-21-06/2852 от 15.04.2019 необоснованным и незаконным, Администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в материалах дела доказательств нецелевого использования бюджетных средств, соблюдения заявителем условий для поручения субсидии и достижение целей, установленных положениями муниципальной программы.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке, предусмотренном статьями 268, 269 АПК РФ, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, усматривает основания для отмены обжалуемого судебного акта.

В соответствии с пунктом 1 статьи 132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

На основании абзаца 4 статьи 162 БК РФ участник бюджетного процесса обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В соответствии с пунктом 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты (пункт 4 статьи 219 БК РФ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 270.2. БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Согласно пункту 3 статьи 270.2 БК РФ предписание - документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

По смыслу пункта 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, несоответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащимся в пункте 14.1 Постановления от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основаниям их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств.

Как следует из материалов дела, постановлением Администрации городского округа г.Уфа от 05.05.2017 №519 утверждена муниципальная программа «Формирование современной городской среды городского округа город Уфа Республики Башкортостан на 2017 год» (т.2 л.д.159-198) (далее - Программа) задачей которой, в том числе, является проведение благоустройства общественных территорий, повышение уровня благоустройства общественных территорий.

Приложением №8 Программы утвержден перечень адресов общественных территорий, включенных в программу: парк культуры и отдыха «Кашкадан» в Октябрьском районе г.Уфы площадью 60 000 кв.м, стоимость благоустройства установлена в размере 89 969,756 тыс. руб. (т.2 л.д.198).

17.05.2017 между Министерством жилищно-коммунального хозяйства Республики Башкортостан и Администрацией заключено соглашение №157 о предоставлении субсидий из бюджета Республики Башкортостан бюджету городского округа Республики Башкортостан на поддержку муниципальной программы формирования современной городской среды на 2017 год, согласно п. 1.1 которого Министерство обязуется перечислить в бюджет городского округа город Уфа Республики Башкортостан субсидию на поддержку муниципальной программы «Формирование современной городской среды городского округа город Уфа на 2017 год» в размере 269 609 268 руб., в том числе: на благоустройство дворовых территорий многоквартирных домов субсидию в размере 179 739 512 руб., на благоустройство общественных территорий субсидию в размере 89 869 756 руб. (т.1 л.д. 139-148).

Согласно п.2.3 соглашения, условием предоставления субсидий является наличие утвержденной муниципальной программы формирования современной городской среды на 2017 год, предусматривающей условие финансового участия собственников помещений в многоквартирных домах, собственников иных зданий и сооружений, расположенных в границах дворовой территории, подлежащей благоустройству, в реализации мероприятия по благоустройству дворовых территорий в рамках муниципального и дополнительного перечней работ по благоустройству.

Пунктом 4.2.2 соглашения установлена обязанность Администрации направлять средства, выделенные из бюджета Республики Башкортостан, на реализацию муниципальной программы формирования современной городской среды на 2017 год.

В соответствии с п.5.2 соглашения Администрация в соответствии с законодательством несет ответственность за целевое и эффективное использование денежных средств, выделенных их бюджета Республики Башкортостан для финансирования мероприятий по благоустройству дворовых территорий городского округа город Уфа, основанных на местных инициативах.

В рамках исполнения указанного соглашения, Управлением коммунального хозяйства и благоустройства Администрации и обществом «Уралагротехсервис» заключены муниципальные контракты №0301300247617000638-01 от 25.08.2017 на сумму 72 168 396,30 руб., №0301300247617001076-01 от 27.11.2017 на сумму 10 484 520,07 руб. (т.1 л.д.33-66), предметом которых является ремонт территории парка Кашкадан городского округа город Уфа Республики Башкортостан.

В ходе проведения камеральной проверки выявлено, что в ходе исполнения государственного контракта от 25.08.2017 №0301300247617000638-01 подрядной организацией выполнены, а Администрацией приняты и оплачены работы, не предусмотренные муниципальной адресной программой на общую сумму 9 716 809,10 руб.. в том числе: по устройству автостоянки на сумму 8 185 594,02 руб., работы по устройству ливневой канализации в сумме 523 525,86 руб., работы по демонтажу зданий и сооружений на сумму 1 007 689,22 руб.

В ходе исполнения государственного контракта от 27.11.2017 №0301300247617001076-01 подрядной организацией выполнены, а Администрацией приняты и оплачены работы, не предусмотренные муниципальной адресной программой на общую сумму 9 716 809,10 руб., в том числе: работы по установке систем видеонаблюдения на сумму 63 202,40 руб. (т.2 л.д.39-42).

Постановлением Администрации от 27.06.2018 №1048 в муниципальную программу «Формирование современной городской среды городского округа город Уфа на 2017 год» внесены изменения в наименование работ Перечня общественных территорий, включенных в Программу следующего содержания: устройство покрытий их асфальтобетона под автостоянку, устройство ливневой канализации, монтаж системы видеонаблюдения, демонтаж зданий и сооружений, устройство поливочного трубопровода (т. 1 л.д.149-152).

Из пункта 1.2 постановления следует, что действие указанных изменений распространяется на правоотношения, возникшие с 05.05.2017.

Из смысла ст. 306.4, 306.1 БК РФ следует, что для вывода о нецелевом характере использования средств соответствующего бюджета необходимо установить, что они были направлены на оплату денежных обязательств, не соответствующих целям их выделения, определенных тем документом, на основании которого они были выделены. Если бюджетные средства были использованы в соответствии с целями, определенными в документе, являющемся правовым основанием для их выделения, вывод о их нецелевом использовании не может быть признан правомерным, пусть даже при их использовании и были допущены какие либо иные нарушения.

Из материалов дела усматривается, что предоставленные в рамках соглашения от 17.05.2017 №157 (т.1 л.д. 139-148) средства субсидии на благоустройство общественных территорий в размере 89 869 756 руб., направлены на оплату работ по муниципальным контрактам №0301300247617000638-01 от 25.08.2017 на сумму 72 168 396,30 руб., №0301300247617001076-01 от 27.11.2017 на сумму 10 484 520,07 руб.(т.1 л.д.33-66), то есть выполняемых и оплачиваемых Администрацией в 2017 году.

Вместе с тем, включение в перечень работ, выполненных в рамках муниципальных контрактов, в муниципальную программу «Формирование современной городской среды городского округа город Уфа на 2017 год» (т. 1 л.д.149-152) за сроками ее реализации нельзя признать правомерным.

Статьей 2 Бюджетного кодекса установлено, что бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 названного Кодекса.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные частью первой названной статьи, не могут противоречить Бюджетному кодексу.

Согласно нормам бюджетного законодательства целевые лимиты бюджетных обязательств, доведенные до получателя бюджетных средств (учреждения), действуют только в текущем финансовом году (плановом периоде).

В статье 12 БК РФ отражено, что финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Исходя из положений статьи 83 БК РФ, если принимается закон, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, указанный акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств. Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

Таким образом, акты бюджетного законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено БК РФ или федеральным законом (определение Верховного Суда РФ от 20.11.2013 № 44-АПГ13-15).

Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит положений, регулирующих действие бюджетного законодательства во времени.

В соответствии с частью 6 статьи 13 АПК РФ в случаях, если спорные отношения прямо не урегулированы федеральным законом и другими нормативными правовыми актами или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай делового оборота, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, арбитражные суды применяют нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм рассматривают дела исходя из общих начал и смысла федеральных законов и иных нормативных правовых актов (аналогия права

Согласно пункту 1 статьи 4 ГК РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.

В соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Постановлением Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 15 июня 2015 года N 2435 был утвержден Порядок разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ городского округа город Уфа Республики Башкортостан, пунктом 3.12 которого установлено, что Проекты муниципальных программ и изменения, вносимые в ранее утвержденные муниципальные программы, затрагивающие основные параметры муниципальных программ (цели, задачи, целевые индикаторы и показатели муниципальной программы и ее подпрограмм) на очередной финансовый год и (или) плановый период, подлежат утверждению Администрацией городского округа город Уфа Республики Башкортостан в срок не позднее 15 апреля года, предшествующего очередному финансовому году.

Внесение изменений в утвержденную муниципальную программу, затрагивающих корректировку целевых индикаторов и показателей и их плановых значений, возможно не более одного раза в год в рамках проведения целевой актуализации муниципальной программы, за исключением внесения изменений в утвержденную муниципальную программу по поручениям Главы Республики Башкортостан, Правительства Республики Башкортостан, главы городского округа город Уфа Республики Башкортостан и главы Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан.

Изменения, затрагивающие реализацию утвержденных муниципальных программ исключительно в текущем финансовом году, подлежат утверждению Администрацией городского округа город Уфа Республики Башкортостан в срок не позднее 25 декабря текущего года.

Из паспорта муниципальной программы «Формирование современной городской среды городского округа город Уфа Республики Башкортостан» следует, что срок реализации программы – 2017 год.

Согласно пункту 6 программы, реализация программы предусмотрена в 2017 году без выделения этапов.

В силу пункта 4.2.12 соглашения от 17.05.2017 №157 Администрация обязана завершить реализацию муниципальной программы формирования современной городской среды на 2017 год до 31 декабря 2017 года.

Таким образом, постановление Администрации от 27.06.2018 №1048 об изменении муниципальной программы «Формирование современной городской среды городского округа город Уфа на 2017 год» в части наименования работ Перечня общественных территорий (т. 1 л.д.149-152) не может распространять свое действие на ранее возникший период.

С учетом изложенных обстоятельств, следует признать, что Администрацией, в рамках исполнения муниципальных контрактов, были приняты и оплачены работы, не предусмотренные муниципальной программой, что свидетельствует о нецелевом использовании средств субсидии, в силу чего в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

Решение суда первой инстанции подлежит отмене в связи с неверным применением норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

Судебные расходы по оплате государственной пошлины по апелляционной жалобе подлежат распределению в соответствии с частью 1 статьи 110 АПК РФ и в силу оставления апелляционной жалобы без удовлетворения относятся на апеллянта.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 02.11.2020 по делу № А07-20176/2019 отменить.

В удовлетворении требований Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан отказать.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья М.И. Карпачева

Судьи: И.А. Аникин

В.А. Томилина