Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола секретарем судебного заседания Колесниковой Е.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 13.11.2015 по делу № А47-7936/2015 (судья Сиваракша В.И.).

В заседании приняли участие представители:

Правительства Оренбургской области - ФИО1 (доверенность № 01/22-1104 от 30.10.2015);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области - ФИО2 (доверенность № 443 от 19.01.2016).

27.07.2015 Правительство Оренбургской области (далее – заявитель, Правительство) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы России по Оренбургской области (далее - административный орган, УФАС) о признании незаконным и отмене актов, вынесенных административным органом: пунктов 1 и 3 решения Комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы России по Оренбургской области (далее - Комиссия) № 06-05-48/2015 от 05.06.2015 и предписания № 06-05-48/2015 от 22.06.2015.

Оспариваемым решением и предписанием признан нарушающим ч.1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» № 135-фз от 26.07.2006 (далее - Закон о защите конкуренции) п.17 Положения о конкурсном отборе российских кредитных организаций…», утвержденный постановлением Правительства № 593-п от 20.08.2014, который предусматривает допуск к участию в конкурсе банков, имеющих «прямое или опосредственное государственное участие в уставном капитале» и «размер финансового участия в социально значимых мероприятиях на территории Оренбургской области».

Ранее эти положения содержались в п.п. 12 и 13 п.19 того же положения, но были исключены постановлением Правительства 18.05.2015, а производство в этой части по делу Комиссией прекращено.

Не учтено, что ограничения участия банков были введены для обеспечения безопасного хранения денежных средств собственников жилых помещений, поскольку банки с государственным участием имеют более высокий рейтинг надежности. Следует учесть, что своим решением Комиссия не вправе изменить нормативный акт субъекта Федерации (т.1 л.д. 10-14).

Требования уточнены, на заседании Комиссии рассматривался только вопрос о законности п.п. 12 и 13 п.19 Положения, а признанный незаконным абзац п.17 предметом рассмотрения не был. Общество было лишено возможности представить в этой части возражения, дать пояснения. Податель жалобы, которую рассматривала Комиссия, открытое акционерное общество «Промсвязьбанк» данный пункт не оспаривало. Комиссия вышла за пределы своих полномочий, приняла решение по вопросу, который не был предметом ее рассмотрения (т.3 л.д. 34-35).

Административный орган возражал против заявленных требований, ссылался на законность своих действий, отсутствие нарушений процедуры рассмотрения, т.к. представитель общества и Правительство обладали правом дать пояснения по поводу установленных нарушений, но не сделали этого, а при рассмотрении дела Комиссия не ограничена доводами, указанными в жалобе (т.3 л.д. 50-52).

Третье лицо – Некоммерческая организация «Фонд модернизации жилищного – коммунального хозяйства Оренбургской области» поддержало доводы Правительства (т.3 л.д.56-58).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 13.11.2015 требования удовлетворены, решение Комиссии по делу и предписание в оспариваемой части признаны незаконными.

Сделан вывод, что Управление не подтвердило рассмотрение в ходе заседания Комиссии вопроса о законности абзаца п. 17 Положения, его обсуждения участниками дела, но вынесло решение о незаконности актов Правительства в этой части.

Подтверждением этого вывода являются вынесение решения Комиссией в день получения постановления № 367-п от 18.05.2015, которым внесены изменения в Положение, отсутствие истребованных пояснений в связи с получением постановления, отсутствия оценки постановления в письменных пояснениях участников дела, его упоминания в протоколе заседания комиссии.

В связи с допущенными нарушениями в ходе рассмотрения решение и выданное на его основании предписание незаконны (т.3 л.д. 78-86).

18.12.2015 от Управления поступила апелляционная жалоба об отмене судебного решения и об отказе в удовлетворении требований. Суд неправильно применил нормы материального права, что привело к принятию незаконного решения.

Суд не учел, что в ходе рассмотрения были исследованы все имеющиеся доказательства, в т.ч. постановление № 376 от 18.05.2015. После получения этого документа ходатайств об отложении рассмотрения или получения дополнительных документов не было заявлено, за пределы рассмотрения Комиссия не выходила (т.3 л.д.93-96).

Правительство и третье лицо возражают против апелляционной жалобы, ссылаются на обстоятельства, установленные судебным решением. Представитель третьего лица в судебное заседание не явился, о дате и времени рассмотрения извещен. Суд определил рассмотреть дело без неявившегося лица.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, выслушав стороны, установил следующее.

Правительство Оренбургской области зарегистрировано в качестве юридического лица свидетельством от 20.12.2000 (т.1 л.д. 32-45).

20.08.2014 Правительством принято постановление № 593-п «Об утверждении Положения о конкурсном отборе российских кредитных организаций для открытия счета регионального оператора и специальных счетов владельцем которых является региональный оператор» (далее - Положение).

В п.19 «Критерии оценки заявок» определены требования к лицам, допущенным к участию в конкурсе, в том числе, наличие прямого или опосредствованного государственного участия в уставном капитале кредитной организации (п.12) и размер финансового участия в социально значимых мероприятиях на территории Оренбургской области (п.13) (т.1 л.д. 91, т.2 л.д.142).

17.10.2014 в Управление поступило жалоба ОАО «Промсвязьбанк» на действия конкурсной комиссии, которая признала подателя жалобы, не соответствующим требованиям конкурсной документации по причине отсутствия в уставном капитале государственного участия и участия в финансовых мероприятиях на территории области (т.1 л.д. 59-60).

Рассмотрение дела Комиссией неоднократно откладывалось, в ходе последнего рассмотрения Правительством представлено постановление № 367-п от 18.05.2015 о внесении изменений в постановление № 593-п от 20.08.2014, где п.п.12 и 13 из п.19 исключены, но аналогичные положения включены в п.17 «критерии конкурсного отбора» (т.2 л.д.150).

По результатам рассмотрения принято Решение Комиссии № 06-05-48/2015 от 22.06.2015, где Правительство Оренбургской области признано нарушившим ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, установившим п.17 Положения ограничения для лиц, участвующих в конкурсе, не предусмотренные законодательством, выдано предписание об устранении нарушений.

Комиссия пришла к выводу, что внесение в Положение о конкурсном отборе дополнительных условий о наличии прямого или опосредствованного государственного участия в уставном капитале кредитной организации и размер финансового участия в социально значимых мероприятиях на территории Оренбургской области приводит или может привести к нарушению в виде ограничению на рынке финансовых услуг.

Дополнительное условие противоречит требованиям Закона о защите конкуренции, является антиконкурсным, создает необоснованное преимущество другим участникам конкурса, ставя их в неравное положение. Спорные дополнительные условия не предусмотрены федеральным законодательством.

В ходе рассмотрения дела представитель Администрации представил Постановление № 367п о внесении изменений в Постановление № 593-п от 18.05.2015, исключив спорные положения из п.19 и включив их в п.17. Дополненные условия участия в конкурсе не предусмотрены действующим законодательством и также являются нарушением ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции (т.1 л.д. 15-27, 29-30).

Согласно справок аудиозапись заседаний Комиссии признана некачественной (т.1 л.д. 54-55).

Податель жалобы – Управление указывает на законность вынесенного решения Комиссией, отсутствие нарушений в ходе исследования доказательств.

Суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности решения и предписания по причине грубых нарушений процедуры рассмотрения дела.

Суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в п. 8 постановления от 30.06.2008 года № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В силу п. 3 части 1 ст. 167 Жилищного кодекса (далее - ЖК РФ), органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, которые направлены на обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, и которыми: создается региональный оператор, решается вопрос о формировании его имущества, утверждаются учредительные документы регионального оператора, устанавливается порядок деятельности регионального оператора, порядок назначения на конкурсной основе руководителя регионального оператора.

Постановлением Правительства от 03.07.2012 года № 562-п в целях формирования системы управления капитальным ремонтом многоквартирных домов на территории Оренбургской области как эффективного инструмента восстановления и модернизации коммунального жилого фонда создана некоммерческая организация «Фонд модернизации жилищно-коммунального хозяйства Оренбургской области».

Согласно части 3 ст. 180 ЖК РФ региональный оператор открывает счета в российских кредитных организациях, которые соответствуют требованиям, установленным частью 2 статьи 176 настоящего Кодекса, и отобраны им по результатам конкурса. Порядок проведения и условия такого конкурса определяются в соответствии с нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Постановлением Правительства Оренбургской области от 20.08.2014 года № 593-п утверждено Положение о конкурсном отборе российских кредитных организаций для открытия счета регионального оператора - некоммерческой организации «Фонд модернизации жилищно-коммунального хозяйства Оренбургской области» и специальных счетов, владельцем которых является региональный оператор - некоммерческая организация «Фонд модернизации жилищно-коммунального хозяйства Оренбургской области» (далее - Положение).

Пункт 17 Положения определяет требования к кредитной организации, допущенной к участию в конкурсе, а п.19 - критерии оценки заявок, в том числе, наличие прямого или опосредованного государственного участия в уставном капитале кредитной организации (абзац 12); размер финансового участия в социально значимых мероприятиях на территории Оренбургской области (абзац 13). Эти пункты Положения обжалованы участником конкурса ОАО «Промсвязьбанк» в Управление антимонопольной службы по Оренбургской области.

Частью 1 ст. 40 Закона о защите конкуренции установлено, что для рассмотрения каждого дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган создает в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, комиссию по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее также - комиссия). Комиссия выступает от имени антимонопольного органа. Состав комиссии и ее председатель утверждаются антимонопольным органом.

Из части 2 данной статьи следует, что по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия на своем заседании принимает решение. Решение комиссии оформляется в виде документа, подписывается председателем комиссии и всеми членами комиссии, присутствовавшими на заседании комиссии. Решение комиссии должно быть изготовлено в одном экземпляре и приобщено к материалам дела. Согласно части 4 ст. 41 Закона, на основании решения комиссия выдает предписание. Предписание оформляется в виде отдельного документа для каждого лица, которому надлежит осуществить определенные решением действия в установленный предписанием срок, подписывается председателем комиссии и членами комиссии, присутствующими на заседании комиссии.

Согласно пункту 3.135 Административного регламента комиссия принимает решение по делу после исследования и оценки доказательств и доводов по делу, изучения позиций лиц, участвующих в деле, заключений и пояснений экспертов, проведения опроса лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах.

Поскольку действующее федеральное законодательство не предусматривает таких требований к участникам конкурса, Комиссия в своем решении правомерно признала, что внесение в Положение о конкурсном отборе дополнительных условий о наличии прямого или опосредствованного государственного участия в уставном капитале кредитной организации и размер финансового участия в социально значимых мероприятиях на территории Оренбургской области приводит или может привести к нарушению в виде ограничению на рынке финансовых услуг.

Довод Правительства о том, что оно вправе устанавливать дополнительные условия для кредитных учреждений участвующих в конкурсе, является ошибочным.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что Управлением в нарушение части 5 ст. 200 АПК РФ не предоставлено доказательств заслушивания комиссией лиц, участвующих в деле о нарушении антимонопольного законодательства, по вопросу внесения изменений в п. 17 Положения и по вопросу установления нового критерия конкурсного отбора кредитных организаций (имеющие прямое или опосредственное государственное участие в уставном капитале); исследования доказательств, связанных с включением в п. 17 Положения нового критерия отбора кредитных организаций – «имеющие прямое или опосредственное государственное участие в уставном капитале»; обсуждения вопроса об основаниях и о необходимости объявления перерыва в заседании, об отложении рассмотрения дела, что является грубым нарушением процедуры рассмотрения.

В подтверждение своей позиции суд сослался на вынесение решения Комиссией непосредственно в день предоставления Правительством постановления от 18.05.2015 года № 367-п, отсутствие в материалах дела № 06-05-48/2015 о нарушении антимонопольного законодательства каких-либо письменных пояснений от лиц, участвующих в деле, по указанному вопросу, неистребование Комиссией письменных пояснений и дополнительных доказательств, иные доказательства отсутствия рассмотрения спорного вопроса в ходе заседания комиссии (в протоколе заседания).

Суд апелляционной инстанции считает, что выводы Комиссии о нарушении Правительством Закона о защите конкуренции установлением дополнительных требований к кредитным учреждениям следует относить к Положению в целом, поэтому, перенесение их Администрацией из одного пункта в другой не приводит к незаконности принятого решения.

В решении Комиссии отражено поступление в последний день рассмотрения изменений в Положение, дана их правовая оценка. Учитывая, что документ был представлен представителем Правительства, он был знаком с его содержанием, не заявлял о необходимости отложения рассмотрения и получении дополнительных документов, его права как участника дела не нарушаются, заявлений о том, что постановление № 367-п от 18.05.2015 было получено вне рамок рассмотрения дела не поступало. Совершение действий в виде дополнительного получения письменных пояснений, обсуждения не было вызвано необходимостью.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о нарушениях допущенных при рассмотрении Комиссией дела о нарушении антимонопольного законодательства в виде несоблюдения процедуры является ошибочным. При рассмотрении дела о нарушении Комиссия не связана доводами жалобы.

Суд апелляционной инстанции учитывает, что перенесение спорных положений из п.19 Положения «Критерии оценки заявок» в п. 17 «критерии конкурсного отбора» ухудшает положение кредитных учреждений, которые не соответствуют спорным условиям, т.к. исключает их допуск к участию в конкурсе.

Согласно позиции выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации № 2531-о от 27.10.2015 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования «Город Екатеринбург» на нарушение конституционных прав и свобод статьей 6 Федерального закона «О связи», а также частью 1 ст. 15 и подпунктом «а» пункта 3 части 1 ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции» антимонопольные органы вправе давать оценку нормативным актам органов местного самоуправления и давать обязательные для исполнения предписания.

По ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для изменения или отмены решения арбитражного суда первой инстанции являются неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, в связи с этим, судебное решение следует отменить, в удовлетворении требований Правительства отказать.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 3 и 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области удовлетворить, решение Арбитражного суда Оренбургской области от 13.11.2015 по делу № А47-7936/2015 отменить, в удовлетворении требований Правительства Оренбургской области отказать.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья Ю.А. Кузнецов

Судьи И.А. Малышева

А.П. Скобелкин